以人為本 回歸民城

發(fā)展與治理是城市的兩大主題，兩者緊密關(guān)聯(lián)相依相存。一方面，城市的持續(xù)健康發(fā)展是城市治理的根基，城市發(fā)展的方向、模式和速度都會(huì)給城市治理提出新的難題和挑戰(zhàn)；另一方面，城市的良好治理是城市發(fā)展的保障，城市治理的體制機(jī)制和水平反過來也可能制約或促進(jìn)城市發(fā)展。城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國家治理和城市治理的基礎(chǔ)基石。成都，正在努力探索一條全面體現(xiàn)新發(fā)展理念、符合特大城市治理規(guī)律的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理新路。

一、發(fā)展與治理：全球化時(shí)代城市的兩大主題

在全球化時(shí)代，城市發(fā)展和治理都面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。全球化進(jìn)程中，資本、商品、人員和信息等的流動(dòng)性都大大增強(qiáng)，區(qū)域和城市愈發(fā)成為新的“競爭集合單位”。從某種意義上看，全球化也催生了地方化。需要清醒地看到，全球化具有內(nèi)在的不平衡性。正如個(gè)人為了財(cái)富、權(quán)力和聲望而展開競爭并形成社會(huì)分層一樣，城市之間也圍繞著資本、人才、游客等展開激烈競爭，在生產(chǎn)、貿(mào)易、金融、消費(fèi)和知識(shí)的體系中占據(jù)不同位置，從而形成城市之間的分層。全球化時(shí)代城市之間以綜合實(shí)力來角逐高下。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》信息部以“全球競爭力指數(shù)”對(duì)全球120個(gè)主要城市進(jìn)行排名，美國《外交政策》雜志聯(lián)合芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)也推出了“全球化城市指數(shù)”。此類指數(shù)都涵蓋了城市的經(jīng)濟(jì)政治、社會(huì)文化、物質(zhì)和自然環(huán)境等多個(gè)維度，表明城市發(fā)展包含了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的多個(gè)面向。全球范圍內(nèi)的“宜居城市”“生活質(zhì)量”“優(yōu)秀旅游目的地”等排名也成為了城市競爭的重要組成部分。

全球化時(shí)代主體與客體驚人的流動(dòng)性和復(fù)雜性對(duì)城市治理提出了新的挑戰(zhàn)。一個(gè)城市融入全球化的程度越深，其社會(huì)利益結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，對(duì)城市治理的要求也就越高；而從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理已經(jīng)成為世界性趨勢。眾所周知，治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。其實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作；不是單純依靠政府的強(qiáng)制性權(quán)力而是依賴于基于認(rèn)同的多元化權(quán)威，通過公共部門、私人部門和第三部門之間的協(xié)商合作，最大限度地增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)性發(fā)展和社會(huì)公正。

城市治理在國家治理體系中具有舉足輕重的地位。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。五中全會(huì)進(jìn)一步提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國家治理和城市治理的基礎(chǔ)基石。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”。2017年黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出，要全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、回歸民城：城市發(fā)展治理之道

城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。

在這場史無前例的城市化浪潮中，激烈的城市競爭也產(chǎn)生了明顯的副作用。不少地方把城市發(fā)展片面簡化理解為經(jīng)濟(jì)增長，忽略了城市發(fā)展中的社會(huì)、文化與生態(tài)等重要內(nèi)涵和價(jià)值。在對(duì)“經(jīng)營城市”的片面理解和“土地財(cái)政”的高度依賴下，不少城市經(jīng)濟(jì)的迅速增長是以“城市病”加劇、貧富差距拉大和生態(tài)環(huán)境惡化為代價(jià)的。城市本身成為商品，空間交換價(jià)值的邏輯凌駕并取代了使用價(jià)值的邏輯。有些城市高度重視招商引資，忽視民生保障建設(shè)、人居環(huán)境改善和生態(tài)自然保護(hù)，造成了城市“宜商性”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“宜居性”。有些城市的規(guī)劃建設(shè)更多地體現(xiàn)了“權(quán)貴美學(xué)”而不是“生活美學(xué)”，城市經(jīng)營和開發(fā)造就了城市“貴族化”傾向；對(duì)舊城的大規(guī)模改造導(dǎo)致真遺產(chǎn)消失而假古董盛行、原有社會(huì)關(guān)系迅速解體，社區(qū)生活也被連根拔起；房地產(chǎn)價(jià)格飆升導(dǎo)致中等收入階層也不堪重負(fù)等。值得重視的是，城市發(fā)展帶來的收益和造成的成本在不同社會(huì)階層間和不同城市空間上的分布并不對(duì)稱，城市空間作為特殊商品所承載的社會(huì)資本和鄰里網(wǎng)絡(luò)、民眾對(duì)場所的情感認(rèn)同和集體記憶、城市環(huán)境的審美教化和生態(tài)功能等都是空間使用價(jià)值的一部分。

進(jìn)入新的城市化發(fā)展時(shí)期，中央高屋建瓴審時(shí)度勢，提出了新的發(fā)展理念和重要部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化”?！笆濉币?guī)劃提出，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2015年中央召開城市工作會(huì)議，提出貫徹新的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。特別是提出了“一尊重、五統(tǒng)籌”的工作思路：尊重城市發(fā)展規(guī)律；統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。這一系列深刻論述，為城市發(fā)展和治理提供了系統(tǒng)科學(xué)的重要理論指導(dǎo)。

無論是城市發(fā)展還是城市治理，都可以歸結(jié)為“民城”二字。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。城市的核心是人，關(guān)鍵是12個(gè)字：衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)?！懊癯恰睆母旧蟻碚f應(yīng)該是“民有、民享、民治”的城市，需要發(fā)揮廣大市民的主體性和創(chuàng)造性，落實(shí)民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在城市發(fā)展治理過程中，不能僅由少數(shù)精英結(jié)成“增長聯(lián)盟”來把握城市的命運(yùn)，而要為城市發(fā)展提供廣泛的民意認(rèn)同基礎(chǔ)和公眾參與渠道，探尋城市不同社會(huì)階層的最大公約數(shù)，把它建設(shè)成新老市民的宜居之城，切實(shí)提高城市的生活品質(zhì)和綜合競爭力。

三、成都探索：兩層次兩面向的統(tǒng)籌結(jié)合

作為歷史底蘊(yùn)深厚、文化個(gè)性鮮明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的西部特大城市，成都近些年來在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面取得顯著成效和可貴經(jīng)驗(yàn)，特別是在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（居）民議事會(huì)、社區(qū)公服資金、院落居民自治、社區(qū)協(xié)商共治和社區(qū)營造等方面敢為人先積極探索，在西部地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)均產(chǎn)生積極影響。

在新的階段，成都梳理出城市發(fā)展治理中一系列問題和難題，諸如發(fā)展升位與宜居移位相背離趨勢、城市宜居性明顯降低、醫(yī)療教育等資源非均衡分布、城市人口持續(xù)增長趨勢帶來的治理壓力、難以有效適應(yīng)市民利益和需求呈現(xiàn)多元化趨勢、社會(huì)發(fā)展活力不足、基層組織的職能錯(cuò)位等。在直面問題、正視差距的基礎(chǔ)上，成都正在努力探索一條全面體現(xiàn)新發(fā)展理念、符合特大城市治理規(guī)律的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理新路。

成都市第十三次黨代會(huì)提出了“建設(shè)和諧宜居生活城市”的奮斗目標(biāo)。最近，成都市委又提出“建設(shè)舒心美好、安居樂業(yè)、綠色生態(tài)、蜀風(fēng)雅韻、良序善治的高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”，做出深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的決定，鮮明地提出要“把轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)形態(tài)貫穿社區(qū)發(fā)展治理的全過程”，在具體舉措上提出老舊城區(qū)改造、背街小巷整治、特色街區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)服務(wù)提升和平安社區(qū)創(chuàng)建“五大行動(dòng)”。這些思路和舉措認(rèn)真貫徹了習(xí)近平總書記重要講話精神，具體落實(shí)了中央對(duì)于城市工作和城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新部署和新要求。

新階段成都實(shí)踐探索的鮮明特點(diǎn)是把城市與社區(qū)這兩個(gè)層面、發(fā)展和治理這兩個(gè)面向都更為緊密地結(jié)合起來。

首先，遵循新發(fā)展理念，找準(zhǔn)城市發(fā)展定位。成都堅(jiān)持高品質(zhì)生活的戰(zhàn)略導(dǎo)向，提出“建設(shè)和諧宜居生活城市”的目標(biāo)，把“生活城市”視為城市發(fā)展的“最高境界和最持久的競爭優(yōu)勢”。生活城市的本質(zhì)是人性GHtydxhHzUqSzXhORFKGBw==化，特征是宜居性。這遵循了“以人為本”的發(fā)展理念，體現(xiàn)了城市發(fā)展取向由以GDP為中心向以人民為中心的轉(zhuǎn)變、從工業(yè)邏輯向人本邏輯的回歸；把城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局統(tǒng)籌起來，把樂業(yè)和宜居統(tǒng)一起來。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入提高，城市居民對(duì)于生活品質(zhì)、人居環(huán)境和親近自然等方面的要求越來越高?！皠?chuàng)意階層”理論就認(rèn)為，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)中至關(guān)重要的創(chuàng)意階層具有后現(xiàn)代的價(jià)值觀，他們更看重城市的包容性和生活品質(zhì)，城市的自身魅力符合其偏好才能吸引創(chuàng)意人才，資本進(jìn)而跟隨而至。但“宜居性”并非是屬于特定社會(huì)階層獨(dú)有的奢侈品，而應(yīng)該成為全體市民共享的必需品。在城市中“詩意地棲居”是每個(gè)市民憧憬之夢。

其次，以城市發(fā)展引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展，以社區(qū)治理夯實(shí)城市治理。城市發(fā)展治理與社區(qū)發(fā)展治理密不可分。城鄉(xiāng)社區(qū)是城市發(fā)展的重要組成部分，不能獨(dú)立于城市發(fā)展進(jìn)程之外。城市工作綜合性、全局性很強(qiáng)，但無論城市發(fā)展還是城市治理最終都會(huì)落腳在社區(qū)。成都正是以社區(qū)發(fā)展治理為突破口和抓手，以城市發(fā)展引領(lǐng)帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展，以社區(qū)治理夯實(shí)提升城市治理。一方面，成都在“生活城市”總目標(biāo)指引下提出了建設(shè)“品質(zhì)社區(qū)”“活力社區(qū)”“美麗社區(qū)”“人文社區(qū)”“和諧社區(qū)”的具體目標(biāo)和各項(xiàng)舉措；另一方面，也從城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的微觀層面落實(shí)城市發(fā)展的持續(xù)性和宜居性，以加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理來夯實(shí)城市治理的基礎(chǔ)、推動(dòng)城市治理的精細(xì)化發(fā)展。

值得注意的是，城市發(fā)展既體現(xiàn)于社區(qū)發(fā)展，又不等同于社區(qū)發(fā)展，兩者之間也會(huì)有脫節(jié)甚至背離。城市發(fā)展往往會(huì)帶來城市內(nèi)部不平衡問題，階層的貧富差距越來越通過空間差異和社區(qū)差距體現(xiàn)出來。無論是從發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，社會(huì)問題往往突出地聚集在城市中某些特定社區(qū)，從而成為制約城市持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”，甚至在一定的條件下醞釀成影響政治社會(huì)穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”。因此，要注重社區(qū)之間的發(fā)展不均衡問題，這既包括城鄉(xiāng)社區(qū)之間，也包括城市社區(qū)內(nèi)部之間；尤其需要避免優(yōu)質(zhì)資源在部分城市地區(qū)過于集中，而“城市病”的代價(jià)由另外一些地區(qū)過度承擔(dān)。中央《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中特別強(qiáng)調(diào)要補(bǔ)齊社區(qū)人居環(huán)境、城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)等城鄉(xiāng)社區(qū)治理“短板”。彌補(bǔ)這些短板正是社區(qū)發(fā)展治理的題中之義。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫徹社會(huì)治理和城市治理全過程的主線和關(guān)鍵所在。如何增強(qiáng)黨組織的凝聚力和號(hào)召力，如何提升黨組織服務(wù)改革、發(fā)展和民生的能力、整合各方資源開展共建的能力、協(xié)調(diào)利益和化解矛盾的能力、引導(dǎo)組織多方協(xié)商共治的能力，這些都是城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理中非常重要也有待破解的命題。成都以黨組織建設(shè)為關(guān)鍵，努力探索基層黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的新路徑。城市層面，在市、區(qū)（市）縣兩級(jí)黨委專門設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促落實(shí)；社區(qū)層面，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，不斷完善“一核多元、共治共享”的社區(qū)治理機(jī)制。

“以人為本”的民城不僅著眼于不斷滿足市民的各種需求，更要尊重市民居民的主體性和發(fā)揮其積極性。隨著改革開放不斷深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局復(fù)雜化、利益主體和價(jià)值觀多元化，普通民眾的權(quán)利和參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)城市和社區(qū)發(fā)展的關(guān)注度和參與度日益提高。擴(kuò)大城市和社區(qū)公共事務(wù)治理中的公眾參與是建設(shè)民城的題中之義。在城市和社區(qū)的發(fā)展治理中，市民居民不僅是服務(wù)對(duì)象和評(píng)價(jià)監(jiān)督者，更應(yīng)成為參與者和建設(shè)者。特別是在社區(qū)資源配置、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)提供、社區(qū)總體營造等方面要不斷擴(kuò)展公眾參與的渠道，提升參與的能力和水平?！吧讲辉诟撸邢蓜t名”。城市不分規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，只有培養(yǎng)出具有高度責(zé)任感、理性溝通精神、有效參與能力，為城市發(fā)展積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，對(duì)各項(xiàng)工作主動(dòng)監(jiān)督的市民主體，這樣的城市才能夠真正贏得未來。

發(fā)展為了市民，治理依靠市民。唯其如此，才能使城市和社區(qū)“更有溫度”，市民和居民生活“更有質(zhì)感”。愿成都這座歷史文化名城在社區(qū)發(fā)展治理的道路上不斷探索深化，由民城而名城，因善治而美好。