運(yùn)用現(xiàn)代治理理念推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的制度化

2017年1月8日，十八屆中央紀(jì)委第七次全會(huì)審議通過《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》），標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作進(jìn)一步制度化，黨內(nèi)監(jiān)督向縱深發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善。十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)以來，不僅國(guó)家制度體系在不斷改革中得以完善，國(guó)家治理能力不斷得以提升，隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，現(xiàn)代化的治理理念也逐漸延伸至黨的建設(shè)領(lǐng)域，黨的治理體系也在向現(xiàn)代化邁進(jìn)。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》這一黨內(nèi)法規(guī)就充分體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化的制度要求。

一

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，這是人類在幾千年的政治文明發(fā)展中摸索到的一個(gè)普遍規(guī)律，并被無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所證明。所以，權(quán)力必須受到制約和監(jiān)督，這是現(xiàn)代政治文明所確立的普遍的治理理念。中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)肩負(fù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的重要職能，所行使的職權(quán)具有公共權(quán)力的性質(zhì)，同樣也應(yīng)該受到制約和監(jiān)督。

有數(shù)據(jù)顯示，十八大以來，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)談話函詢218人、組織調(diào)整21人、立案查處17人，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共談話函詢5800人次、組織處理2500人、處分7900人。這反映出，紀(jì)檢部門并不是天然的凈土，監(jiān)督者也沒有金剛不壞之身，同樣有可能會(huì)濫用權(quán)力，走向腐敗。全面從嚴(yán)治黨，紀(jì)檢機(jī)關(guān)更需打鐵自身硬。中央紀(jì)委制定《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，明確提出信任不能代替監(jiān)督，就是要解決“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題，也是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的重大舉措。

制約和監(jiān)督權(quán)力，最有效最可靠的方式是制度。習(xí)近平總書記多次指出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。所以，要制約和監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)權(quán)力，就需要為其打造嚴(yán)密的制度之籠。

在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，已經(jīng)制定出臺(tái)了一些與紀(jì)檢工作有關(guān)的制度、規(guī)則。例如1987年制定的《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、1993年的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、1994年的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》等。還有100多個(gè)與上述黨內(nèi)法規(guī)相配套的制度等。但是這些黨內(nèi)法規(guī)、制度由于制定比較早，不少內(nèi)容已難以適應(yīng)當(dāng)前工作，有些規(guī)定零散、標(biāo)準(zhǔn)不一，關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度漏洞，難以對(duì)紀(jì)委的權(quán)力運(yùn)行形成有效制約。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》針對(duì)上述問題，總結(jié)十八大以來紀(jì)檢工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)際，整合相關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)制度，明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)在工作中執(zhí)行黨的紀(jì)律的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)。可以說，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》為紀(jì)檢機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督提供了堅(jiān)實(shí)的制度依據(jù)，充分體現(xiàn)了將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的要求。

在現(xiàn)代治理理念中，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的一個(gè)有效途徑就是通過權(quán)力的分立切割達(dá)到相互制約制衡的效果。啟蒙運(yùn)動(dòng)以來西方學(xué)者提出來國(guó)家權(quán)力分為立法、行政、司法等權(quán)力并相互制衡的理論，影響了很多國(guó)家的政治法律體制制度建構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨多次提出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和相互協(xié)調(diào)的論斷，所體現(xiàn)的也是權(quán)力分解制衡思想，但不同于西方的“三權(quán)分立”理論。我國(guó)的刑事司法程序確立了法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這對(duì)于保證司法權(quán)公正行使有著非常重要的作用。

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)進(jìn)行規(guī)范約束時(shí)，也吸收借鑒了上述權(quán)力分工負(fù)責(zé)和相互制約的做法，通過創(chuàng)新紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部組織制度，建立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中專門規(guī)定案件審查和審理分離，審查人員不得參與審理，而且特別賦予了案件監(jiān)督管理部門對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作全過程進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力。這些制度設(shè)計(jì)將會(huì)有效地防范紀(jì)檢機(jī)關(guān)具體辦案過程中可能出現(xiàn)的徇私舞弊、權(quán)力濫用行為。

二

現(xiàn)代治理理念的一個(gè)重要方面就是注重程序。國(guó)家治理中最重要的治理方式是法治，而法治的最重要特點(diǎn)就是通過程序進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)程序正義。政黨治理同樣也應(yīng)該注重程序，強(qiáng)調(diào)程序正義。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)要進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》相比起以往的紀(jì)檢方面的黨內(nèi)法規(guī)，凸顯了程序化的制度機(jī)制設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了程序正義的要求。程序在簡(jiǎn)單意義上可以被理解為決策或者做事的順序、流程、方式、步驟和手續(xù)?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》通過對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作在線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、處置執(zhí)行這一系列流程的嚴(yán)格規(guī)范，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的程序化?；蛘哒f，它的實(shí)質(zhì)就是一部關(guān)于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的程序性規(guī)則。

現(xiàn)代程序的一個(gè)突出特征就是明晰性，它要求相關(guān)規(guī)則、規(guī)定要有清楚明白的意涵，有著確定的指向，正因?yàn)槿绱?，這些規(guī)定的剛性約束得以實(shí)現(xiàn)，不會(huì)被輕易繞過。相比之前的有關(guān)制度規(guī)定，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》通過具體的嚴(yán)格的規(guī)定在明晰性上大大提升。例如，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中對(duì)多個(gè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)行為規(guī)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制。其中，第26條規(guī)定，“對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被審查人親屬。”第28條規(guī)定，“審查時(shí)間不得超過90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過90日?！钡?0條規(guī)定，“審理工作應(yīng)當(dāng)自受理之日起30日內(nèi)完成，重大復(fù)雜案件經(jīng)批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng)?！边@些時(shí)限規(guī)定對(duì)于防止案件審查權(quán)、審理權(quán)的濫用有著重要意義。

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》還規(guī)定了一系列的程序機(jī)制，例如案件過問干預(yù)的備案登記制度、審查審理人員的回避制度、保密制度、脫密期管理制度等，來保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的獨(dú)立性和公正性。這些都表明《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在制度化、規(guī)范化、程序化方面取得了很大進(jìn)展。

三

現(xiàn)代治理的其他理念也同樣體現(xiàn)在《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中。系統(tǒng)性是現(xiàn)代化治理理念的重要內(nèi)容之一。在十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之后，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，國(guó)家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。習(xí)近平總書記的這一重要論斷實(shí)際上就指出了現(xiàn)代治理的系統(tǒng)性特征。黨的治理體系是涵蓋于上述國(guó)家治理體系之中的。黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨的治理體系的基本制度載體，同樣注重系統(tǒng)性，需要黨內(nèi)法規(guī)體系的各個(gè)部分之間要相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一、整體聯(lián)動(dòng)。從一個(gè)更宏觀的視角看，黨內(nèi)法規(guī)體系也需要與國(guó)家法律體系實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互銜接，形成一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)即中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在系統(tǒng)性理念方面，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是通過系統(tǒng)化的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，使得監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作得以嚴(yán)密有效運(yùn)作。例如它一方面規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)不同部門之間分工負(fù)責(zé)、相互制約，同時(shí)也規(guī)定了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)檢機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對(duì)象所屬黨委的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二是與其他黨內(nèi)法規(guī)相互配套銜接，使得黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)監(jiān)督體系更加完善。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》實(shí)際上是《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》直接的上位黨內(nèi)法規(guī)，特別是前者對(duì)黨的紀(jì)律的實(shí)體性規(guī)定在一定程度上是《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的依據(jù)。因此，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在多處都呼應(yīng)了上述兩部黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。

三是注重與相關(guān)國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接，形成制度合力。習(xí)近平總書記指出，要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須要做好與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)注重與其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接。例如第42條規(guī)定，“被審查人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由案件監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)辦理移送司法機(jī)關(guān)事宜。執(zhí)紀(jì)審查部門應(yīng)當(dāng)在通知司法機(jī)關(guān)之日起7個(gè)工作日內(nèi)，完成移送工作。案件移送司法機(jī)關(guān)后，執(zhí)紀(jì)審查部門應(yīng)當(dāng)跟蹤了解處置情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告，不得違規(guī)過問、干預(yù)處置工作?！钡?3條規(guī)定，“對(duì)涉嫌犯罪所得款物，應(yīng)當(dāng)隨案移送司法機(jī)關(guān)?！边@些都體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互協(xié)調(diào)銜接的系統(tǒng)性理念。

四

在人類歷史中，政治文明是在不斷創(chuàng)新中得到持續(xù)發(fā)展的?，F(xiàn)代化的治理需要?jiǎng)?chuàng)新性的制度來支持。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，是中國(guó)乃至人類的制度史上從來沒有出現(xiàn)過的新制度形式。就此而言，每一部黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，都意味著在制度上的進(jìn)一步創(chuàng)新?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》不僅體現(xiàn)了上述現(xiàn)代治理的理念，還凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的制度特色，創(chuàng)新了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的制度規(guī)則。

第一，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》體現(xiàn)了民主集中制的制度要求。民主集中制作為黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中也需要嚴(yán)格貫徹?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》不僅在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制中規(guī)定民主集中制原則，堅(jiān)持以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還在具體的工作環(huán)節(jié)中貫徹了民主集中制的要求。例如第9條規(guī)定，“堅(jiān)持民主集中制，線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、處置執(zhí)行中的重要問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體研究后，報(bào)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)負(fù)責(zé)人審批?！?/p>

第二，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開，突出黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的本質(zhì)和特色。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第4條規(guī)定，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作應(yīng)當(dāng)把紀(jì)律挺在前面，把握“樹木”與“森林”的關(guān)系，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，是從黨的歷史和從嚴(yán)治黨實(shí)踐中總結(jié)出來的，體現(xiàn)我們黨懲前毖后、治病救人的一貫方針。這一規(guī)定使得黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作與國(guó)家執(zhí)法司法工作區(qū)分開來，紀(jì)律責(zé)任追究與法律責(zé)任追究區(qū)分開來。

第三，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在具體機(jī)制和措施設(shè)計(jì)上，也體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)特色。例如，第30條規(guī)定，“審查期間對(duì)被審查人以同志相稱，安排學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)照理想信念宗旨，通過深入細(xì)致的思想政治工作，促使其深刻反省、認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、交代問題，寫出懺悔和反思材料。”第45條規(guī)定，“審查組應(yīng)當(dāng)設(shè)立臨時(shí)黨支部，加強(qiáng)對(duì)審查組成員的教育監(jiān)督，開展政策理論學(xué)習(xí)，做好思想政治工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行批評(píng)糾正，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用?！边@些規(guī)定和機(jī)制設(shè)計(jì)，將黨的思想政治工作傳統(tǒng)、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作相結(jié)合，對(duì)于促進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)制度的良好運(yùn)作、提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的成效，必將發(fā)揮重要的作用。