西地中?！白跃嚷?lián)盟”能自救嗎

孫紅

2017年11月13至14日，西地中海十國“5+5防務(wù)機(jī)制”在阿爾及利亞首都阿爾及爾舉行會議，來自西地中海沿岸十個國家的國防部門代表與會，討論多方合作應(yīng)對非軍事空中威脅。自2004年成立以來，該機(jī)制已成為西地中海國家聯(lián)合應(yīng)對非法移民和恐怖主義問題的重要對話機(jī)制，但成員國之間的矛盾及在安全利益上的分歧又注定其難以達(dá)到預(yù)設(shè)的效果。

西地中?！白跃嚷?lián)盟”？

地中海沿岸國家雖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教信仰上千差萬別，但經(jīng)濟(jì)、政治和文化交往與合作卻從未中斷過。冷戰(zhàn)結(jié)束后，沿岸國家的經(jīng)濟(jì)相互依存度提升，突破意識形態(tài)限制的政治交往也更加密切。而伊斯蘭極端主義的興起、難民/非法移民問題直接沖擊了地中海沿岸國家的社會秩序，沿岸的安全合作緊迫性也愈加凸顯。目前，地中海地區(qū)主要有三個合作機(jī)制，分別是歐盟主導(dǎo)的“地中海聯(lián)盟”、北約的“地中海對話機(jī)制”和西地中?！?+5對話機(jī)制”，各機(jī)制內(nèi)部又細(xì)化為各領(lǐng)域的合作機(jī)制，如前面提到的西地中?！?+5防務(wù)機(jī)制”。

2008年法國推動成立的“地中海聯(lián)盟”包括歐盟28個成員國、部分地中海沿岸國家，共43國。其前身是1995年發(fā)起的以加強(qiáng)歐盟和地中海沿岸國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、科技和安全等諸多領(lǐng)域合作為目標(biāo)的“巴塞羅那進(jìn)程”。但由于受到阿拉伯世界內(nèi)部分裂、巴以問題的掣肘，“地中海聯(lián)盟”框架下的合作很快流于形式，目前也只能在一些經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目合作上找存在感。北約“地中海對話機(jī)制”由北大西洋理事會于1994年發(fā)起，涵蓋北約成員國及七個地中海沿岸國家（阿爾及利亞、埃及、以色列、約旦、毛里塔尼亞、摩洛哥和突尼斯）。該機(jī)制雖也涉及西地中海國家，但被普遍認(rèn)為是美國介入中東地區(qū)的跳板，尤其是9.11事件以來，美國對該地區(qū)的關(guān)注逐步往東地中海及以東地區(qū)傾斜，西地中海的重要性逐步下降。2004年北約以海合會為主要班底發(fā)起了“伊斯坦布爾合作倡議”，直接介入中東安全進(jìn)程，“地中海對話機(jī)制”也黯然失色，西地中海在北約和美國的戰(zhàn)略布局中的地位更加邊緣化。

西地中海“5+5防務(wù)機(jī)制”誕生于2004年，是1990年成立的西地中?！?+5對話機(jī)制”的組成部分。該機(jī)制包括南部歐洲的法國、意大利、西班牙、葡萄牙和馬耳他及地中海南岸的“阿拉伯馬格里布聯(lián)盟”五國，即利比亞、阿爾及利亞、突尼斯、摩洛哥和毛里塔尼亞。“5+5防務(wù)機(jī)制”將西地中海的海上安全、空中安全、平民保護(hù)和培訓(xùn)科研作為四大合作議題，并就此開展安全合作?？梢哉f，在北約在地中海重心東傾、“地中海聯(lián)盟”合作乏力的背景下，西地中海國家“聯(lián)合自強(qiáng)”，啟動并深化防務(wù)合作是明智之舉，可以避免成員國過多、議題過于冗雜的低效合作。事實(shí)也證明，“5+5防務(wù)機(jī)制”已成為西地中海國家開展多邊合作最活躍的平臺，每年大小活動平均40場，重點(diǎn)活動包括在“5+5”防務(wù)學(xué)院培訓(xùn)成員國國防部門人員、每年舉辦名為“海洋邊境”的海上聯(lián)合演習(xí)等。

防范非法移民和恐怖主義的重要防線

移民問題一直是西地中海國家合作的重要議題，自2003年起該地區(qū)每年與國際移民組織召開移民問題的部長級會議?！?+5防務(wù)機(jī)制”啟動后側(cè)重打擊非法移民，并配合歐盟在這一問題上開展相關(guān)活動。

一般來說，前往歐洲的難民/非法移民有三條主要路線。經(jīng)由土耳其陸路進(jìn)入希臘和巴爾干地區(qū)的東線一直是歐盟重點(diǎn)管控對象。2016年3月，歐盟與土耳其達(dá)成難民協(xié)議之后，此線的難民流量明顯減少。而經(jīng)利比亞、突尼斯渡海進(jìn)入意大利與馬耳他的中線，經(jīng)摩洛哥進(jìn)入西班牙的西線上的非法移民人數(shù)卻居高不下。根據(jù)國際移民組織數(shù)據(jù)，僅2016年就有18.1萬人通過中線前往意大利，除東非地區(qū)的厄立特里亞和索馬里外，大部分非法移民來自西非地區(qū)的尼日利亞、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、岡比亞、塞內(nèi)加爾、馬里等國。而為解決這一問題，南歐國家可謂使盡渾身解數(shù)，加大對非法移民源頭國和中轉(zhuǎn)國的扶持，大搞“遣返外交”，力爭將問題留在非洲大陸，減少歐洲的壓力。2016年12月，歐盟委員會決定斥資一億歐元成立非洲援助基金，抑制來自非洲的非法移民潮，其中意大利主動承擔(dān)2200萬歐元。該基金的主要措施包括以資金援助換取非洲國家接受本國移民的遣返。2017年8月，法國還牽頭在巴黎舉辦了非洲移民問題小型峰會，意大利、西班牙和德國及非洲國家乍得、尼日爾和利比亞領(lǐng)導(dǎo)人與會。法國總統(tǒng)馬克龍還提出在移民流量較大的中轉(zhuǎn)國尼日爾和乍得設(shè)立“收容熱點(diǎn)”，由聯(lián)合國難民署負(fù)責(zé)監(jiān)管，但被乍得外長以“威脅國家穩(wěn)定”為由拒絕。

來自北非與薩赫勒地區(qū)的恐怖主義威脅也促使西地中海十國開展更緊密的安全合作。薩赫勒地區(qū)宗教、部族關(guān)系錯綜復(fù)雜，政府治理能力十分薄弱。2011年利比亞內(nèi)戰(zhàn)以后，大量武裝分子回流，該地區(qū)安全形勢急劇惡化，以“伊斯蘭馬格里布基地組織”為代表的規(guī)模不等的十余個恐怖組織趁機(jī)坐大。另外，有專家認(rèn)為“伊斯蘭國”在伊、敘被擊潰后，部分勢力正向北非轉(zhuǎn)移，未來恐怖分子或從這一地區(qū)潛入歐洲發(fā)動襲擊。為徹底斬?cái)嗫植绖萘?，法國選擇了以軍事手段進(jìn)行干預(yù)。2013年起，法國先后在薩赫勒地區(qū)發(fā)起代號為“藪貓”和“新月形沙丘”的軍事行動，打擊該地區(qū)的恐怖組織，目前在該地區(qū)仍有駐兵約4000人。2014年，法國又支持薩赫勒地區(qū)五國（乍得、尼日爾、馬里、毛里塔尼亞和布基納法索）成立“五國集團(tuán)”，與法軍聯(lián)手應(yīng)對地區(qū)安全挑戰(zhàn)。2017年7月，馬克龍又飛赴馬里參加“薩赫勒地區(qū)安全峰會”，為五國聯(lián)合部隊(duì)的成立站臺，承諾提供800萬歐元的裝備資助，還拉來了歐盟5000萬歐元的“贊助”。

綜合來看，歐盟“軟硬兼施”在西地中海構(gòu)建了三重安全防線：第一層是在本土防范恐怖主義和加強(qiáng)移民管控；第二層是對北非及部分薩赫勒地區(qū)國家開展以資金換移民遣返的外交攻勢；第三層則是以法國充當(dāng)前鋒，直接出兵薩赫勒地區(qū)，搗毀恐怖勢力老巢，其他歐洲國家提供部分資金支持與后勤保障。這三道防線從南至北，從“硬反恐”到“軟合作”，將危險層層過濾，一定程度上保障了歐洲本土安全。

“目標(biāo)一致”還是“同床異夢”

西地中?！?+5防務(wù)機(jī)制”為該地區(qū)國家提供了共同應(yīng)對安全威脅的專屬平臺，并為歐盟與該地區(qū)的合作提供了有效補(bǔ)充。然而十國對安全的不同訴求、成員國之間的矛盾卻成為該機(jī)制主要弱點(diǎn)。

第一，成員國對難民問題的認(rèn)識存在根本分歧。2015年，塞內(nèi)加爾非洲一體化部長哈迪姆·迪奧普就曾抱怨歐盟采取“雙面標(biāo)準(zhǔn)”，將中東移民稱為“難民”，而把非洲人劃歸為“經(jīng)濟(jì)移民”，兩者待遇差距明顯。對于非洲國家政府而言，這些冒著生命危險渡海北上的民眾只不過是為了追求更好的就業(yè)機(jī)會和生活條件，理應(yīng)受到平等對待。許多非洲國家對歐盟“花樣百出”的遣返移民方案并不感冒，堅(jiān)持要求歐盟放寬對非洲移民的限制。第二，成員國之間的矛盾隨時有可能導(dǎo)致機(jī)制崩潰。阿爾及利亞與摩洛哥在西撒哈拉問題上長期對峙，兩國維持著某種“冷漠的和平”。然而近年來，摩洛哥對非洲國家發(fā)起強(qiáng)烈的外交攻勢，以爭取更多國家支持其在西撒問題上的立場。2017年初摩洛哥又強(qiáng)勢回歸非盟，揚(yáng)言早晚要把西撒代表“趕出”非盟舞臺，摩、阿關(guān)系再度陷入緊張，勢必影響到該機(jī)制的良性發(fā)展。第三，要解決西地中海國家面臨的非法移民、恐怖主義難題，必須通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善社會治理、實(shí)現(xiàn)宗教部族和解等手段為青年一代提供更多的就業(yè)機(jī)會和更穩(wěn)定的生活條件。然而歐盟“急火攻心”，有意在非洲復(fù)制與土耳其達(dá)成的難民協(xié)議，并試圖用軍事手段鏟除恐怖主義，只能是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）endprint