河長(zhǎng)制將成河湖治理有效突破口

河長(zhǎng)制是一項(xiàng)可以大力推廣的制度創(chuàng)新

河長(zhǎng)制，顧名思義，就是由河湖流域所在境內(nèi)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河湖管理保護(hù)的第一責(zé)任人。根據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確的組織形式要求，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任?？h級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定。

為加快落實(shí)河長(zhǎng)制的建立，《意見》將此定位于“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措”，要求地方各級(jí)黨委和政府抓緊制定出臺(tái)工作方案，同時(shí)明確了時(shí)間表。根據(jù)《意見》，到2018年年底前將全面建立河長(zhǎng)制。實(shí)踐證明，河長(zhǎng)制對(duì)于我國(guó)河湖流域復(fù)雜、涉及地域廣泛的特征而言，是一項(xiàng)可以大力推廣的制度創(chuàng)新，畢竟，河長(zhǎng)制讓那原本無(wú)人愿管、被肆意污染的河流，變身成有人管、管得住的環(huán)境保護(hù)重要內(nèi)容。

據(jù)了解，在之前各地的河長(zhǎng)制實(shí)踐中，不同省份最高級(jí)別河長(zhǎng)差異較大，有的是省委書記，有的是地級(jí)市市長(zhǎng)。這次《意見》對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定。水利部有關(guān)人士介紹說(shuō)，各省（自治區(qū)、直轄市）要設(shè)立總河長(zhǎng)，這個(gè)總河長(zhǎng)由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。河長(zhǎng)制是非常重要的機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)河長(zhǎng)制把黨委、政府的主體責(zé)任落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)成員會(huì)自覺地把環(huán)境保護(hù)、治水任務(wù)和各自分工有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而形成大的工作格局。所以說(shuō)，國(guó)家出臺(tái)規(guī)定推行河長(zhǎng)制，其重要意義就是要做到每條河有人管、管得住、管得好。

實(shí)現(xiàn)四級(jí)河長(zhǎng)制后，對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的工作職責(zé)規(guī)定得十分具體。為此，《意見》明確要求，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。河長(zhǎng)制是在黨委、政府的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)下搭建的一個(gè)協(xié)作平臺(tái)。實(shí)行河長(zhǎng)制的目的是為了貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建一種責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、嚴(yán)格監(jiān)管、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制。

關(guān)于考核問(wèn)責(zé)，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問(wèn)題，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考?？h級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。為此水利部將建立河長(zhǎng)制的督導(dǎo)檢查制度，定期對(duì)各個(gè)地方河長(zhǎng)制實(shí)施情況開展專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。

“總河長(zhǎng)”像抓糧食安全一樣抓水安全

有關(guān)專家表示，全面建立河長(zhǎng)制后將建立一套工作制度，包括河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、公眾參與制度。比如公眾參與制度，江西省在實(shí)施河長(zhǎng)制的過(guò)程中，每一條河的河邊上設(shè)置一個(gè)牌子。這一條河的河長(zhǎng)是誰(shuí)，聯(lián)系電話是多少，明明白白寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)進(jìn)行反映，處理結(jié)果也要向群眾反饋。所以說(shuō)，河長(zhǎng)制能不能取得實(shí)效，其中很關(guān)鍵的一條就是考核是不是嚴(yán)格。

基于此，今后，中國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)黨委或政府“一把手”將有一個(gè)新頭銜：“總河長(zhǎng)”，省級(jí)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨政首長(zhǎng)負(fù)主要責(zé)任，像抓糧食安全一樣抓水安全。這是中央在部分省區(qū)市近十年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，所實(shí)施的一項(xiàng)決策，要求在2018年年底前，各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的“河長(zhǎng)制”將在全國(guó)推行。

以2007年太湖水危機(jī)為題材的電影《河長(zhǎng)》，被稱為“中國(guó)首部水危機(jī)主題電影”。演員呂良偉、周顯欣、牛犇主演的這部故事片，使“河長(zhǎng)制”為更多人所知。2007年5月，太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，水源惡化，市民搶購(gòu)純凈水。河道久無(wú)清淤、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重……水污染，望聞問(wèn)切，赤橙黃綠，臭不可聞，是癥狀，“病因”千頭萬(wàn)緒，歸根結(jié)底是權(quán)責(zé)不清晰、考核不具體、獎(jiǎng)懲不精確。這年8月，無(wú)錫市印發(fā)了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，各市縣區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

2008年6月，江蘇在太湖流域推廣“河長(zhǎng)制”：每條河由省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長(zhǎng)”。各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人是河流管護(hù)第一責(zé)任人。效果立竿見影。太湖主要入湖河流之一的太滆南運(yùn)河長(zhǎng)期受污染問(wèn)題困擾。江蘇省和宜興市兩級(jí)“河長(zhǎng)”實(shí)地督查污染源、排污口，河流水質(zhì)、沿河生態(tài)得到較大恢復(fù)。2011年至2016年，79個(gè)“河長(zhǎng)制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上。此后，北到松花江流域，南至滇池，“河長(zhǎng)制”走向全國(guó)。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行“河長(zhǎng)制”，16個(gè)省區(qū)市部分實(shí)行“河長(zhǎng)制”。

從此之后，“河長(zhǎng)制”邁出從“部門制”向“首長(zhǎng)制”的關(guān)鍵一步。就像米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、菜籃子市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制一樣，“河長(zhǎng)制”可以說(shuō)是“水缸子”首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！包h政同責(zé)，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，像抓糧食安全一樣抓水安全，就一定能夠做到?！惫茏o(hù)機(jī)制的創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)了河暢、水清、岸綠、景美。對(duì)此有關(guān)專家指出，河流水環(huán)境好壞，表象在水里，根源在岸上。山水林田湖是一個(gè)生命共同體，治水靠一個(gè)部門單打獨(dú)斗不行，必須統(tǒng)籌上下游、左右岸系統(tǒng)治理。以前九龍治水，有矛盾的時(shí)候可能會(huì)因?yàn)闇贤ㄈ笔В瑢?dǎo)致問(wèn)題擱置，現(xiàn)在出現(xiàn)問(wèn)題可以通過(guò)河長(zhǎng)來(lái)協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督。

為保護(hù)水資源探索出一條有效途徑

有網(wǎng)民表示，河長(zhǎng)制是我國(guó)環(huán)境保護(hù)特別是河流保護(hù)管理體制的一大創(chuàng)新，傳達(dá)了政府重視水質(zhì)、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度，滿足了公眾對(duì)改善河湖質(zhì)量的期盼。但在落實(shí)過(guò)程中，必須強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度，引入公眾監(jiān)督機(jī)制，避免河長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中走形式走過(guò)場(chǎng)。近幾十年來(lái)，中國(guó)河湖水體的狀況不斷惡化，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?！芭Ｄ毯印薄搬u油河”“油畫河”成了眾多河湖的代名詞。尤其是“讓環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”的呼聲，反映了公眾對(duì)水污染的擔(dān)憂和期望水環(huán)境改善的急迫心情。

可以說(shuō)，河長(zhǎng)制告別了昔日的“九龍治水”亂象，迎來(lái)了建設(shè)、水利、交通、環(huán)保等多個(gè)部門齊抓共管的“九九歸一”。“九龍治水”導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，遭人詬病。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)，強(qiáng)化了責(zé)任主體，抓住了管理、責(zé)任、治污的源頭，為保護(hù)水資源探索出了一條有效的途徑。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”不過(guò)從具體實(shí)踐來(lái)看，許多地方政府執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)打了折扣。全面推行河長(zhǎng)制，將河流的污染治理與地方黨政干部的政績(jī)考核聯(lián)系在一起，表明環(huán)保問(wèn)責(zé)不再是喊口號(hào)。

在縱向上，省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)、市委書記、市長(zhǎng)、區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)、鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、村支部書記、村委會(huì)主任，各級(jí)“河長(zhǎng)”形成治水“首長(zhǎng)責(zé)任鏈”；在橫向上，發(fā)展改革、財(cái)稅、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、住建、工商、公安乃至監(jiān)察組織人事部門各有分工、各具使命。限制向河湖排污、防治水體污染，嚴(yán)禁侵占河岸、亂采亂挖，河長(zhǎng)制不僅負(fù)責(zé)河流“水質(zhì)達(dá)標(biāo)”，更要管好整個(gè)河流水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。

人們常說(shuō)：“水無(wú)常勢(shì)?！彼鲃?dòng)不居，無(wú)法按行政區(qū)劃切割?！昂娱L(zhǎng)制”另一個(gè)特征就是上下游、左右岸“共治”。例如，天津市作為重要入?？冢恿魉当姸?，長(zhǎng)期以來(lái)河道管理責(zé)任不清、職責(zé)不明，加上近年來(lái)水少、水臟、水流不暢、水污染現(xiàn)象逐漸增加。為徹底解決問(wèn)題，天津市實(shí)行區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)制，明確要求每一級(jí)河長(zhǎng)都由行政主管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)當(dāng)。過(guò)去的階段式治理，變成了常規(guī)的行政行為。

為推動(dòng)“河長(zhǎng)”主動(dòng)去管，天津制定了考核辦法及細(xì)則；對(duì)河道截污治污、水質(zhì)和水面環(huán)境、堤岸綠化、長(zhǎng)效管理機(jī)制四方面進(jìn)行考核，按照“月考”成績(jī)由市水務(wù)局進(jìn)行排名，不僅要定期向媒體“曬成績(jī)單”，還“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，按成績(jī)分檔給予補(bǔ)貼。推行“河長(zhǎng)制”3年來(lái)，有效遏制亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等現(xiàn)象，天津市水質(zhì)異常河道從211公里下降到34公里，環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)河道從53公里變?yōu)槿窟_(dá)標(biāo)，綜合考評(píng)優(yōu)秀河道從620公里提高到2274公里，很多河流逐步實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美。

億萬(wàn)河長(zhǎng)在治水中全力共建生態(tài)文明

在近幾年的試點(diǎn)中，由于實(shí)行“河長(zhǎng)制”取得了明顯效果，有人形象地說(shuō)：“河長(zhǎng)制”就是“請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)下河游泳”的邀請(qǐng)對(duì)象。其實(shí)真正的變化和長(zhǎng)久影響，比“請(qǐng)更高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下河”深刻、深遠(yuǎn)得多。更為重要的是，因?yàn)閺摹昂娱L(zhǎng)制”到“河長(zhǎng)治”靠的是全社會(huì)參與，億萬(wàn)河長(zhǎng)在民間治水，全力共建生態(tài)文明，所取得的治水效果十分顯著。

例如江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)，在漕橋河試點(diǎn)中聘任的“民間河長(zhǎng)”村民郭銀生、楊錫良，已對(duì)漕橋河及其周邊河道履責(zé)近半年。為保證民間河長(zhǎng)開展工作，武進(jìn)區(qū)建立了相關(guān)機(jī)制，把官方河長(zhǎng)與民間河長(zhǎng)工作銜接起來(lái)：民間河長(zhǎng)上報(bào)問(wèn)題或意見建議，官方河長(zhǎng)要及時(shí)交辦、督促責(zé)任單位回應(yīng)；邀請(qǐng)民間河長(zhǎng)參加治理太湖工作會(huì)議、規(guī)劃方案編制會(huì)等。河清，關(guān)鍵之一在岸凈，在生活垃圾治理?；鶎尤罕娛窃搭^治理、垃圾分類的主力軍。廣大農(nóng)村婦女，堪稱千萬(wàn)個(gè)“河長(zhǎng)嫂”。像目前的浙江衢州市，已經(jīng)累計(jì)開展垃圾分類村級(jí)專題培訓(xùn)2841次，發(fā)放宣傳用品16800冊(cè)（套），16670名巾幗志愿者為43萬(wàn)家庭主婦入戶指導(dǎo)分類實(shí)踐。

又如，李學(xué)英是天津市的一位普通市民，但她打一個(gè)電話就可能對(duì)河長(zhǎng)們?cè)斐蓧毫Α?年前，李學(xué)英在當(dāng)?shù)孛襟w上看到天津正在推行河長(zhǎng)制并且招聘義務(wù)監(jiān)督員。她便報(bào)了名?！拔液苄牢?，我提出的問(wèn)題有人管。”李學(xué)英說(shuō)，“有一次我反映了一處排污口，政府很快就把它堵上了?！蹦壳埃旖蛴羞@樣的義務(wù)監(jiān)督員407位，他們是社會(huì)監(jiān)督的重要力量。而社會(huì)監(jiān)督最終占到河長(zhǎng)考核的10%。

以前沒(méi)人管，大家你扔我也扔?，F(xiàn)在鎮(zhèn)長(zhǎng)、村主任沒(méi)事就會(huì)來(lái)走走，保潔員每天下河打撈垃圾，大家也不好意思再亂扔亂排了?！昂娱L(zhǎng)制”在一些地方試點(diǎn)推行后，不僅使河流回到最初的模樣，還影響到所有臨河而居的百姓人家。農(nóng)村居民不僅開始約束自己和家人行為，碰到陌生人向河道扔垃圾也會(huì)主動(dòng)制止。由此可見，黨政首長(zhǎng)領(lǐng)銜的“河長(zhǎng)制”，正在與成千上萬(wàn)“民間河長(zhǎng)”形成自上而下、自下而上互推互促的全民管水治水格局，社會(huì)公眾的力量，使被污染的江河湖水變得清澈起來(lái)。

總之，相比部分省區(qū)市的實(shí)踐，上升到國(guó)家戰(zhàn)略的“河長(zhǎng)制”，不僅亮點(diǎn)紛呈，環(huán)環(huán)緊扣，而且更加科學(xué)、權(quán)威，既表明了黨和國(guó)家重視環(huán)保、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度，也是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。

更為重要的是，這種倒逼機(jī)制能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，對(duì)于涉及領(lǐng)域眾多的環(huán)境問(wèn)題尤其是水環(huán)境問(wèn)題，提供了新的、科學(xué)的審視，有利于最大程度整合各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會(huì)治水的良好氛圍。