新時代應(yīng)有的金融監(jiān)管境界

關(guān)浣非

2017年以來金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管取向和行動，都表明中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個重大選擇：向監(jiān)管的核心功能及價值回歸，一切圍繞加強(qiáng)及完善監(jiān)管下功夫，堅決維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性及嚴(yán)密性，增強(qiáng)監(jiān)管的剛性及力度，敢于對一切違反監(jiān)管法規(guī)的人和機(jī)構(gòu)亮劍，不允許在金融領(lǐng)域有法外之地、法外之人。

2017年中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)補(bǔ)課：清算和清理

2017年以來，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會罰單頻出、罰金猛增，特別是7月全國金融工作會議以后，在加強(qiáng)和完善監(jiān)管、防范系統(tǒng)性風(fēng)險的大目標(biāo)之下，三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方向、監(jiān)管方式、監(jiān)管力度都有了調(diào)整。例如，三會都提出了約束監(jiān)管對象股東注資、利用機(jī)構(gòu)資產(chǎn)等重大事宜的穿透式監(jiān)管要求，都加大了對監(jiān)管對象的現(xiàn)場檢查力度及違規(guī)的處罰力度。

截至10月底，銀監(jiān)會全系統(tǒng)共作出行政處罰決定2436件，處罰銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)1386家，對機(jī)構(gòu)罰款合計5.55億元，罰沒金額合計超過2016年的兩倍；處罰責(zé)任人員1020名，取消122人一定期限直至終身的董事、高管人員任職資格，禁止47人一定期限直至終身從事銀行業(yè)工作。

截至11月22日，證監(jiān)會已通報130多宗行政處罰案件，月均通報超過10宗案件，證監(jiān)會對各類違法主體及當(dāng)事人罰沒金額超90億元，相比去年增長114%。證監(jiān)會稽查執(zhí)法及通報案件呈五個特點：一是罰沒金額較大，頂格處罰較多；二是內(nèi)幕交易和信披違法違規(guī)案較多；三是大案、要案及典型案件較多；四是常規(guī)案件查辦與專項執(zhí)法行動、專項檢查并行；五是不少案件被移送公安部門，自律、行政監(jiān)管與追究民事刑事責(zé)任形成合力。

保監(jiān)會則加大處罰保險公司違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象，尤其是高調(diào)打擊規(guī)避持股比例限制，借道股權(quán)質(zhì)押變相出讓股權(quán)或融資，通過多層嵌套向關(guān)聯(lián)方輸送利益，通過收購股東間接取得控制權(quán)，涉嫌設(shè)置多重架構(gòu)規(guī)避監(jiān)管，股東涉嫌使用保費自我循環(huán)注資、融資出資或增加股東層級虛假增資等頑疾，持續(xù)向違規(guī)保險公司發(fā)出罰單，至11月末，保監(jiān)系統(tǒng)發(fā)出罰單2098張，罰款8612.4萬元，發(fā)出監(jiān)管函數(shù)量為近5年之最。與此同時，明確提出保險監(jiān)管的重點不是做大行業(yè)，而是要督促保險公司合規(guī)經(jīng)營、保護(hù)公眾利益。

而央行也發(fā)出了所有金融活動都必須持牌經(jīng)營的聲音。

2017年以來金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管取向和行動，都表明中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個重大選擇：向監(jiān)管的核心功能及價值回歸，一切圍繞加強(qiáng)及完善監(jiān)管下功夫，堅決維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性及嚴(yán)密性，增強(qiáng)監(jiān)管的剛性及力度，敢于對一切違反監(jiān)管法規(guī)的人和機(jī)構(gòu)亮劍，不允許在金融領(lǐng)域有法外之地、法外之人。

但與此同時也讓人產(chǎn)生一種印象，即中國的金融監(jiān)管在過去一段時間存在監(jiān)管缺位的問題，既存在監(jiān)管空白問題，也存在監(jiān)管剛性不強(qiáng)的問題，以致風(fēng)險積累到了相當(dāng)程度，不得不進(jìn)行一次階段性的清算和清理，以對過往的監(jiān)管缺失進(jìn)行補(bǔ)課。

中國金融監(jiān)管過往為何存在短板？

中國的金融監(jiān)管所以存在短板，主要原因在以下幾個方面：

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在功能上一直存在著兼顧行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)負(fù)累，存在介入資源分配的傾向，因此必然導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管行為上的聚焦不足及欠缺剛性。

二是在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及程序上存有較大彈性，監(jiān)管對象違規(guī)行為不能及時得到制止和糾正，監(jiān)管對象違規(guī)成本較低。

三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對某些市場現(xiàn)象反應(yīng)滯后，對一些所謂的創(chuàng)新猶豫觀望，投鼠忌器，以致形成某些領(lǐng)域的監(jiān)管真空，也造成了市場上魚龍混雜。

四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)間在監(jiān)管原則一致性及監(jiān)管行動一致性上缺乏協(xié)調(diào)。如2016年12月3日，證監(jiān)會主席劉士余在對資產(chǎn)管理人的講話中表示，“最近一段時間，資本市場發(fā)生了一系列不太正常的現(xiàn)象，你有錢，舉牌、要約收購上市公司是可以的，作為對一些治理結(jié)構(gòu)不完善的公司的挑戰(zhàn)，這有積極作用。但是，你用來路不當(dāng)?shù)腻X從事杠桿收購，行為上從門口的陌生人變成野蠻人，最后變成行業(yè)的強(qiáng)盜，這是不可以的?！边@段話顯然不是針對證券業(yè)的，當(dāng)時市場普遍認(rèn)為，劉士余講話所指是保險系資金。而2015年所以發(fā)生對全球資本市場造成較大影響的股市異常波動，很重要的一方面原因就是各金融部門間對杠桿、嵌套問題沒有統(tǒng)一的說法和管理，當(dāng)市場出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)時不僅不能統(tǒng)一對策，而且對金融部門內(nèi)部風(fēng)險敞口底數(shù)都不甚清楚，因此在監(jiān)管部門間出現(xiàn)掣肘也就在所難免。

五是監(jiān)管機(jī)構(gòu)中還存在監(jiān)管俘獲現(xiàn)象。還是以2015年股市異常波動為例，當(dāng)時監(jiān)管機(jī)構(gòu)里有相當(dāng)級別的官員與業(yè)內(nèi)不良分子內(nèi)外勾結(jié)，對股市異常波動的發(fā)生、蔓延起到了極壞的推波助瀾作用。

六是在監(jiān)管體積及手段上還跟不上金融業(yè)及金融市場的發(fā)展。

要對各種金融活動進(jìn)行監(jiān)管，根本原因在于金融活動本身就是一種通過在一定條件下占用他人貨幣資產(chǎn)而實現(xiàn)自身獲利的行為。如果金融機(jī)構(gòu)的投資者或經(jīng)理人存有故意或過度涉險，那么被這些金融機(jī)構(gòu)占用的資產(chǎn)就可能遭受損失甚至顆粒無歸。

經(jīng)過近40年的改革開放，中國的金融業(yè)已有了長足的發(fā)展和進(jìn)步。一方面，中國金融資產(chǎn)的規(guī)模急速擴(kuò)大，截至2016年底，中國銀行業(yè)總資產(chǎn)以33萬億美元超過了歐元區(qū)的31萬億美元，規(guī)模位居全球第一，而美國銀行業(yè)總資產(chǎn)為16萬億美元，日本則是7萬億美元；證券市場、保險市場規(guī)模都已居全球第二位。另一方面，伴隨中國金融市場開放性、全球性的提升，市場本身的風(fēng)險性也日趨上升，提高金融監(jiān)管的境界及效率也愈發(fā)重要地成為一項極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

中國金融監(jiān)管未來的目標(biāo)是什么？

縱觀國內(nèi)外的監(jiān)管演變及模式，監(jiān)管的境界大致分為以下幾種，第一種為不需時時刷存在感的監(jiān)管，雖然有人可能會厭惡它，但卻沒人敢蔑視它、不敬畏它，會自覺地遵從它的所有約束和監(jiān)管。第二種是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，消防隊式的、疲于奔命式的監(jiān)管。第三種則是任性的或裝傻式的監(jiān)管。

十九大報告提出，要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。這要求中國要有高效率的現(xiàn)代金融服務(wù)體系，而其中的一個重要支撐，就是中國必須建立與金融業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，而監(jiān)管境界理想、監(jiān)管邊界清晰、監(jiān)管系統(tǒng)睿敏、監(jiān)管覆蓋完整、監(jiān)管約束到位、監(jiān)管協(xié)同嚴(yán)密則應(yīng)是這一體系的長期建設(shè)目標(biāo)。

對于未來一個時期中國金融業(yè)的發(fā)展和風(fēng)險防范，習(xí)近平總書記在2017年7月全國金融工作會議上從“金融是國家重要的核心競爭力”的高度強(qiáng)調(diào)，必須加強(qiáng)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，遵循金融發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項任務(wù)，創(chuàng)新和完善金融調(diào)控，健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善金融市場體系，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，加快轉(zhuǎn)變金融發(fā)展方式，健全金融法治，保障國家金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。

如何實現(xiàn)這一未來一個時期金融業(yè)發(fā)展、管理的總的要求，中國的金融監(jiān)管則需要做出多方面的改革和完善。

首先，要竭力實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)及功能的價值回歸。監(jiān)管的最大價值僅在監(jiān)管，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)若不能承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)，在監(jiān)管上恪盡職守，那其也失去了存在的意義。國外對金融監(jiān)管的目標(biāo)有這樣的定義：市場信心——維護(hù)公眾對金融體系的信心；金融穩(wěn)定——致力于金融穩(wěn)定的保護(hù)和提升；保護(hù)消費者——確保對消費者的適當(dāng)程度保護(hù)。

在實現(xiàn)中國金融監(jiān)管功能及價值回歸過程中，第一，就是要解決監(jiān)管真空及監(jiān)管協(xié)同的問題。各監(jiān)管部門對自身所轄監(jiān)管領(lǐng)域要有定期檢討監(jiān)管增項的機(jī)制，及時填補(bǔ)監(jiān)管空白。制定監(jiān)管法律法規(guī)，既要立足于亡羊補(bǔ)牢，更要立足于未雨綢繆、防患于未然；要致力于及時出臺監(jiān)管辦法與適時完善法律的平衡及協(xié)同，二者不可偏廢。為了提高監(jiān)管效率及避免監(jiān)管俘獲現(xiàn)象發(fā)生，各監(jiān)管部門要清晰所有市場準(zhǔn)入審批事項及日常監(jiān)管的流程、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任及時間規(guī)定，提升監(jiān)管的透明性。在監(jiān)管立場上，要摒棄所謂的父愛主義及對投資者所有權(quán)身份溢價的寬容，一視同仁，避免監(jiān)管的畸輕畸重，視違規(guī)及風(fēng)險程度做出不同的監(jiān)管反應(yīng)及動作，對擅入禁區(qū)者要堅決予以驅(qū)除及懲治，不得搞網(wǎng)開一面和下不為例。

金融業(yè)的所有部門，其經(jīng)營服務(wù)都是圍繞著貨幣的交易、支付及相關(guān)的風(fēng)險展開的，所以在金融領(lǐng)域天經(jīng)地義地會存在風(fēng)險，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)允許市場主體適度承受風(fēng)險，約束市場主體及時、有效地處理和消化轉(zhuǎn)移風(fēng)險。勾勒不同市場條件下、不同經(jīng)濟(jì)周期、不同地域的風(fēng)險矩陣圖和風(fēng)險點陣圖，適時對市場主體發(fā)出警示和指引。而正由于中國是地區(qū)發(fā)展差異較大的國家，所以不能企望一個政策、一個辦法就能包打天下，而所謂一刀切的、疾風(fēng)暴雨式的監(jiān)管動作實際上就是對以往監(jiān)管行為的否定。

為了提升金融監(jiān)管的境界，要防止和避免矯枉過正式的、左右搖擺式的、任性的或裝傻式的監(jiān)管行為出現(xiàn)。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對象間應(yīng)建立“無事不相擾、相看兩神安”的監(jiān)管互動關(guān)系，建立“你安好、我無擾，你有疾、我必醫(yī)”的監(jiān)管文化。一方面要持續(xù)強(qiáng)化禁區(qū)不得妄入及違規(guī)必得懲處的理念，一方面又要鼓勵市場主體在禁區(qū)外放開手腳，大膽起舞。

過往中國的金融監(jiān)管部門都承擔(dān)著制定產(chǎn)業(yè)政策的責(zé)任，這在未來是一個需要厘清主次的問題，即監(jiān)管部門不能同時兼顧制定產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)監(jiān)管兩個功能，尤其在無監(jiān)管框架及細(xì)則出臺前不能提什么發(fā)展問題。

第二，金融監(jiān)管本質(zhì)上是通過制度安排對金融領(lǐng)域可能發(fā)生的多維風(fēng)險的抑制和制衡。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險隱患的前提就是要及時獲得監(jiān)管所需的保真信息，因此，中國金融監(jiān)管在未來一方面要強(qiáng)化對監(jiān)管對象提供信息真確性與及時性的法律約束，另一方面要積極推進(jìn)監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，通過運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，實現(xiàn)端對端的智能化實時監(jiān)管，切實解決監(jiān)管者與監(jiān)管對象間長期存在的信息不對稱問題，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭和隱患，以防范風(fēng)險的爆發(fā)和傳染。而金融危機(jī)的本質(zhì)是支付的危機(jī)，金融系統(tǒng)風(fēng)險就是指因金融機(jī)構(gòu)不能履行支付義務(wù)所引起的市場急劇震蕩和坍塌，故在任何時候金融機(jī)構(gòu)流動性都應(yīng)是監(jiān)管的重中之重，在當(dāng)前去杠桿的市場環(huán)境下更應(yīng)是如此。

第三，在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格監(jiān)管的今天，不能把加強(qiáng)監(jiān)管與推進(jìn)市場化人為地對立起來，二者應(yīng)是一種并行不悖的關(guān)系。全球各經(jīng)濟(jì)體依據(jù)社會運(yùn)行的法律基礎(chǔ)不同，對經(jīng)濟(jì)活動主要采用了正面清單管理與負(fù)面清單管理兩種模式，也就是我們通常所說的大陸法系和英美法系管理模式。

這兩種管理模式不僅在市場準(zhǔn)入方面有差異，在市場主體的日常經(jīng)營及發(fā)展上也有很大的區(qū)別。實行負(fù)面清單管理的經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)自由度會大些、市場化程度會高些。從全球金融中心的分布情況看，全球絕大部分金融中心均處于實行負(fù)面清單管理的國家或地區(qū)，。金融智庫Z/Yen 9月公布了最新全球金融中心指數(shù)排名，縱使受英國脫歐影響，英國倫敦仍以780分位列榜首，美國紐約以756分排第二，中國香港及新加坡則分別以744分及742分位列第三及第四，前四大全球金融中心均為實行負(fù)面清單管理的經(jīng)濟(jì)體。從這種經(jīng)濟(jì)活動現(xiàn)象中不難看出市場化對一國金融市場發(fā)展的重要性。故未來無論如何強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，市場化都應(yīng)是長期堅持下去的方向，這也應(yīng)當(dāng)是提升中國金融監(jiān)管境界的題中應(yīng)有之一義。

第四，持續(xù)推進(jìn)人民幣的國際化及提升中國金融機(jī)構(gòu)的國際市場外延，這是中國經(jīng)濟(jì)及中國金融業(yè)發(fā)展的一種必然。但如何控制中國金融機(jī)構(gòu)的國際化風(fēng)險，也應(yīng)成為中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升監(jiān)管境界的一項重要內(nèi)容。我們看到，因?qū)ν獠凯h(huán)境的陌生及對異國市場風(fēng)險判斷不當(dāng)，我們的一些金融機(jī)構(gòu)不僅在發(fā)達(dá)國家難有斬獲，即使在發(fā)展中國家也難說已尋到甘泉，也可能“播下的是龍種，收獲的卻是跳蚤”。2017年11月國家開發(fā)銀行因一家印度電信公司（Reliance Communications Ltd 及其子公司 Reliance Telecom Ltd）20億美元的貸款違約進(jìn)行破產(chǎn)訴訟，則預(yù)示著這些貸款已不可能安全收回。