對成都市養(yǎng)老服務市場化的思考

養(yǎng)老服務是社會公共福利的組成部分，具有“公共性、福利性、公益性”特征。但是隨著大規(guī)模人口老齡化來襲，完全依靠政府投入滿足社會養(yǎng)老需求，既不現(xiàn)實也不可行。上世紀90年代中期，成都逐步探索養(yǎng)老服務市場化發(fā)展，政府在養(yǎng)老服務中的角色由直接供給逐步向服務購買者、管理者、規(guī)范者轉變。本文通過對現(xiàn)狀的分析，提出成都養(yǎng)老服務市場化下一步發(fā)展的對策性建議。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，成都市政府通過購買服務、政策補貼、稅收優(yōu)惠等形式鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務市場供給，以市場化方式構建的養(yǎng)老服務體系逐步形成。

第一，民辦養(yǎng)老機構市場主體地位日益突出。

2010-2015年，全市民辦養(yǎng)老機構從33家增加到147家，占總養(yǎng)老服務機構的比重由16.9%提升到47.1%，年均增長率達到34.8%。與近幾年基本保持在160家左右的公辦養(yǎng)老機構相比，民辦養(yǎng)老機構的貢獻率達到100%。隨著民辦養(yǎng)老機構數(shù)量的增多，越來越多的社會資本進入養(yǎng)老服務市場，以民辦養(yǎng)老服務機構為主的養(yǎng)老服務市場供給主體在社會中的地位越來越突出。

第二，市場供給內容由單一服務向多層次、分類別服務轉變。

早期的養(yǎng)老服務市場供給主要以為老年人提供清潔、做飯等基本生活服務內容為主，隨著養(yǎng)老需求多元化發(fā)展，按照老年人的身體狀況和實際需求，服務內容逐步向自理型、助養(yǎng)型和養(yǎng)護型拓展。自理型主要針對生活能夠自理的老年人，服務內容包括輔助性的生活照料、精神慰藉和文化娛樂等；助養(yǎng)型主要以半失能老年人為服務對象，為其提供生活照料、康復護理、精神慰藉和文化娛樂等服務；養(yǎng)護型主要以健康狀況差的失能老年人為服務對象，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂和臨終關懷等服務，養(yǎng)老服務供給內容日益精細化。

第三，市場供給途徑呈現(xiàn)多元化特征。

目前，成都市以“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”為主的多元化市場供給途徑基本形成。例如成都高新區(qū)養(yǎng)老助殘服務信息管理平臺和成都市錦江區(qū)長者通呼援中心分別以網(wǎng)絡和電子通訊平臺為手段，建立個人信息和健康大數(shù)據(jù)庫，隨時為老年人提供個性化需求。由這種線上線下互動，打通了養(yǎng)老服務的“最后一公里”，突破了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的諸多瓶頸。而“醫(yī)療+養(yǎng)老”主要是養(yǎng)老機構與專業(yè)醫(yī)療機構合作，為老年人提供日常健康管理、保健教育和緊急救援服務，有效解決了養(yǎng)老院不方便就醫(yī)、醫(yī)院里又不能養(yǎng)老的問題，為老年人獲得連續(xù)、及時和專業(yè)的健康醫(yī)療及保健服務提供了便利。

第四，養(yǎng)老服務市場化的政府推力顯著增強。

近幾年，政府密集出臺了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《成都市養(yǎng)老服務促進條例》等一系列政策，從載體建設、投融資、人員隊伍建設等方面推動養(yǎng)老服務市場化發(fā)展。在載體建設方面，一是將養(yǎng)老服務設施用地納入總體規(guī)劃和年度供應計劃，將閑置的國有公益性用地以租賃、出讓等有償方式供給養(yǎng)老機構。二是對于新建養(yǎng)老服務設施，政府給予一次性資金補貼和床位補貼；在稅收優(yōu)惠方面，減半征收行政事業(yè)費和基礎設施配套費，水、電、氣和光纖、寬帶按居民生活類價格執(zhí)行；在投融資方面，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式，加大對養(yǎng)老服務企業(yè)的信貸支持；在人員隊伍建設方面，對長期從業(yè)人員和參加職業(yè)培訓及技能鑒定的人員給予獎勵或補貼。

二、對策建議

隨著成都市人口老齡化的加劇，養(yǎng)老服務市場迎來了新的挑戰(zhàn)和機遇，建議政府按照轉變“重建設、輕運營”“重引進、輕培育”理念，充分發(fā)揮主導作用，從政策引導、管理機制、品牌機構培育、社會力量參與、人才隊伍建設等多方面促進養(yǎng)老服務市場化發(fā)展。

第一，提高政府引導養(yǎng)老服務市場化的水平。

一是加強規(guī)劃引導?？茖W制定養(yǎng)老服務設施規(guī)劃，按照人口老齡化發(fā)展趨勢、老年人分布、城鄉(xiāng)區(qū)域和養(yǎng)老需求狀況，分區(qū)分級制定設置養(yǎng)老服務設施，出臺養(yǎng)老服務用地、市場準入等方面的配套政策和實施辦法。二是提高政策含金量。切實解決當前部分區(qū)域養(yǎng)老服務政策落實不到位等問題，減少原則性提法、增加實質性措施，并根據(jù)各區(qū)（市）縣實際情況，分別建立靈活的考核機制。三是建立更加多元化的資金扶持政策，重點給予養(yǎng)老機構建設前期資金補貼，合理確定對運營中的養(yǎng)老機構“以獎代補”扶持政策的設立和實施的持續(xù)性、穩(wěn)定性。四是創(chuàng)新養(yǎng)老服務金融支持政策。支持金融機構創(chuàng)新養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務方式，發(fā)展養(yǎng)老財富管理和養(yǎng)老融資服務。如試驗發(fā)行養(yǎng)老服務債券，設立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金、貼息貸款等，滿足養(yǎng)老機構的信貸需求。

第二，建立健全的養(yǎng)老機構管理機制。

一是建立事前養(yǎng)老機構分類管理制度。根據(jù)不同類型養(yǎng)老機構的入住對象和服務內容，對養(yǎng)老機構分類，并確定不同類型的服務和監(jiān)管標準。二是完善事中績效考核機制。引入由專家、社會工作者、志愿者等組成的第三方評估機構，定期對養(yǎng)老機構的人員配備、設施設備條件、管理水平、服務質量、社會信譽、服務收費等進行綜合評估，并向社會公布結果，同時制定配套獎懲措施，將結果作為行業(yè)評優(yōu)定級、政府扶持獎勵和購買服務的重要依據(jù)。三是建立獨立的事后政府購買服務資金和補貼資金考核機制。引入會計師事務所、法律事務所、審計事務所、專業(yè)調查公司等第三方專業(yè)機構，對政府購買服務和補貼資金產(chǎn)生的社會效應和使用情況進行評估，對評估結果較好的社會組織給予一定經(jīng)費資助或獎勵，對評估結果較差的限期整改或取消資格。

第三，調動更多的社會力量參與養(yǎng)老服務。

一方面是逐步下放養(yǎng)老服務項目審批核準權限，降低社會力量舉辦養(yǎng)老機構的門檻，鼓勵社會團體、商會和基金會、社區(qū)、NGO（非政府組織）等社會組織參與養(yǎng)老服務機構和設施的管理、運營，鼓勵其開展養(yǎng)老服務教育培訓、咨詢評估、第三方認證等服務。鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對符合條件社會組織的金融支持力度，拓寬社會組織籌資渠道。評選年度優(yōu)秀社會組織，給予財政支持和榮譽獎勵，推動社會組織健康發(fā)展。另一方面是切實落實政府在金融、用地、稅費、人才及技術等方面的優(yōu)惠和支持政策，通過政府采購、定向委托等方式，加大向社會組織購買生活照料、康復護理、輔具配置、法律服務等養(yǎng)老服務力度，強化對社會組織的培育和扶持。

第四，培育養(yǎng)老服務品牌機構。

充分發(fā)揮政府、社會、市場諸方面作用，為培育養(yǎng)老服務品牌機構營造良好的環(huán)境。一方面加大政策扶持力度，對已具備品牌化發(fā)展基礎與條件的養(yǎng)老服務機構，在土地、資金等優(yōu)惠政策上給予重點傾斜，拓寬養(yǎng)老服務機構融資渠道，協(xié)助申請各類政策性資金等；在政府采購、財政資金建設的重點項目等方面，同等條件下優(yōu)先支持養(yǎng)老服務品牌建設機構，調動養(yǎng)老服務機構爭創(chuàng)品牌的積極性；另一方面引導養(yǎng)老服務機構規(guī)范行為，以服務質量為著力點，鼓勵采用國際標準和國外先進標準，實施國際通行的質量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系和質量認證，建立健全以質量管理為核心的科學經(jīng)營管理體系，提升核心競爭力。

第五，提升養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化水平。

高度重視人才的重要性，以“引進來、送出去”的方式，提升養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化水平。在“引進來”方面，一是鼓勵普通高校、職業(yè)技術院校和職業(yè)培訓機構開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)課程，以助學、獎學、委托培養(yǎng)等多種方式引導學生選擇養(yǎng)老服務行業(yè)。借鑒“免費培養(yǎng)師范生”經(jīng)驗，將養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)列入成都市職業(yè)教育重點目錄，在操作模式上參照“免費師范生”定向培養(yǎng)方式。二是給予政策性補貼，對工作超過一定年限的普通高?；蛘呗殬I(yè)院校的畢業(yè)生，以及護理人員，給予獎勵和補貼。并在職業(yè)資格、注冊考核、職稱評定以及職業(yè)技能鑒定等方面，享受與在其他醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)的同類專業(yè)技術人員同等待遇。在“送出去”方面，一是通過政府與成都市相關職業(yè)學校建立培訓合作機制，邀請國家及省內外專業(yè)老師，定期開展培訓班，以政府購買、向養(yǎng)老服務從業(yè)人員免費發(fā)放培訓券方式，提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員各方面的專業(yè)技能。二是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織的作用，為養(yǎng)老服務機構從業(yè)人員不定期提供培訓、交流學習的平臺。