PPP模式下招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)研究

一、PPP模式的基本認(rèn)識

（一）基本概念

政府和社會資本合作：Public-Private Partnership是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系。

（二）涉及的行業(yè)

根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），若項(xiàng)目采用PPP模式，應(yīng)具備以下幾個方面的特點(diǎn)：市場需求長期穩(wěn)定、投資具有一定規(guī)模、市場化程度處于較高水平、具有靈活的價格調(diào)整機(jī)制；主要表現(xiàn)為相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)金流穩(wěn)定、定價機(jī)制更加透明，如城市的水、暖和天然氣供給，安居工程的建設(shè)以及綜合性的管廊、養(yǎng)老與醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的完善等。

（三）運(yùn)作模式

PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括1.建造、運(yùn)營、移交（BOT）；2.民間主動融資（PFI）；3.建造、擁有、運(yùn)營、移交（BOOT）；4.建設(shè)、移交、運(yùn)營（BTO）；5.重構(gòu)、運(yùn)營、移交（ROT）；6.設(shè)計建造（DB）；7.設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）；8.建造、擁有、運(yùn)營（BOO）；9.購買、建造及營運(yùn)（BBO）；10.運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M）；11.移交、運(yùn)營、移交（TOT）等，其中BOT模式和TOT模式運(yùn)用比較廣泛。PPP運(yùn)作模式具有相對靈活性特點(diǎn)，可根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，以及當(dāng)?shù)卣呢斦惺苣芰η闆r，選擇最合適的運(yùn)作模式。

（四）政府愿意推廣PPP模式的原因

1.原有的土地財政模式難以支撐城鎮(zhèn)化的巨額融資需求。城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，同時地方政府依賴的土地財政卻難以為繼，信貸刺激的原有模式也存在諸多風(fēng)險。

（1）城鎮(zhèn)一體化是當(dāng)屆政府一項(xiàng)具有戰(zhàn)略性意義的規(guī)劃，國家有關(guān)財政部門預(yù)計到2020年，由此項(xiàng)規(guī)劃而誘發(fā)的總投資需求大約42萬億。從中短期角度來看，在近幾年來地產(chǎn)與傳統(tǒng)制造業(yè)投資相對蕭條的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的投資是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的重要抓手，且需要源源不斷的資金注入。

（2）一般情況下，各地方政府的財政收入絕大部分來自“賣地”，但我國的人口紅利將消耗殆盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，“賣地”收入終究不是長久之計；同時信貸擴(kuò)張又經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)與穩(wěn)健的貨幣政策定調(diào)的制約。而利用PPP可以高效引入社會資本用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在滿足社會大眾需求的同時有力減輕各地方政府財政短缺的壓力。

2.降低地方債務(wù)風(fēng)險。

（1）PPP的推出有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險，且與預(yù)算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，各級政府能做到“心中有數(shù)”。

（2）在融資平臺的模式之下，通常平臺對于融資的成本是缺乏敏感度的，從而導(dǎo)致資金黑洞的產(chǎn)生，提高項(xiàng)目無風(fēng)險利率。PPP模式中把政府信用剝離開來，直接將潛在的政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c企業(yè)或者是項(xiàng)目信用，對于融資成本的降低具有顯著作用。

（3）PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理中囊括地方政府的承諾性財政補(bǔ)貼與相關(guān)稅收優(yōu)惠，其公開性、透明性完全符合預(yù)算改革的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善了中央政府對于各地方政府債務(wù)情況的認(rèn)識。

二、PPP模式操作流程

根據(jù)財政部相關(guān)文件規(guī)定，PPP模式操作流程主要包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié)，具體如下：

三、PPP模式運(yùn)作的必要性和可行性

（一）PPP運(yùn)作的必要性分析

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）提出：積極引進(jìn)社會資本參與到公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營當(dāng)中來，靈活運(yùn)用特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)以及投資補(bǔ)助等方式，提倡社會資本對交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資。

《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）指出，全面促進(jìn)政府和社會資本合作運(yùn)營模式的應(yīng)用，是當(dāng)代推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的必然要求，是有效轉(zhuǎn)變政府職能、帶動國家治理能力的體制機(jī)制改革、進(jìn)一步推行財稅體制變革、完善現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）指出：圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，鼓勵公路等基礎(chǔ)設(shè)施工 程等領(lǐng)域采用政府和社會資本合作模式，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作。

《財政部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕34號）指出：交通運(yùn)輸具有服務(wù)內(nèi)容涉及范圍廣泛、有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)繁雜、服務(wù)投入較大等顯著特點(diǎn)，是我國政府公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)建設(shè)的重要方面。通過社會資本的引入，政府由原先公路、水路等相關(guān)交通運(yùn)輸范疇內(nèi)的公共服務(wù)的提供者一躍成為此類公共服務(wù)的購買者，遵照合理、合法方式和有關(guān)程序交付給社會力量承擔(dān)，對促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推動交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)的治理體系與能力的現(xiàn)代化具有積極作用。也將為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造活力，最大程度上實(shí)現(xiàn)社會公共資源的合理配置。充分調(diào)動社會力量參與到交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)來，推動多層次、多方式的交通運(yùn)輸服務(wù)體系的建立。

采取PPP模式運(yùn)作，是對國發(fā)[2014]60號文、財金[2014]76號文、國發(fā)[2015]37號、國辦發(fā)[2015]42號文、財建[2016]34號等文件的重要嘗試與實(shí)踐，是對國家深化改革精神要求的積極響應(yīng)。通過PPP模式，引入新的資金和機(jī)制，有利于解決政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資、建設(shè)、管理中所面臨的多方面問題，具體表現(xiàn)在：

1.基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，化解潁上縣政府債務(wù)風(fēng)險

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般建設(shè)任務(wù)緊，投資巨大，給地方財政帶來很大的資金壓力。目前，在國家宏觀調(diào)控的形勢下，銀行貸款等常規(guī)融資方式受到限制，地方融資平臺的融資能力下降。根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法>的通知（財預(yù)〔2014〕351號）》提出：各級地方政府對需要融資的平臺公司要進(jìn)行甄別，要了解公司的現(xiàn)有項(xiàng)目，看是否適合開展PPP模式項(xiàng)目。對符合要求的公司，政府應(yīng)大力推行此模式，既能促使社會資本提供公共服務(wù)獲得回報，又能減輕政府的財政壓力，把資金用在刀刃上。此項(xiàng)目主要就是通過社會資本的參與，社會資金得以調(diào)動，在某些程度上有利于彌補(bǔ)資金緊張的缺口，使得潁上縣的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)。

2.是發(fā)揮社會資本自身優(yōu)勢，提高效率的需要

社會資本參與PPP項(xiàng)目是為了利用其建設(shè)、運(yùn)營、管理的能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)）獲得政府補(bǔ)貼或使用者付費(fèi)，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施可以通過PPP方式引入專業(yè)的社會團(tuán)隊提供長期優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，充分發(fā)揮其建設(shè)、技術(shù)和運(yùn)營、管理優(yōu)勢，提高綜合效益，做到項(xiàng)目全周期成本最低，保障項(xiàng)目的長期穩(wěn)定性和可靠性。

社會資本可以根據(jù)自身的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)就政府在本次PPP項(xiàng)目的運(yùn)營管理和邊界條件中提出優(yōu)化意見，在滿足服務(wù)功能的前提下節(jié)約投資。

3.是加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化財稅體制改革的需要

PPP模式的實(shí)施，可以促使政府職能轉(zhuǎn)換，還可以使財政負(fù)擔(dān)減輕。政府不用親力親為，可以從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)化成監(jiān)管建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的公司的一個角色，質(zhì)量既得到了保證，財政也得到了減輕。

4.使得風(fēng)險分擔(dān)合理更加，有益于項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式操作，通過引入社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營，將建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險適度由社會資本承擔(dān)，分配更合理。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

綜合分析，采用PPP模式可以盡快地推動項(xiàng)目的實(shí)施，使項(xiàng)目更好發(fā)揮社會效益。社會資本可全生命周期考慮項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營，通過提高效率、吸引境內(nèi)外低成本資金，進(jìn)一步降低財政投入。

5.幫助政府改善發(fā)展模式

項(xiàng)目所在地相關(guān)政府部門和社會資本可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府部門和社會資本各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)雙方不足，形成互利的長期目標(biāo)，以最佳效率為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，促進(jìn)社會整體進(jìn)步。

6.有利于提高公共部門管理水平

采取PPP模式實(shí)施本項(xiàng)目，政府進(jìn)行相應(yīng)的改革，對項(xiàng)目施以全新統(tǒng)籌的方式方法推進(jìn)。利用PPP項(xiàng)目可以促使公共服務(wù)競爭激烈，對公共采購這項(xiàng)服務(wù)不斷改進(jìn)完善。PPP模式時間期限比較久，所以要想長期發(fā)展，必須要政府擁有堅固政策基礎(chǔ)、法律的可預(yù)測性及監(jiān)管框架，做一個誠信的合作者。這種外部壓力，有利于提高公共部門管理水平。

（二）PPP運(yùn)作的可行性分析

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式，具備良好的政策條件和實(shí)踐基礎(chǔ)。2014年以來，國家大力推廣PPP模式，鼓勵吸引社會資本參與公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。成熟的政策環(huán)境、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及成熟的投資市場，為本項(xiàng)目的順利開展實(shí)施提供了保障和參考。

1.成熟的政策環(huán)境

國家、各部委及安徽省相繼出臺了有關(guān)鼓勵和允許社會資本參與建設(shè)普通國省干線公路項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營的政策，如《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）、《安徽省交通運(yùn)輸廳安徽省財政廳<印發(fā)關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）模式建設(shè)普通國省干線公路的實(shí)施方案的通知>》（皖交財[2015]82號）。目前，財政部、住建部正在全面推廣和規(guī)范PPP模式。國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號），鼓勵公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。2015年4月，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合下發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》同時，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委、人民銀行等多部門發(fā)文鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對PPP項(xiàng)目的融資支持力度。一系列政策文件的出臺為公路基礎(chǔ)設(shè)施的改革和未來的監(jiān)管提供了較為成熟的政策環(huán)境。

2.廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)

自2014年以來，國內(nèi)眾多城市開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革與探索，為本項(xiàng)目的實(shí)施積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并形成了一批具有投資和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的投資人，其經(jīng)驗(yàn)可以在本項(xiàng)目中充分借鑒與吸收。

（三）采用PPP模式的目標(biāo)和意義

政府與社會資本合作可實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新投融資機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，理順政府與市場關(guān)系；引入競爭機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力與效率。

政府與社會資本通過成功構(gòu)建項(xiàng)目、規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目、有效維護(hù)各方利益的方式，來實(shí)現(xiàn)圍護(hù)公共利益、政府有效監(jiān)管、發(fā)揮社會資本市場優(yōu)勢的意義。

四、PPP模式下招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的機(jī)遇

PPP項(xiàng)目主體的多元化、項(xiàng)目的復(fù)雜性、法律適用的多樣性給承擔(dān)采購任務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供了延伸服務(wù)深度、拓寬服務(wù)領(lǐng)域乃至根本轉(zhuǎn)型的機(jī)遇。PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目移交五個步驟。

招標(biāo)機(jī)構(gòu)存在諸多不足。從咨詢方面來看，沒有咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)；從法律方面來看，沒有律師事務(wù)所服務(wù)到位；從設(shè)計方面來看，沒有設(shè)計院創(chuàng)新。招標(biāo)機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)就是把一個項(xiàng)目中各個利益方串聯(lián)起來，這就需要招標(biāo)機(jī)構(gòu)提供長期、專業(yè)、多元化的服務(wù)。

（一）項(xiàng)目識別階段

代理機(jī)構(gòu)有責(zé)任向委托人介紹選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目咨詢公司，有義務(wù)運(yùn)用專業(yè)知識為委托人提供一份可行的項(xiàng)目執(zhí)行方案。此階段，代理機(jī)構(gòu)就好比是委托人的“醫(yī)生”。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

PPP項(xiàng)目方案涉及PPP項(xiàng)目在執(zhí)行中涉及的所有實(shí)踐和法律問題。其中包括項(xiàng)目范圍、風(fēng)險分配、運(yùn)行方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等七個方面的約束條件。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)憑借在長期代理工作中積累的經(jīng)驗(yàn)為政府或社會資本提供咨詢并參與其中一項(xiàng)或某幾項(xiàng)工作。這一階段招標(biāo)代理是委托方的項(xiàng)目“顧問”。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行過程中，代理機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目要時刻進(jìn)行跟蹤，確保出現(xiàn)問題及時向委托方說明反映并提出解決辦法，促使項(xiàng)目實(shí)施過程順利，由于在項(xiàng)目的準(zhǔn)備及采購這兩個過程中招標(biāo)代理均有所涉及，處理合同中存在的風(fēng)險分配及控制比較熟悉，所以，招標(biāo)代理就成了社會資本主體和政府的“參謀”，為用戶提供了一條龍服務(wù)。委托人就相當(dāng)于項(xiàng)目的“保姆”。

既然是“保姆式”服務(wù)，就必須提供滿意的服務(wù)，為此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須不斷學(xué)習(xí)，充實(shí)各項(xiàng)服務(wù)。在市場競爭激烈的當(dāng)下，需要不斷擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，針對不同角色要提供客戶相應(yīng)需求的服務(wù)，服務(wù)好每一位客戶，是我們的宗旨，所以要加倍努力，做到最好。現(xiàn)如今，正是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時期，大多數(shù)代理公司均從單一的服務(wù)轉(zhuǎn)化成專業(yè)過硬、一條龍服務(wù)的咨詢公司，促使鳳凰涅槃式轉(zhuǎn)型出現(xiàn)。

五、PPP模式下招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目是一個系統(tǒng)復(fù)雜的工程，招標(biāo)機(jī)構(gòu)雖有招標(biāo)代理方面的長處，但需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，以適應(yīng)PPP項(xiàng)目對招標(biāo)機(jī)構(gòu)的需求。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為PPP提供咨詢服務(wù)應(yīng)做好如下工作：

（一）組建和培養(yǎng)富有學(xué)習(xí)精神的PPP項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)團(tuán)隊；

（二）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的高管人員應(yīng)具有與各級政府直接對話和與社會資本直接商業(yè)談判的能力；

（三）盡早介入政府PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作；

（四）提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目潛在特許經(jīng)營運(yùn)營商及其他中介機(jī)構(gòu)的總協(xié)調(diào)能力。 （作者單位分別為安徽國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院、安徽工商職業(yè)學(xué)院、海通恒信國際租賃有限公司）

基金項(xiàng)目：安徽省質(zhì)量工程專業(yè)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2016zy027）；安徽省高校優(yōu)秀拔尖人才培育資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：gxyqZD2017102）2016年安徽省質(zhì)量工程校級教學(xué)研究項(xiàng)目“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下高職院校市場營銷專業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)模式與質(zhì)量評價體系研究”（項(xiàng)目編號：2016xjjxyj02）；2017年度安徽高校自然科學(xué)研究項(xiàng)目“基于供給側(cè)改革的PPP項(xiàng)目風(fēng)險評估與控制研究”（項(xiàng)目編號：KJ2017A763）；2017年度安徽高校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險評估與控制研究”（項(xiàng)目編號：SK2017A0904）；