迎接新一輪服務(wù)貿(mào)易開放

迎接新一輪服務(wù)貿(mào)易開放

2001年12月中國加入世界貿(mào)易組織的時候，服務(wù)貿(mào)易的開放曾經(jīng)引起了各方的廣泛關(guān)注。十九大報告提出要推動形成全面開放新格局，并強調(diào)要“擴大服務(wù)業(yè)對外開放”。十九大之后，中國將再次面臨服務(wù)貿(mào)易開放的新高潮。這一輪開放主要是中國政府在面臨新的國際形勢背景下自主進行的開放，以投資形式即商業(yè)存在模式的開放為主。我們在這里簡要討論新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的背景、必要性與可能路徑。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的背景

中國的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）具體承諾在2006年基本履行到位之后，中國在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域沒有再大規(guī)模地推出開放舉措。世界貿(mào)易組織服務(wù)貿(mào)易多邊談判停滯不前；部分成員秘密進行的服務(wù)貿(mào)易諸邊談判（TISA）沒有吸收中國參加，談判目前尚未完成；世界各主要國家在近十年來服務(wù)貿(mào)易的進一步開放進程都停滯不前。在這種情況下，中國服務(wù)貿(mào)易開放的步驟也有所放緩。

十八大以來，新一屆黨中央與國務(wù)院在開局之年的2013年就提出了一系列探索性的開放措施。2013年7月，中國政府宣布以準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單方式與美國進行中美雙邊投資協(xié)定談判；9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立；9月，“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議提出，10月，“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議提出，一帶一路倡議正式形成；10月，亞投行倡議提出。11月，十八屆三中全會召開并提出：“放寬投資準(zhǔn)入。統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。

服務(wù)業(yè)的開放一方面確實是我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的必然要求，另一方面，服務(wù)業(yè)的開放也面臨著監(jiān)管能力的瓶頸，存在金融安全、產(chǎn)業(yè)安全和國家安全等方面的隱患。正是因為這樣，自貿(mào)試驗區(qū)的試驗就變得非常必要了。上海自貿(mào)試驗區(qū)成立后，在服務(wù)業(yè)開放方面選擇金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)等6個領(lǐng)域18個行業(yè)擴大開放，推出了23項暫?；蛉∠顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入限制的措施。這些措施有相當(dāng)部分后來推廣到了全國。特別是，自貿(mào)試驗區(qū)在投資方面實行負(fù)面清單，使得許多清單外服務(wù)業(yè)的投資采用備案制，這為2016年10月全國推行外資備案制打下了基礎(chǔ)。

然而改革開放的進程并非總是那么一帆風(fēng)順的。從2014年下半年開始，我國的外匯儲備從接近4萬億美元的高點迅速下滑，到2017年1月跌破了3萬億美元大關(guān)。2016年，人民幣處于貶值的壓力之中。人們對人民幣國際化進程中帶來的風(fēng)險有了切實的感受，對金融服務(wù)進一步開放質(zhì)疑的聲音也有所抬高。中國政府在擴大對外資開放和防控風(fēng)險之間艱難地進行著探索。

2016年10月，中國對外資開始在全國范圍內(nèi)實行設(shè)立與變更備案制，絕大部分外商投資企業(yè)設(shè)立與變更審批被取消。2017年1月，國務(wù)院頒布國發(fā)5號文，即《國務(wù)院關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，其中提到“服務(wù)業(yè)重點放寬銀行類金融機構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構(gòu)、保險中介機構(gòu)外資準(zhǔn)入限制，放開會計審計、建筑設(shè)計、評級服務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，推進電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域有序開放?！?/p>

在5號文公布的同時，2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的征求意見稿也得以公布，指導(dǎo)目錄首次將全國版負(fù)面清單單獨列出，在這個清單中，會計審計、建筑設(shè)計、評級服務(wù)等行業(yè)的限制確實得到了取消。但是，人們更為期望的領(lǐng)域，即5號文提到的要放寬限制的“銀行類金融機構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構(gòu)、保險中介機構(gòu)”，以及要推進有序開放的“電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域”，除了公路旅客運輸、外輪理貨等細(xì)分行業(yè)，絕大部分領(lǐng)域的開放舉措有限。于是，市場開始期待另一個重要的外商投資負(fù)面清單，即2017年版的自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單。因為，如果開放采用漸進的方式，最可能的情況就是將敏感領(lǐng)域的開放在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試。

2017年6月，新的自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單公布，然而，新清單的開放程度似乎沒有能夠完全體現(xiàn)和落實國發(fā)5號文的開放意圖，所謂敏感服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的股權(quán)限制幾乎都沒有取消。應(yīng)該說，取消金融、電信、教育、文化等敏感領(lǐng)域的限制也確實面臨監(jiān)管的困難和風(fēng)險，但中國政府推進服務(wù)貿(mào)易開放的努力并沒有停止。

2017年7月17日，習(xí)近平在第16次中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上聽取了人民銀行關(guān)于擴大金融業(yè)開放的匯報，他指出，擴大金融業(yè)對外開放是我國對外開放的重要方面。要合理安排開放順序，對有利于保護消費者權(quán)益、有利于增強金融有序競爭、有利于防范金融風(fēng)險的領(lǐng)域要加快推進。2017年7月28日，國務(wù)院常務(wù)會議部署加大引進外資力度，營造更高水平對外開放的環(huán)境。8月，國務(wù)院罕見地在一年內(nèi)再次就外資問題發(fā)文，即《國務(wù)院關(guān)于促進外資增長若干措施的通知》（國發(fā)39號文），提出“持續(xù)推進專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計、支線和通用飛機維修、國際海上運輸、鐵路旅客運輸、加油站、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、呼叫中心、演出經(jīng)紀(jì)、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)對外開放，明確對外開放時間表、路線圖”，再次表示了對關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域開放的決心，特別是“明確對外開放時間表、路線圖”的提法說明開放勢在必行。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的必要性

如果說2001年服務(wù)貿(mào)易擴大開放的最主要作用是使得消費者獲得更好的服務(wù)，新一輪服務(wù)貿(mào)易的開放具有了更多更重要的現(xiàn)實意義。

首先，服務(wù)貿(mào)易擴大開放是促進我國在全球價值鏈中提高競爭力的必要前提。十九大報告指出，要“促進我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)與制造業(yè)中的服務(wù)比重特別是可外包服務(wù)環(huán)節(jié)越來越多。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的很多生產(chǎn)活動已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)與制造業(yè)的上游中間投入環(huán)節(jié)。服務(wù)業(yè)的封閉提高了服務(wù)價格，雖然在某種程度上保護了國內(nèi)原有的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，但是這一方面降低了國內(nèi)服務(wù)市場的競爭程度，從而降低了國內(nèi)服務(wù)業(yè)的國際競爭力；另一方面也提高了下游產(chǎn)業(yè)的投入成本，阻礙了我國農(nóng)業(yè)與制造業(yè)競爭力的提高，不利于我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈的中高端。

其次，開放服務(wù)業(yè)是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必然要求。十九大報告提出：“支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，瞄準(zhǔn)國際標(biāo)準(zhǔn)提高水平?！狈?wù)貿(mào)易的開放與貨物貿(mào)易不同，商業(yè)存在提供方式的開放是服務(wù)業(yè)開放最重要的內(nèi)容。2016年，我國服務(wù)貿(mào)易逆差以國際收支口徑計算高達2601億美元，已經(jīng)超過我國貨物貿(mào)易順差規(guī)模的50%。這說明，我國服務(wù)貿(mào)易總體上競爭力較弱。實際上，以商業(yè)存在的方式開放服務(wù)貿(mào)易一方面可以通過技術(shù)外溢提高本土服務(wù)業(yè)企業(yè)的競爭力，另一方面能夠直接改善國際收支并且在稅收和就業(yè)方面對中國經(jīng)濟做出貢獻。因此，擴大服務(wù)業(yè)投資準(zhǔn)入是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有效途徑。

第三，開放服務(wù)業(yè)是促進我國利用外資工作的必然要求。我國傳統(tǒng)上利用外商直接投資是以制造業(yè)為主的。2005年，我國實際利用外商直接投資中制造業(yè)占比為70.4%，而2015年，這一比重已經(jīng)下降為31.3%，而服務(wù)業(yè)利用外資占比已經(jīng)達到67%。2017年前九個月利用外商直接投資中，制造業(yè)比重已經(jīng)降到30%以下，服務(wù)業(yè)利用外資占比已經(jīng)高達69.2%。2017年，國務(wù)院罕見地一年之內(nèi)發(fā)出5號文和39號文兩個促進利用外資的文件，可見中國政府對利用外資工作的高度重視，而穩(wěn)定外資形勢、改善外資結(jié)構(gòu)最有效的途徑莫過于放開占比高達七成的服務(wù)業(yè)的投資壁壘。

最后，擴大服務(wù)業(yè)開放也是新時代下人民追求美好生活質(zhì)量的必然要求。隨著人民生活水平的提高，對教育、醫(yī)療、旅游等服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，高端服務(wù)消費市場迅速擴大，對出國旅游出國留學(xué)等海外服務(wù)的需求迅速上升。服務(wù)業(yè)的開放也是滿足人民美好生活愿望，讓中國人更多地走出去的必然要求。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的可能步驟與路徑

新一輪服務(wù)貿(mào)易的開放在十九大之后必然提速，各部門按照2017年國發(fā)39號文的要求正在緊張地制定開放時間表與路線圖。我們預(yù)期這一輪開放的影響將是深遠的。

首先，新一輪服務(wù)業(yè)開放將涉及眾多的敏感部門和關(guān)鍵部門。在2017年國發(fā)39號文中，12個領(lǐng)域被列舉出來要求相關(guān)部委給出時間表和路線圖，包括專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計、支線和通用飛機維修、國際海上運輸、鐵路旅客運輸、加油站、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、呼叫中心、演出經(jīng)紀(jì)、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)。這12個領(lǐng)域除了專用車與新能源汽車制造以外，其余均為服務(wù)業(yè)，而且影響面都很大。其中有些領(lǐng)域被提出超過市場預(yù)期。例如，繼2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄取消了對旅客公路運輸以及外輪理貨的準(zhǔn)入限制之后，39號文提出持續(xù)推進國際海上運輸和鐵路旅客運輸?shù)膶ν忾_放，這為交通運輸業(yè)的對外開放打開了想象空間：外資獲準(zhǔn)經(jīng)營中國國內(nèi)鐵路旅客運輸將具有什么樣的影響，對一帶一路國際鐵路運輸競爭格局將產(chǎn)生何種影響，都是非常值得觀察的重要動向。

其次，本輪服務(wù)業(yè)對外開放舉措必將是漸進而持續(xù)的，不會一次到位。國發(fā)39號文使用了“持續(xù)推進”一詞就體現(xiàn)了這種意思。但是，漸進的時間表與路線圖將要明確，在部分領(lǐng)域也會有突破性開放舉措。

第三，本輪服務(wù)業(yè)對外開放必然包括某些領(lǐng)域的股權(quán)限制放開措施。股權(quán)限制與合資要求是目前我們投資限制最主要的措施。一方面，這些措施引起了其他國家對中國通過股權(quán)限制強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的質(zhì)疑，另一方面，大量的協(xié)議控制情況的存在降低了股權(quán)限制的有效性，提高了監(jiān)管難度。服務(wù)業(yè)與制造業(yè)不同，由于服務(wù)提供者與服務(wù)對象常常需要通過有效直接接觸（包括電信遠程接觸）才能提供服務(wù)，服務(wù)提供過程往往伴隨著技術(shù)外溢，服務(wù)業(yè)監(jiān)管者與被雇傭者也比制造業(yè)更容易接觸服務(wù)技術(shù)訣竅，因此在維護國家安全、發(fā)揮技術(shù)外溢效應(yīng)等方面，合資要求與股權(quán)限制變得必要性很低。放開股權(quán)限制和合資要求是市場對本輪服務(wù)開放的主要期待，我們也呼吁中國政府在這一方面勇于突破。

第四，本輪服務(wù)業(yè)開放我們建議還是要穩(wěn)妥推進，有的措施可以在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試。2017年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單比2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中全國版負(fù)面清單的內(nèi)容更加詳細(xì)，可操作性更強，但是其開放幅度與開放領(lǐng)域卻已經(jīng)差別很小。我們建議盡快推出新版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，把39號文提出持續(xù)推進開放的重要行業(yè)在自貿(mào)區(qū)先行開放。目前我國11個自貿(mào)區(qū)其差異性已經(jīng)比較大，繼續(xù)保持統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)開放目錄難以發(fā)揮不同自貿(mào)區(qū)開放探索的積極性。按照十九大“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)”的精神，可以讓各個自由貿(mào)易試驗區(qū)自行選擇重點開放行業(yè)先行開放，報中央政府統(tǒng)一公布。自貿(mào)試驗區(qū)同時也應(yīng)自行設(shè)計開放領(lǐng)域的監(jiān)管機制，積累監(jiān)管經(jīng)營經(jīng)驗，以便全國推廣。

最后，本輪服務(wù)業(yè)的開放必然伴隨更多更細(xì)致的監(jiān)管措施出臺。這些監(jiān)管措施是內(nèi)外資一致的，基于公平競爭考量、宏觀審慎考量、消費者權(quán)益考量的技術(shù)性監(jiān)管措施。2017年7月17日在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，習(xí)近平指出，擴大金融業(yè)對外開放，金融監(jiān)管能力必須跟得上，在加強監(jiān)管中不斷提高開放水平。一個行業(yè)的開放后面可能需要伴隨著多個行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的制訂、修訂和梳理。相關(guān)部門在制訂開放時間表與路線圖時也需要同時考慮提高監(jiān)管能力、完善監(jiān)管制度。

結(jié)論

服務(wù)業(yè)的進一步對外開放是中國經(jīng)濟向全球價值鏈中高端邁進的必然要求，是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必然要求，是擴大利用外資規(guī)模、提高利用外資水平的必然要求，是滿足人民追求美好生活高質(zhì)量的必然要求，也是當(dāng)前國際經(jīng)濟形勢下世界各國期望中國進一步開放市場的必然要求。目前將要開放的一系列服務(wù)領(lǐng)域存在影響面大、監(jiān)管難度大的困難，但是在十九大精神的指引下，相關(guān)政府部門必然迎難而上，細(xì)致籌劃，讓2017年國發(fā)5號文和39號文提出的開放計劃早日落實。

（作者介紹：崔凡，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授、中國世界貿(mào)易組織研究會研究部主任、北京大成律師事務(wù)所高級顧問；蔡開明，北京大成律師事務(wù)所高級合伙人； 孫磊，北京大成律師事務(wù)所合伙人。）