建設(shè)投資領(lǐng)域深化行政審批改革的對策

建設(shè)投資領(lǐng)域深化行政審批改革，應(yīng)推進(jìn)地方政府行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范中介服務(wù)市場，充分運(yùn)用信息化技術(shù)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的平臺，構(gòu)建基于政府層面的行政審批供應(yīng)鏈系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成、審批數(shù)據(jù)集成、政務(wù)服務(wù)集成，強(qiáng)化行政審批監(jiān)督。

建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批改革涉及部門多，程序十分復(fù)雜、時(shí)限長。一個(gè)普通的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，從開始立項(xiàng)到完成全部審批，全過程涉及到20多個(gè)政府工作部門以及下屬20個(gè)二級機(jī)構(gòu)；開發(fā)過程中還需涉及中介機(jī)構(gòu)30個(gè)，必須召開各類專家評審會7次，繳納相關(guān)服務(wù)性收費(fèi)41項(xiàng)，繳納行政事業(yè)性收費(fèi)（基金）29項(xiàng)，稅收3項(xiàng)（不含企業(yè)所得稅、營業(yè)稅）。一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工所花費(fèi)的時(shí)間，少的需要一年半，長的需要二至三年。

建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批事關(guān)相關(guān)審批部門的權(quán)力消長，同時(shí)涉及其部門利益，因而有些部門并不完全根據(jù)改革精神進(jìn)行審批清理，而是將一些缺乏含金量的審批事項(xiàng)取消或者將“權(quán)小責(zé)任大”的下放給下級政府，或通過“技術(shù)處理”的手段，將一項(xiàng)審批事項(xiàng)人為拆分成好幾項(xiàng)以求達(dá)到精簡比例要求。在審批環(huán)節(jié)和方式方面，流程的改革簡化并沒有對審批環(huán)節(jié)形成全覆蓋，加上大多數(shù)審批職能部門都把前置性審批作為工作重點(diǎn)，對審批的要件定位很高，“以審代管”的現(xiàn)象仍然突出。與此同時(shí)，一些行政審批部門和人員習(xí)慣于通過審批和處罰實(shí)施管理，缺乏對審批對象事中事后監(jiān)管的意識，造成了監(jiān)管上的“真空”和缺位。此外，行政審批的數(shù)據(jù)庫信息不能實(shí)現(xiàn)和滿足全部行政審批業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通和部門之間的信息共享，只在本系統(tǒng)內(nèi)使用，形成了“信息孤島”現(xiàn)象。由于建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批還存在這些弊端，因此迫切需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。

一、推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化

標(biāo)準(zhǔn)化是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2016年9月12日，習(xí)近平總書記在致第39屆國際標(biāo)準(zhǔn)化組織大會的賀信指出“標(biāo)準(zhǔn)是人類文明進(jìn)步的成果”，“伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化在便利經(jīng)貿(mào)往來、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)科技進(jìn)步、規(guī)范社會治理中的作用日益凸顯?！睒?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前放管服改革的基本方向，其主要內(nèi)容是將標(biāo)準(zhǔn)化的思維、理念和技術(shù)植入行政審批全過程，通過制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施機(jī)制，提高行政審批各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)性、透明度和可預(yù)期性，從而減少人為因素干擾，堵塞可能存在的尋租空間，降低執(zhí)行的變形走樣。

具體而言，推進(jìn)建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批標(biāo)準(zhǔn)化需做好以下工作：

一是要制定審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。各審批部門要梳理本部門審批事項(xiàng)，以審批條件、辦理流程、重要提示、文書格式等為主要內(nèi)容，對每個(gè)審批事項(xiàng)都制定標(biāo)準(zhǔn)。由政務(wù)中心匯總后，編制全市建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是要制定聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)體系。以地方政府建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批改革實(shí)施方案與實(shí)施細(xì)則為依據(jù)，以立項(xiàng)工可、用地審批、規(guī)劃審批、施工許可、合并驗(yàn)收5個(gè)階段中的聯(lián)合審批制度為主要內(nèi)容，制定建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批聯(lián)合審核地方標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是要制定構(gòu)建行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。以建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批中的服務(wù)規(guī)范為主要內(nèi)容制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，其具體內(nèi)容包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)等3個(gè)母體系，以及標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、服務(wù)溝通規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)環(huán)境設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員管理標(biāo)準(zhǔn)等子體系。

以上標(biāo)準(zhǔn)體系在制定后，都應(yīng)經(jīng)以地方標(biāo)準(zhǔn)形式向全社會公布實(shí)施，以便全社會（特別是項(xiàng)目單位報(bào)建人員）知曉、理解和掌握。同時(shí)，還應(yīng)配套建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制。

二、規(guī)范中介服務(wù)市場

中介服務(wù)市場化是斬?cái)鄬徟块T與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)利益鏈、提高中介服務(wù)效率與質(zhì)量、降低報(bào)審單位報(bào)審的時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本的根本途徑。地方政府在建設(shè)投資項(xiàng)目放管服改革中，要對項(xiàng)目報(bào)建中涉及的中介服務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面清理，精簡中介服務(wù)事項(xiàng)，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)，形成了中介服務(wù)市場體系。尤其要打破測繪中介服務(wù)領(lǐng)域壟斷現(xiàn)象。

要按照“放開市場、一家主管、明確標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享、優(yōu)質(zhì)高效”的原則，逐步放開市場，優(yōu)化測繪流程，建立起定位明晰、治理完善、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，逐漸形成布局合理、公正可信、規(guī)范有序的測繪服務(wù)體系。進(jìn)一步促進(jìn)測繪中介服務(wù)市場化須做到：

一是要盡快在國土、規(guī)劃、房產(chǎn)部門測繪行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一測繪基準(zhǔn)，建立共享數(shù)據(jù)庫，并對外公布和開放，為其他測繪市場主體進(jìn)入創(chuàng)造條件。

二是國土、規(guī)劃和房產(chǎn)三個(gè)部門下屬的測繪服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為第一批測繪市場準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)，要加快測繪專業(yè)隊(duì)伍培訓(xùn)與建設(shè)，熟悉和掌握建設(shè)項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收階段所涉及的測繪業(yè)務(wù)。

三是要規(guī)范建立“同一家測繪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供同一建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收階段所有測繪服務(wù)”的“統(tǒng)一測繪”模式，以打破項(xiàng)目建設(shè)單位在當(dāng)前“分項(xiàng)測繪”模式中由于測繪服務(wù)機(jī)構(gòu)與主管部門存在密切關(guān)系而面臨的“有市場無選擇”的困境。

四是要加大宣傳和引導(dǎo)，使更多的測量服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入第二批和第三批測繪市場準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)，真正形成“主體多樣，競爭有序”的建設(shè)領(lǐng)域測繪市場。

三、加快行政審批信息化

信息化是提高行政審批效率、提高行政審批透明性的關(guān)鍵舉措。行政審批信息化的重點(diǎn)是推進(jìn)“審批實(shí)施全程網(wǎng)絡(luò)化”。

目前“審批實(shí)施全程網(wǎng)絡(luò)化”進(jìn)展緩慢，主要表現(xiàn)為各審批部門技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)不共享，系統(tǒng)難兼容。應(yīng)把網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)作為促進(jìn)行政審批信息化的重點(diǎn)工作來抓，積極協(xié)調(diào)各職能部門，穩(wěn)步推進(jìn)網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)行政審批信息化。

制定時(shí)間表和路線圖是深化改革的必要工具。2016年8月30日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要按照時(shí)間表路線圖推進(jìn)改革”。鑒于網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)對于建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批改革有著關(guān)鍵性作用，地方政府要抓緊制定網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，并配套相應(yīng)的考核機(jī)制與督導(dǎo)機(jī)制，加快網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程，建成網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批全程網(wǎng)絡(luò)化。

一是要制定網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)時(shí)間表。要根據(jù)建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批改革的總體部署，科學(xué)分解網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)到部門和個(gè)人，制定明確的建設(shè)時(shí)間表。

二是要制定網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)路線圖。要通過政策梳理和部門調(diào)研，明確網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)需要解決的重點(diǎn)協(xié)調(diào)問題和關(guān)鍵技術(shù)問題，制定清晰的網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)路線圖，確保新建網(wǎng)上審批系統(tǒng)能全面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、部門協(xié)同和一站式審批等功能。

三是要以時(shí)間節(jié)點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)為依據(jù)，加大考核和督導(dǎo)力度，確保網(wǎng)上審批系統(tǒng)如期建成。實(shí)現(xiàn)審批“流程全公開、信息全共享、過程全監(jiān)督”的格局，穩(wěn)步提高行政審批效能。

四、推進(jìn)行政審批配套改革

行政審批改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅僅需要精簡審批事項(xiàng)、優(yōu)化審批流程等與審批直接相關(guān)的改革舉措，還需要推進(jìn)相關(guān)配套改革，促進(jìn)改革的協(xié)同性，提升改革的整體成效。

一是要建立配套培訓(xùn)制度，轉(zhuǎn)變相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員思想觀念，提升相關(guān)工作人員和報(bào)審人員的業(yè)務(wù)能力。要加強(qiáng)對各審批部門相關(guān)工作人員的思想培訓(xùn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升相關(guān)工作人員對改革重要性的認(rèn)識程度，轉(zhuǎn)變本位主義思想觀念，提升改革后行政審批業(yè)務(wù)能力。要加強(qiáng)對建設(shè)單位報(bào)建人員的培訓(xùn)，讓他們熟悉改革后報(bào)建流程，詳盡知曉各環(huán)節(jié)需要準(zhǔn)備的資料。要加強(qiáng)對區(qū)縣行政審批職能部門相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，使各區(qū)縣相關(guān)職能部門能有效承接下放的行政審批權(quán)限。

二是要進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，使事業(yè)單位改革與行政審批改革協(xié)同推進(jìn)。中介服務(wù)市場中之所以存在壟斷現(xiàn)象，表面上是因?yàn)橄嚓P(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位仍然與主管部門存在復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)，而深層次原因則是事業(yè)單位改革不徹底，相關(guān)事業(yè)單位沒有成為獨(dú)立的社會主體。因此，促進(jìn)建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批改革與事業(yè)單位改革協(xié)同，應(yīng)成為進(jìn)一步改革的重點(diǎn)。

五、強(qiáng)化行政審批監(jiān)督

由于行政審批信息不透明、監(jiān)管所需專業(yè)技能高、自由裁量權(quán)濫用等多方面的問題，導(dǎo)致對審批單位的監(jiān)管缺乏效果，對違法、違紀(jì)問題，當(dāng)事人不舉報(bào)難以發(fā)現(xiàn)。因此，地方政府要繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批監(jiān)督，健全審批監(jiān)督管理長效機(jī)制。具體而言：

一是進(jìn)一步完善電子監(jiān)察督辦功能，增加預(yù)警功能，把不受理、不予受理、中途辦結(jié)、不予許可、收費(fèi)減免沒有依據(jù)、審批部門1人辦完多個(gè)審批環(huán)節(jié)等事項(xiàng)納入電子監(jiān)察系統(tǒng)預(yù)警范圍。

二是進(jìn)一步明確審批權(quán)責(zé)，加大外部監(jiān)督力度。要全面深入梳理各部門的審批權(quán)力，明確權(quán)力清單，界定權(quán)責(zé)邊界，并通過多種渠道進(jìn)行公示，采取“有獎(jiǎng)舉報(bào)”、“審批監(jiān)督志愿者”等多種方式主動接受外部監(jiān)督。

三是進(jìn)一步減少前置審批，對前置條件予以相應(yīng)的調(diào)整，推進(jìn)建設(shè)投資項(xiàng)目并聯(lián)審批和網(wǎng)上審批，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。利用建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，做到全透明、可核實(shí)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)管“一條龍”服務(wù)，讓信息多跑路、群眾少跑腿。

總之，建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批改革的本質(zhì)是對政府與社會、政府與市場關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化，實(shí)質(zhì)是建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，關(guān)鍵是推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行法治化。對于地方政府而言，要在既有框架下先行先試，梳理和精簡審批事項(xiàng)，整合和優(yōu)化審批流程，促進(jìn)行政審批權(quán)力運(yùn)行的法治化。（作者單位為湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目《以全面建成小康社會為目標(biāo)提高黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力和水平研究》（編號15ZDC001）成果。