提高生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量效益 為建設(shè)國家中心城市形成綠色支撐

國家中心城市是指在全國城鎮(zhèn)體系中具有核心控制作用，在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中具有重要的功能節(jié)點(diǎn)作用的特大中心城市，其兼具國內(nèi)與國際的雙重使命，是全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、服務(wù)等綜合發(fā)展水平的最高代表，對(duì)周邊地區(qū)的發(fā)展有著長遠(yuǎn)的帶動(dòng)和輻射作用。國家中心城市是國家賦予一座城市的發(fā)展使命，體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略布局。國家中心城市既要通過保護(hù)和修復(fù)生態(tài)、采取資源節(jié)約和環(huán)境友好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式確保良好的生態(tài)本底，為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也要探索制度綠色化的新路徑，不斷提高生態(tài)產(chǎn)品的供給質(zhì)量和效益，為國家實(shí)施生態(tài)文明、綠色發(fā)展戰(zhàn)略積累經(jīng)驗(yàn)。

成都市地處西部成都平原的核心地帶，屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，雨量豐沛，具有優(yōu)越的自然條件和良好的生態(tài)本底。同時(shí)，成都市地處岷江、沱江及其支流流域，河流縱橫，水系眾多，河網(wǎng)密布。因此，成都市建設(shè)國家中心城市，不僅肩負(fù)著輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，更是肩負(fù)著長江上游和黃河上游生態(tài)修復(fù)的重?fù)?dān)，以及推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)的樣板作用。成都市應(yīng)著力加強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，修復(fù)和培育生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量效益，為建設(shè)國家中心城市形成綠色支撐。

一、成都市城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀和進(jìn)展

2014年7月，成都獲批國家首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，通過近年來的積極探索，成都市在城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)上取得了一定成效。

（一）根據(jù)測(cè)算，成都市生態(tài)空間占全市國土面積的50%左右，同時(shí)，成都市生態(tài)空間分布呈現(xiàn)兩屏多點(diǎn)格局，生態(tài)要素大部分集中在兩個(gè)生態(tài)屏障——龍門山、龍泉山脈，而眾多濕地、綠地等生態(tài)空間則呈點(diǎn)狀分布在市域范圍內(nèi)。

（二）生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，整體生態(tài)服務(wù)價(jià)值較高。成都市生態(tài)本底由“山、水、田、林”共同構(gòu)成，從生物多樣性上看，成都市域內(nèi)已記錄的高等植物占全國總數(shù)的十分之一，占全省總數(shù)的三分之一。根據(jù)成都市對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)物質(zhì)積累、凈化大氣環(huán)境與生物多樣性保護(hù)6大功能服務(wù)價(jià)值的評(píng)估結(jié)果顯示，成都森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值每年為256.54億元。

（三）生態(tài)建設(shè)取得積極進(jìn)展，生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益較為顯著。截至2016年底，成都市共完成退耕還林132.89萬畝，其中退耕地還林57.89萬畝、配套荒山造林和封山育林75萬畝。同時(shí)，環(huán)城生態(tài)區(qū)等生態(tài)工程的建設(shè)，不僅優(yōu)化了城市空間和功能布局，也將在城市氣候調(diào)節(jié)、改善大氣環(huán)境、固碳釋氧以及保育土壤等方面為成都市國家中心城市建設(shè)發(fā)揮重要作用。

（四）生態(tài)管理體系初步形成，體制機(jī)制改革穩(wěn)步推進(jìn)。目前，成都市成立了成都市生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作。啟動(dòng)了超大型環(huán)城生態(tài)區(qū)的立法保護(hù)工作及規(guī)劃建設(shè)，出臺(tái)了系列方案，全力打造以“六湖八濕地”為代表的八十公里環(huán)城綠廊。建立飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償基金，探索生態(tài)移民新機(jī)制，同時(shí)，成都市積極推動(dòng)建立跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染治理體制機(jī)制。

但隨著成都市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，生態(tài)空間受到生產(chǎn)生活空間的侵蝕，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部服務(wù)功能有所下降，人口規(guī)模和布局不合理對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)形成較大壓力，局部地區(qū)“兩高一資”企業(yè)對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)形成一定的威脅。

二、成都市提升生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效益的重點(diǎn)任務(wù)

（一）提高龍門山生態(tài)涵養(yǎng)帶森林覆蓋率和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系保護(hù)生物多樣性，修復(fù)提升森林生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)地質(zhì)災(zāi)害生態(tài)治理示范工程建設(shè)。逐步實(shí)施生態(tài)移民，通過實(shí)施岷江、沱江上游退耕還林和封山育林工程來提高岷江、沱江流域的森林覆蓋率。調(diào)整水源地保護(hù)區(qū)和坡度大于25度的山體等區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，逐漸培育以鄉(xiāng)土樹種為骨干樹種，喬灌草相結(jié)合的地帶性森林生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)施生態(tài)林提升工程，逐步把經(jīng)濟(jì)林轉(zhuǎn)換提升為生態(tài)林。以生態(tài)旅游綜合功能區(qū)為重點(diǎn)，按照國際標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展生態(tài)旅游，重點(diǎn)發(fā)展“高山探險(xiǎn)·中山度假·低山養(yǎng)生休閑”為主題的國際山地度假旅游產(chǎn)業(yè)，以山地休閑度假產(chǎn)業(yè)為核心驅(qū)動(dòng)力，重點(diǎn)帶動(dòng)山地運(yùn)動(dòng)、溫泉娛樂、康療養(yǎng)生、文化娛樂、商貿(mào)會(huì)展、生態(tài)美食及科普教育七大產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展，構(gòu)建綠色、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，在龍門山形成七大山地休閑度假產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

（二）提升龍泉山生態(tài)涵養(yǎng)帶水源涵養(yǎng)能力和景觀風(fēng)貌。提升水源涵養(yǎng)能力，開展以保持水土、涵養(yǎng)水源為目的的退耕還林還草、植被培育工作。對(duì)聚居林盤保護(hù)點(diǎn)進(jìn)行整治完善，通過植被修復(fù)、景觀農(nóng)業(yè)打造以及傳統(tǒng)林盤保護(hù)，構(gòu)造龍泉山地區(qū)獨(dú)特的田園與景觀風(fēng)貌。優(yōu)化人口布局結(jié)構(gòu)，減少人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾和影響。構(gòu)建龍泉山脈若干個(gè)生態(tài)休閑示范區(qū)、兩個(gè)森林公園、沱江水源涵養(yǎng)林、綠色廊道網(wǎng)絡(luò)，以及五片特用林建設(shè)區(qū)，形成東部綠色屏障的整體格局。以河流、堰塘、溪水、花卉、果園、田園、菜地、村落、林盤為基礎(chǔ)規(guī)劃錦繡田園，進(jìn)行林相改造和香花工程，提升植被的整體生態(tài)與景觀效果，開展百湖工程建設(shè)。重點(diǎn)發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮作為成都市東部距市區(qū)最近的自然生態(tài)紐帶、氧源和綠肺的生態(tài)地位，結(jié)合生態(tài)林地、花果園地、河流水庫、人文古鎮(zhèn)等旅游資源建設(shè)的一批主題鮮明的游樂性項(xiàng)目，包含鳳凰湖國際生態(tài)濕地旅游度假區(qū)、云繡花田、觀音山生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、洛帶中國藝術(shù)古鎮(zhèn)、亞特蘭蒂斯黃金時(shí)代主題公園、黃龍溪古鎮(zhèn)、希望農(nóng)博園花舞人間等項(xiàng)目，將之建設(shè)成為布局合理，功能完善的成都近郊游憩帶。

（三）建設(shè)環(huán)形、開敞的城市生態(tài)空間。加快環(huán)城生態(tài)管控區(qū)建設(shè)，以繞城高速公路為紐帶，以河、湖、濕地為主，串聯(lián)楔入中心城市的八塊景觀生態(tài)綠地，適度建設(shè)人工濕地，主城區(qū)建設(shè)八個(gè)大型水面（清水河生態(tài)濕地、江安河生態(tài)濕地、三圣湖、青龍湖、龍?zhí)逗?、北湖、西湖、新世紀(jì)公園生態(tài)濕地），形成點(diǎn)、線、面結(jié)合的城市濕地系統(tǒng)，到2020年，建成湔江、南湖、西湖、十方塘、羊馬濕地、青龍湖等濕地公園生態(tài)節(jié)點(diǎn)，濕地公園面積達(dá)到3794公頃。建設(shè)第二繞城高速路生態(tài)帶，構(gòu)筑二、三圈層城鎮(zhèn)之間的生態(tài)隔離，以農(nóng)田和林地為主，防止城鎮(zhèn)連片發(fā)展。在第二繞城高速公路兩側(cè)建設(shè)防護(hù)林地，兩側(cè)城鎮(zhèn)以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)貌整治。以第二繞城高速公路為軸線，以現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源為本底，加大兩側(cè)道路綠化、農(nóng)田防護(hù)林地和節(jié)點(diǎn)綠地的建設(shè)力度。

（四）加強(qiáng)點(diǎn)狀生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)。將現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)與市域外的大熊貓保護(hù)區(qū)銜接，加強(qiáng)棲息地恢復(fù)及走廊建設(shè)，使生物多樣性及珍稀動(dòng)植物資源得到有力保護(hù)。規(guī)劃建設(shè)邛崍?zhí)炫_(tái)山禁獵區(qū)等八個(gè)自然保護(hù)小區(qū)，在東部丘陵區(qū)和中部平原區(qū)保護(hù)和建設(shè)朝陽湖、石象湖、長灘湖、龍泉湖、白鶴湖等野生動(dòng)物相對(duì)集中的棲息地，建立五到六個(gè)自然保護(hù)示范小區(qū)。提高已建自然保護(hù)區(qū)及自然保護(hù)小區(qū)管護(hù)力度，實(shí)施龍溪—虹口、白水河保護(hù)區(qū)三期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞍子河、黑水河保護(hù)區(qū)二期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依托現(xiàn)有云頂山、紅豆山、毛家灣等建設(shè)生態(tài)節(jié)點(diǎn)，新增龍泉花果山、柏合鎮(zhèn)、煙霞湖、石象湖等森林公園。開展資源普查與保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、規(guī)劃管理、游客服務(wù)與容量調(diào)控、應(yīng)急管理等基礎(chǔ)性研究，為風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與發(fā)展提供技術(shù)支撐。建立健全風(fēng)景名勝區(qū)專業(yè)人才培養(yǎng)的科學(xué)機(jī)制，加大風(fēng)景名勝區(qū)人才隊(duì)伍培訓(xùn)力度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的定期化和制度化，提升業(yè)務(wù)水平和實(shí)踐能力。

三、成都市提升生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效益的政策建議

（一）加大對(duì)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與管控區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。加大對(duì)龍門山、龍泉山生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)都市生態(tài)管控區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)定為1，即對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口予以全額彌補(bǔ)。建立區(qū)縣間財(cái)政橫向援助機(jī)制，采取資金補(bǔ)償、對(duì)口資金支援等形式由生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的政府向提供生態(tài)服務(wù)地區(qū)的政府予以財(cái)政援助，以彌補(bǔ)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)管控區(qū)政府因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而承擔(dān)的額外成本，協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間以及同一區(qū)域內(nèi)不同主體功能區(qū)之間的既得利益格局。加快整合成都市目前在生態(tài)公益林建設(shè)、水源地保護(hù)、流域整治、大氣污染防治以及水土保持、自然資源保護(hù)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域的各類財(cái)政專項(xiàng)資金，設(shè)立更加綜合性的“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”專項(xiàng)資金，對(duì)都市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和都市生態(tài)管控區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。

（二）實(shí)施存量與增量差異化的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策。建立存量資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，加大淘汰落后產(chǎn)能和資源整合力度，通過采取設(shè)備折舊補(bǔ)貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補(bǔ)貼、土地置換等手段，促進(jìn)產(chǎn)657d7ae19058f354ac0aeb98d946cc844481018275f513b0a74971635be59487業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或退出。對(duì)不符合區(qū)域主體功能定位、特別是位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，一部分必須實(shí)行“關(guān)閉轉(zhuǎn)移”，一部分則進(jìn)行直接改造、轉(zhuǎn)型升級(jí)滿足功能定位要求，對(duì)于治污、排污不達(dá)標(biāo)的企業(yè)則必須全部關(guān)停。在增量上，建立主體功能型產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以成都建設(shè)低碳、生態(tài)的國家中心城市為標(biāo)準(zhǔn)，以構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系和高端服務(wù)業(yè)體系為目標(biāo)，按照不同主體功能區(qū)功能定位，制定不同的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善對(duì)生態(tài)超載地區(qū)的生態(tài)移民政策。加大對(duì)生態(tài)超載區(qū)“生態(tài)移民”的財(cái)稅支持力度，在搬遷人口的房屋修建、生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、就業(yè)培訓(xùn)等方面提供專項(xiàng)資金，切實(shí)加強(qiáng)義務(wù)教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)生態(tài)移民人口跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，鼓勵(lì)生態(tài)移民人口到都市功能優(yōu)化區(qū)和都市功能拓展區(qū)就業(yè)并定居。對(duì)接受生態(tài)超載區(qū)生態(tài)移民人口就業(yè)的區(qū)域和企業(yè)在財(cái)稅、土地等方面給予一定優(yōu)惠政策，提高接受人口遷移的積極性，以推進(jìn)都市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、都市生態(tài)管控區(qū)人口的平穩(wěn)搬遷。

（四）適度調(diào)整生態(tài)涵養(yǎng)和管控地區(qū)的監(jiān)督考核政策。對(duì)都市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和都市生態(tài)管控區(qū)的發(fā)展績(jī)效考核應(yīng)更多地評(píng)價(jià)其生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、基本公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的成效，建立相應(yīng)的可行的指標(biāo)體系，如生態(tài)環(huán)境退化一票否決制度、環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、環(huán)境損害追究制度等，逐步弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、招商引資、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，逐步引導(dǎo)和建立適應(yīng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)管控區(qū)主體功能定位和發(fā)展要求的考評(píng)機(jī)制和指標(biāo)體系。同時(shí)，根據(jù)考核結(jié)果建立嚴(yán)格規(guī)范的問責(zé)、獎(jiǎng)懲和激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮有效的激勵(lì)和約束作用。