以制度創(chuàng)新為核心 打造內(nèi)陸開放新高地

在滬津閩粵四個自由貿(mào)易試驗區(qū)陸續(xù)啟動之后，2016年9月，黨中央、國務(wù)院再次決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立7個自貿(mào)試驗區(qū)，至此全國已有11個省市設(shè)立了自貿(mào)試驗區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)的擴容顯示了中國進一步擴大開放，以開放促改革的決心，通過在更大范圍內(nèi)推進相關(guān)改革措施，加快形成更多制度創(chuàng)新的高地，從而推進改革開放的總體進程。各個自由貿(mào)易試驗區(qū)結(jié)合各自產(chǎn)業(yè)特色和區(qū)位優(yōu)勢，有助于開展對比試驗、互補試驗，充分檢驗相關(guān)改革開放措施的實施效果及復(fù)制推廣的可行性，為全面深化改革、擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。

一、“制度創(chuàng)新”是自貿(mào)試驗區(qū)的核心使命

自貿(mào)試驗區(qū)作為“改革開放排頭兵，創(chuàng)新發(fā)展先行者”，其核心任務(wù)就是“制度創(chuàng)新”，即圍繞中國新一輪開放過程中的重點、難點和關(guān)鍵節(jié)點開展試驗，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。為什么要把“制度創(chuàng)新”作為自貿(mào)試驗區(qū)的核心？目前中國已成為世界貿(mào)易大國，但是以廉價資源和勞動力為支撐的傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢正在逐步弱化；中國是世界最大的外資流入地，但是中國利用外資的水平和效益仍然不高；中國是世界市場的重要需求者，但是中國對世界高端資源的整合度和利用程度仍然較弱；中國是世界經(jīng)濟的重要組成部分，但是中國在全球經(jīng)濟治理體系中的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)仍然缺乏。中國要形成新的競爭優(yōu)勢必須轉(zhuǎn)向依靠制度創(chuàng)新，通過體制變革實現(xiàn)高端要素的高效配置，才有可能形成新的競爭能力和發(fā)展動力。然而越是高端要素對制度環(huán)境越是敏感，無論是技術(shù)研發(fā)，還是高端服務(wù)，都離不開完善的市場機制、有效的產(chǎn)權(quán)保護、高效率的政府服務(wù)和公平正義的法制環(huán)境。而要形成高質(zhì)量的制度環(huán)境，就需要我們進一步觸及體制機制層面的瓶頸和障礙，依靠改革形成“制度紅利”，這也是“開放倒逼改革”的應(yīng)有之意。

從這個意義上說，對自貿(mào)試驗區(qū)效果的檢驗評估不能套用以往產(chǎn)業(yè)園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，其真正價值不是產(chǎn)生了多少產(chǎn)值，而是產(chǎn)生了多少改革成果。我國的自貿(mào)試驗區(qū)也不同于國外的“自由港”，其主要任務(wù)不僅僅是帶動有限區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，而是要為全局的改革開放提供經(jīng)驗、探索路徑。在過去三年中，已有四個自由貿(mào)易試驗區(qū)，在政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管模式和金融創(chuàng)新等領(lǐng)域開展了一系列制度創(chuàng)新和先行先試，形成了一大批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗。

第一，自由貿(mào)易試驗區(qū)充分體現(xiàn)了開放與改革的辯證關(guān)系。中國要實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，離不開更高水平的開放，開放的高水平不僅體現(xiàn)在開放領(lǐng)域的擴大，更加體現(xiàn)在政府治理能力和制度供給能力，“只有管得好，才能放得開”，這就需要我們不斷深化改革。自貿(mào)試驗區(qū)雖然發(fā)端于開放，但是落筆于改革，無論是“負(fù)面清單”，還是貿(mào)易、投資、金融的各項自由化、便利化措施，本質(zhì)上都需要依靠深化改革加以推動和完善。同時，通過對標(biāo)更高標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，自貿(mào)試驗區(qū)有力推動了國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的改革。

第二，自由貿(mào)易試驗區(qū)是漸進式改革思路的進一步深化。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，更加具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性和全局性的特點。要實現(xiàn)更高水平的開放，關(guān)鍵是要解決好 “開什么”和“如何開”的問題，針對一些敏感領(lǐng)域和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，我們需要通過局部的風(fēng)險評估和壓力測試從而為進一步的開放積累經(jīng)驗。自貿(mào)試驗區(qū)目的正是要充分發(fā)揮特定區(qū)域風(fēng)險可控的特點，在局部地區(qū)進行壓力測試，積累防控和化解風(fēng)險的經(jīng)驗，探索最佳開放模式。

第三，自由貿(mào)易試驗區(qū)是主動對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則的具體實踐。自貿(mào)試驗區(qū)在建設(shè)之初的思路就是要面向國際高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。圍繞負(fù)面清單、信息公開與透明度、權(quán)益保護、公平競爭等國際規(guī)則制訂等方面展開了多方面制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接。

第四，自貿(mào)試驗區(qū)逐步形成了改革頂層設(shè)計與底層推動的雙向路徑。自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)是黨中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署，是國家戰(zhàn)略的體現(xiàn)，承擔(dān)了國家使命和任務(wù)，各地自貿(mào)試驗區(qū)被賦予了自主試驗的權(quán)限和各具特色的試驗任務(wù)，地方提出政策訴求和創(chuàng)新舉措，中央進行統(tǒng)籌把控并在更大范圍內(nèi)及時復(fù)制推廣，逐步形成了地方與中央?yún)f(xié)同推動制度創(chuàng)新的雙向路徑。

二、自貿(mào)試驗區(qū)未來面臨的挑戰(zhàn)

建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是我國推進新一輪改革開放的重要舉措，經(jīng)過三年來的探索和實踐，自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，主動服務(wù)國家戰(zhàn)略大局，在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了重要突破。但是無論是從國際經(jīng)濟競爭的新形勢，還是從國內(nèi)全面深化改革的總要求看，自貿(mào)試驗區(qū)仍然存在較大的改革空間，在發(fā)展過程中仍然存在多方面的制約和挑戰(zhàn)。

一是如何對標(biāo)更高的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)？國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)是今后一個時期中國深度參與全球經(jīng)濟治理和國際經(jīng)濟競爭難以回避的重要因素?！皩?biāo)更高標(biāo)準(zhǔn)”，建立與國際貿(mào)易投資規(guī)則相適應(yīng)的規(guī)則體系也是自貿(mào)試驗區(qū)的重要使命。當(dāng)前，以WTO-X（WTO extra）為代表的第二代貿(mào)易和投資規(guī)則正在快速形成，其關(guān)注點逐步從“出口利益”轉(zhuǎn)向“公平競爭”，從邊界措施轉(zhuǎn)向邊界內(nèi)措，諸如競爭中立、監(jiān)管一致性、知識產(chǎn)權(quán)等議題都涉及到我們經(jīng)濟體制改革的深層次問題。現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)總體上對于“新議題”的研究、對接和試驗仍然不足，這就直接降低了自貿(mào)試驗區(qū)的試驗效果和借鑒意義。在對接國際高標(biāo)準(zhǔn)過程中，現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)更多傾向于“放開手腳”的試驗，例如簡化程序、放寬準(zhǔn)入等，但是很多屬于對政府和企業(yè)約束性的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)卻試驗不足，例如更嚴(yán)格的環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護要求，以及對政府干預(yù)的約束等，“困住手腳”的試驗需要更多關(guān)注。二是如何更有效的實現(xiàn)制度創(chuàng)新？制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)，地方政府是制度創(chuàng)新的主體，但是大量制度創(chuàng)新的措施涉及到中央事權(quán)，相當(dāng)部分的改革事項仍然需要試驗區(qū)逐項逐條進行協(xié)調(diào)，而向自貿(mào)試驗區(qū)的整體授權(quán)不足，這就直接限制了試驗的效率和內(nèi)容。三是如何更好實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展？隨著自貿(mào)試驗區(qū)的進一步擴容，各個自貿(mào)試驗區(qū)都推出了多項各具特色的改革試驗，與此同時國家層面的各項改革創(chuàng)新試點也在積極推進，有些政策試點并不一定在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)開展，而各個自貿(mào)試驗區(qū)開展的政策試點也并不一致，這就容易造成自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新試驗的碎片化。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)“試什么”以及“怎么試”，一方面需要試驗區(qū)要有明確的定位和規(guī)劃，另一方面要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃不同領(lǐng)域、不同地域的試驗任務(wù)，同時加強后續(xù)的評估和總結(jié)。四是如何實現(xiàn)政府治理能力的進一步提升？自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革試驗，從根本上說有賴于政府治理能力的提升。目前很多地區(qū)都在積極推進和爭取擴大開放相關(guān)的各類政策，但是“放得開”的前提是“管得住”，在研究推進各類開放政策的過程中，必須更加注重對事中事后監(jiān)管措施的研究和設(shè)計，才能夠更容易取得各方面的改革共識，其經(jīng)驗才更加具有復(fù)制和推廣的價值。

三、打造自貿(mào)試驗區(qū)的成都特色

隨著第三批自貿(mào)試驗區(qū)的確定，我國初步形成了以沿海和內(nèi)陸為主體的兩大板塊，充分體現(xiàn)了新一輪開放背景下對內(nèi)陸開放作用的重新定位。國家對四川自貿(mào)試驗區(qū)的定位主要是落實中央關(guān)于加大西部地區(qū)門戶城市開放力度以及建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶的要求，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟高地，實現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開放，可以說在現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)中，“內(nèi)陸開放”成為四川自貿(mào)試驗區(qū)最核心的任務(wù)和最大的亮點。成都片區(qū)作為四川自貿(mào)試驗區(qū)的重要支撐和核心，如何在自貿(mào)試驗區(qū)的內(nèi)陸組團中體現(xiàn)出自身特色，結(jié)合自身優(yōu)勢形成一批有利于加快改革創(chuàng)新和擴大開放的“成都經(jīng)驗”成為下一步主要任務(wù)。

一是要打造內(nèi)陸開放新高地，推動形成全方位開放新格局。內(nèi)陸地區(qū)既不靠海，也不沿邊，內(nèi)陸開放存在諸多制約因素，與沿海、沿邊地區(qū)相比開放相對滯后，我國內(nèi)陸地區(qū)土地面積占全國33.1%，總?cè)丝谡既珖?2.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國35.2%，而外貿(mào)依存度只有11.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于沿海地區(qū)的64.4%。也低于沿邊地區(qū)的13%。沿海與內(nèi)陸地區(qū)在開放程度和環(huán)境上的不平衡性已經(jīng)成為我國開放型經(jīng)濟水平進一步提升的重要制約。這就要求內(nèi)陸地區(qū)在新一輪改革開放的進程中，要依托內(nèi)陸中心城市和城市群，打造區(qū)域開放新高地，充分發(fā)揮輻射帶動作用，推動形成全方位開放的新格局。成都作為內(nèi)陸和西南地區(qū)重要的區(qū)域中心城市，是西南地區(qū)重要的商貿(mào)物流中心、金融中心、科技中心，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，輻射功能較強。當(dāng)前成都正在奮力建設(shè)國家中心城市，致力于把成都建設(shè)成西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心和綜合交通樞紐。成都開放功能的進一步完善發(fā)揮，對整個內(nèi)陸和西部地區(qū)開放新格局具有重要意義。成都建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是要以自貿(mào)試驗區(qū)作為引領(lǐng)區(qū)域開放的平臺，通過優(yōu)化貿(mào)易監(jiān)管體系，完善國際貿(mào)易服務(wù)功能，發(fā)展多式聯(lián)運物流支撐，擴大市場準(zhǔn)入等多領(lǐng)域制度創(chuàng)新，激發(fā)開放活力和合作潛力，打破地域限制，創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟合作模式，推動成都城市群、成渝西昆貴“鉆石經(jīng)濟圈”協(xié)同開放，有效帶動新疆、西藏等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)對外開放高地的輻射帶動作用；通過優(yōu)化一體化通關(guān)體系，加強信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，實現(xiàn)沿邊與內(nèi)陸開放互動機制；通過構(gòu)建內(nèi)陸地區(qū)對內(nèi)對外雙向開放格局，以區(qū)域開放的體制增效帶動經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成全方位的區(qū)域開放新格局。

二是要完善內(nèi)陸開放新機制，探索構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。當(dāng)前經(jīng)濟全球化呈現(xiàn)一系列新的特點，全球經(jīng)濟競爭重點領(lǐng)域出現(xiàn)新的動向，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)正面臨深刻變革，圍繞規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的國際競爭將更加激烈。我國正處于改革開放的攻堅期和深水區(qū)，更加需要通過建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的體制機制，以開放促改革，不斷增強我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。體制機制形成的競爭優(yōu)勢最全面、最穩(wěn)定、最持久，體制機制的差距是造成內(nèi)陸與沿海開放水平差距的重要原因，探索和完善與內(nèi)陸地區(qū)開放特點相適應(yīng)的開放新機制，破解制約內(nèi)陸地區(qū)開放的體制障礙，是構(gòu)建開放型經(jīng)濟體制的必然要求，也是以開放促改革戰(zhàn)略思路的重要體現(xiàn)。成都是內(nèi)陸改革開放先行城市，過去30多年來，在農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革等重要領(lǐng)域走在了全國改革的前沿，改革開放的長期探索為成都進一步以自貿(mào)試驗區(qū)為平臺，探索構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗。成都建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)就是要以構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制為根本目標(biāo)，充分結(jié)合內(nèi)陸地區(qū)開放的特點和需要，在現(xiàn)有東部地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步豐富制度創(chuàng)新的內(nèi)容。通過營造競爭有序的市場環(huán)境、透明高效的政務(wù)環(huán)境、公平正義的法制環(huán)境，全面夯實內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。通過積極對接高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則和先進理念，不斷提升開放型經(jīng)濟體系的治理能力，以體制機制的綜合優(yōu)勢破解內(nèi)陸開放的區(qū)位瓶頸，以制度創(chuàng)新的紅利不斷增強內(nèi)陸開放的內(nèi)生動力，為我國內(nèi)陸地區(qū)構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，探索新路徑、新模式和新經(jīng)驗。

三是要形成內(nèi)陸開放新門戶，有力推動國家“一帶一路”戰(zhàn)略。實施“一帶一路”戰(zhàn)略、依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟帶重大決策的提出是以習(xí)近平同志為核心的黨中央主動應(yīng)對當(dāng)今全球形勢深刻變化，深度參與世界經(jīng)濟格局變動，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局做出的重要戰(zhàn)略部署。“一帶一路”戰(zhàn)略依托陸路交通干線和海路港口樞紐，推動國際大通道和國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)，在實現(xiàn)與沿線各國經(jīng)濟融合發(fā)展的同時，促進東部沿海與內(nèi)陸沿邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更要通過打開國際市場通道，培育國際市場空間，完善國際市場規(guī)則，充分發(fā)揮內(nèi)陸地區(qū)樞紐作用和腹地潛力，將內(nèi)陸腹地變?yōu)殚_放前沿。成都是“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的重要紐帶，是連接西南西北、溝通中亞南亞東南亞的重要交通走廊，是內(nèi)陸開放的前沿地帶和西部大開發(fā)的戰(zhàn)略依托。成都建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)，就是要積極融入“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，利用好成都的區(qū)位優(yōu)勢、開放優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，強化成都的開放門戶作用，進一步放大成都的輻射和示范功能，探索內(nèi)陸地區(qū)雙向開放的模式和路徑，著眼于沿線合作優(yōu)勢領(lǐng)域，通過進一步放寬投資準(zhǔn)入，完善外資和對外投資服務(wù)管理體制，提升外資利用效益和水平；通過創(chuàng)新通關(guān)監(jiān)管服務(wù)，強化通關(guān)協(xié)作機制，完善口岸服務(wù)功能，不斷提升貿(mào)易便利化水平；通過推動貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，完善多式聯(lián)運體系，強化產(chǎn)業(yè)承接和貿(mào)易樞紐作用，進一步促進國際國內(nèi)要素有序自由流動，資源全球高效配置，國際國內(nèi)市場高度融合。

四是要形成內(nèi)陸開放新動力，培育國際合作和競爭新優(yōu)勢。伴隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，以產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈為基礎(chǔ)的新型國際分工體系逐步形成，針對全球分工體系的參與程度和主導(dǎo)能力決定了參與國際合作和競爭的比較優(yōu)勢。當(dāng)前我國參與國際合作和競爭的外部條件和內(nèi)部基礎(chǔ)正在發(fā)生改變，在鞏固傳統(tǒng)優(yōu)勢的同時，進一步加快培育競爭新優(yōu)勢，這就要求我們進一步提升開放的水平，擴大開放的空間。內(nèi)陸開放的重點在于抓住全球產(chǎn)業(yè)重新布局機遇，依托內(nèi)陸中心城市，通過形成產(chǎn)業(yè)集群和先進制造業(yè)中心，推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。成都是內(nèi)陸和西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心和創(chuàng)新中心，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，創(chuàng)新資源密集，國際化發(fā)展水平較高，在電子產(chǎn)品、服務(wù)外包等領(lǐng)域已經(jīng)成為全球供應(yīng)鏈中的重要環(huán)節(jié)，對引領(lǐng)內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極參與全球產(chǎn)業(yè)分工體系，提供了強有力的創(chuàng)新支撐。成都建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是要以試驗區(qū)建設(shè)為契機，以建立與國際接軌的市場規(guī)則體系和創(chuàng)新環(huán)境為目標(biāo)，結(jié)合國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和地方創(chuàng)新資源優(yōu)勢，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新路徑，不斷完善監(jiān)管服務(wù)，強化物流支撐，推動內(nèi)陸貿(mào)易、投資、技術(shù)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展，進而形成有利于推動內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的體制機制，通過充分利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個市場，實現(xiàn)國際創(chuàng)新資源在內(nèi)陸地區(qū)的有效聚集，不斷提升在全球價值鏈中的地位和作用，帶動西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將試驗區(qū)建設(shè)成為引領(lǐng)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的示范區(qū)。