歐盟是一個治理體系，而非“歐洲聯(lián)邦”

趙晨

很長時間以來，歐盟“是什么”一直是一個未解的“斯芬克斯之謎”。歐盟官方文件和歐盟的政治領(lǐng)袖們對歐盟性質(zhì)沒有明確的界定，歐盟委員會前主席雅克·德洛爾曾將歐盟比喻為一種“不明飛行物”。對于學(xué)界來說，歐盟雖然已是國際政治中已經(jīng)實際存在的、可確指的對象，但它又難以用現(xiàn)有詞匯定義，按已有經(jīng)驗類型歸類，以至于人們經(jīng)常只能用“它不是什么”來形容，比如“歐盟不是一個通常意義上的國際組織” “歐盟不是一個主權(quán)國家”，等等。無奈之下，大多數(shù)研究歐盟的西方學(xué)者只能將它稱為一個“獨特”（sui generis）的跨國政治系統(tǒng)。在歐盟的重大條約中，也只能找到對歐盟未來發(fā)展目標(biāo)的模糊概括：比如1993年生效的《馬斯特里赫特條約》指出，歐洲一體化的目的是建立“一個歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟”；2009年生效的《里斯本條約》序言中寫到：歐盟各國“決心繼續(xù)推動在歐洲人民之間建立一個更加緊密聯(lián)盟的進(jìn)程”。但首先這是一種動態(tài)而非靜態(tài)的描述；其次，這些基礎(chǔ)性條約也沒有說明歐盟的最終發(fā)展目標(biāo)是什么。

歐盟被稱為“人類設(shè)計出的最復(fù)雜的政體”，它有著拜占庭式的制度設(shè)置，是一所只有律師才不會迷路的迷宮，它有著重疊設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)，各式投票規(guī)則，還是一座官方語言眾多的巴別塔。目前對歐盟的定位主要有三種：國際組織、聯(lián)邦國家式的超國家政體和治理系統(tǒng)。

一個國際組織？

將歐盟看作一個“國際組織”的觀點認(rèn)為：德國、法國、波蘭、西班牙等成員國政府才是歐盟最核心的行為體，而歐盟就如同現(xiàn)代幾乎所有其他成功的國際組織一樣，是各個國家設(shè)計用來協(xié)調(diào)相互之間的政策、促進(jìn)互利合作、適應(yīng)地區(qū)化和全球化的工具。如果說歐盟比其他國際組織更發(fā)達(dá)、更先進(jìn)，那只是因為歐盟成員國之間在經(jīng)濟(jì)上的相互依賴程度大大超過世界上其他國家，客觀的經(jīng)濟(jì)需求使得它們之間產(chǎn)生了更強(qiáng)的相互合作的國家利益。歐盟不過提供給各成員國政府一個相互博弈和協(xié)調(diào)政策的場所，歐盟委員會、歐洲法院等歐盟機(jī)構(gòu)僅是用來執(zhí)行它們談判結(jié)果的工具。在這種觀點看來，歐盟只是一個經(jīng)各成員國政府同意才建立的組織，國防、稅收、財政等最重要的核心權(quán)力都掌握在成員國手中，由各成員國首腦組成的歐盟理事會是歐盟決策的最高機(jī)構(gòu)，各國政府（尤其是德國和法國兩個大國）可以授意歐盟委員會制訂議案內(nèi)容，它們在布魯塞爾設(shè)立了由自己的外交官組成的“常駐代表委員會”，監(jiān)督和影響委員會的運作。此外，設(shè)在布魯塞爾的歐盟委員會等歐盟機(jī)構(gòu)規(guī)模并不大；歐盟機(jī)構(gòu)的行政官僚人數(shù)只有不到43000人，與歐洲一個中等城市的公務(wù)員規(guī)模相當(dāng)；歐盟年度行政開支約87億歐元，約相當(dāng)于美國哈佛大學(xué)兩年的開支而已。無論是人力，還是財力，歐盟層面的機(jī)構(gòu)都不夠強(qiáng)大，它們不足以威脅到國家在歐盟中的核心地位，不過是履行各成員國政府意愿的秘書處和協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)而已。

但是這種看法卻無法解釋歐盟與其他國際組織的區(qū)別。比如首先，歐盟委員會掌握立法提案權(quán)、執(zhí)行權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)，其權(quán)力之大，其他地區(qū)組織或一些國際性機(jī)制的秘書處難以望其項背；其次，歐洲法院經(jīng)過數(shù)十年的判例積累，在共同市場領(lǐng)域已經(jīng)樹立起很高的權(quán)威，它的裁決對歐盟公民和企業(yè)直接產(chǎn)生法律效力；共同體法相對于成員國法處于優(yōu)先法律地位，即共同體法具有最高效力，成員國國內(nèi)法院有權(quán)利也有義務(wù)像實施國內(nèi)法一樣實施共同體法，各國法院不得訂立與它的規(guī)則相悖的新法；再次，歐洲議會已經(jīng)由最初的北約等組織也設(shè)有的“咨詢性會議”，變成一個擁有立法參與權(quán)、部分監(jiān)督權(quán)和批準(zhǔn)預(yù)算權(quán)，以及共同決策權(quán)（歐盟95%的立法均由部長理事會和歐洲議會共同決策）的重要機(jī)構(gòu)。1979年之后歐洲議會議員由歐盟公民直選產(chǎn)生；對歐盟委員會和歐盟理事會主席人選，歐洲議會有最終批準(zhǔn)權(quán)，2015年歐洲議會選舉后，議會對這兩個最高職位人選的推薦和產(chǎn)生過程也發(fā)揮了重要作用，這在各種國際組織中都是絕無僅有的；還有，歐盟下屬的歐洲中央銀行、歐洲食品安全局、歐洲藥品管理局、歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會、歐洲警察署等專業(yè)機(jī)構(gòu)管理著歐元區(qū)的貨幣發(fā)行和定價、歐盟范圍內(nèi)的食物和飼料安全、藥品審批、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和警務(wù)合作等諸多事項。它們制訂的規(guī)則直接影響著歐洲的企業(yè)運作和公民生活，它們的存在也使得歐盟更類似一個國家式的整體，而不是更分散的國際組織。

“超國家聯(lián)邦”？一種“治理系統(tǒng)”？

有從事比較政治研究的學(xué)者就認(rèn)為，歐盟已經(jīng)建構(gòu)出一個聯(lián)邦式的超國家政體。“聯(lián)邦式”制度安排包括三項要素：“1，公共權(quán)威由各州政府和一個中央政府分享；2，每層政府都在某些問題上有最后決定權(quán)；3，有一個聯(lián)邦法庭，裁決關(guān)于聯(lián)邦主義的爭端。” 從這一視角看去，歐盟在歐盟和成員國層面上實施分權(quán)，并擁有可裁決歐盟與成員國關(guān)系的歐洲法院，這樣各成員國就可視作各“州”，歐盟就變成人們通常認(rèn)識的“國家”。

但是，明眼人皆可看出，歐盟距離一個美國或德國式的聯(lián)邦國家還很遙遠(yuǎn)。成員國依舊保留著自己的核心主權(quán)，民眾對自己國家的忠誠也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對歐洲的認(rèn)同感。即使是在歐洲，主權(quán)也仍然沒有“過時”，民族國家還是最重要的國際政治行為體。除了德國、荷蘭等西北歐少數(shù)國家，“聯(lián)邦歐洲”在歐盟仍然是一個容易觸動民族自尊的詞匯。而且，無論是事關(guān)歐盟重大事項的決策，還是有關(guān)歐盟發(fā)展方向的重大決定，都是各個成員國政府相互協(xié)商做出的。歐盟兼有超國家聯(lián)邦政體和國際組織的雙重屬性，是一個“混合體”。

其實能夠更貼切概括歐盟性質(zhì)的方法是將其視為一種“治理系統(tǒng)”。當(dāng)代意義的“治理”概念源自企業(yè)管理學(xué)，它是“各種公共的或私人的個人及機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，其應(yīng)用范圍極其廣泛，從全球、地區(qū)到國家，再到地方、企業(yè)，甚至街區(qū)和一個班級或小組，均可成為“治理”的定語。這樣，使用“歐盟治理”就避開了“歐盟政府”的說法所具有的政治敏感性。另一方面，它又準(zhǔn)確地呈現(xiàn)了成員國政府無法壟斷歐盟所有事務(wù)的現(xiàn)實。無論是歐盟委員會、歐洲中央銀行、歐洲法院等歐盟超國家機(jī)構(gòu)，還是成員國內(nèi)的州或者是大區(qū)、省，甚至是市縣都可直接參與到歐盟決策的過程之中，各種利益集團(tuán)和公民社會組織也可以通過游說，影響歐盟委員會提案的內(nèi)容。所以，“治理系統(tǒng)說”綜合了歐盟兼具的國際組織和超國家政體兩方面的特征，并且揭示了國家層面和歐盟層面之外的其他行為體也是歐盟整體運作的有機(jī)組成部分的事實。endprint

此外，相對于“統(tǒng)治”而提出的“治理”更加強(qiáng)調(diào)決策通過“協(xié)商”達(dá)成一致意見，忌諱自上而下的“強(qiáng)制”執(zhí)行方法。治理進(jìn)程中的歐盟很少通過權(quán)威機(jī)構(gòu)的表決來施政施策，而是通過達(dá)成共識來予以推進(jìn)——盡管很多時候達(dá)成共識十分困難。歐盟在制度上雖然規(guī)定在一些領(lǐng)域?qū)嵤┙^對多數(shù)表決制或一票否決制，但在實際操作過程中，無論采用何種決策方法，理事會都很少投票，絕大多數(shù)的議案都是經(jīng)過協(xié)商和博弈達(dá)成共識才通過的。所以，即使有一個或少數(shù)幾個成員國不同意某項提案，歐盟也不會做出統(tǒng)一的行動或表態(tài)。2017年德國外長加布里爾就抱怨因為幾個成員國不同意，歐盟沒能在南海問題上形成統(tǒng)一立場和表態(tài)。治理的這種特性還體現(xiàn)在次國家行為體的重要性上：2012年歐洲債務(wù)危機(jī)高峰時期，背負(fù)沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)的南歐國家和法國要求歐盟迅速出臺歐洲穩(wěn)定機(jī)制，對希臘等處于破產(chǎn)邊緣的國家緊急施救，德國聯(lián)邦憲法法院卻成為了這一歐盟層面重大決策的“攔路石”。直到該法院裁定，歐洲穩(wěn)定機(jī)制沒有違反德國憲法《基本法》，歐洲穩(wěn)定機(jī)制才開始發(fā)揮救助重債國家的作用，而且該裁決還要求德國政府不得突破出資超過1900億歐元的最高限額。

在全球化時代，如法國學(xué)者讓·皮埃爾-戈丹所說，治理是一種聯(lián)邦制度的輔助性原則和企業(yè)文化的親密結(jié)合，同時它也是與新的“軟權(quán)力”配合使用的一種新政治雞尾酒。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，歐盟在經(jīng)濟(jì)上奉行新自由主義，政治上揚棄了官僚做派，民主化程度不斷提升，組織結(jié)構(gòu)上趨于網(wǎng)絡(luò)化，以援助、貿(mào)易和規(guī)范引導(dǎo)等“軟實力”工具發(fā)揮對外影響力，這些都符合一個超國家的治理系統(tǒng)的特征。因此，大致可以將當(dāng)下的歐盟稱為“一個多層網(wǎng)狀治理體系”。

歐盟治理的問題

當(dāng)前歐盟內(nèi)德國等西歐大國與中東歐一些國家關(guān)系緊張，凸顯出歐盟治理中的結(jié)構(gòu)性問題。維系一個治理體系，最重要的是要有共同的理念和有效的制度，因為治理不是政府，治理者沒有強(qiáng)力機(jī)關(guān)，不能合法地壟斷暴力使用權(quán)。比如歐盟就沒有警察，不擁有剝奪公民自由的權(quán)力，歐洲法院的判決很多時候也要依靠成員國政府部門、甚至是其強(qiáng)力機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。在非強(qiáng)制狀態(tài)下，歐盟要想就某一問題做出決策，首先需要各國或參與的各方擁有相同的態(tài)度，有類似的想法和認(rèn)識，這樣才能達(dá)成共識。但是，歐盟各國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和政治情況差異很大：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，20世紀(jì)50年代歐洲一體化剛起步之時，六個創(chuàng)始會員國，法國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡和聯(lián)邦德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較為接近，這樣就容易在關(guān)鍵議題上形成統(tǒng)一立場；但現(xiàn)在歐盟有28個成員國（英國還未正式離開歐盟），最富裕的丹麥同最落后的保加利亞人均收入相差七倍，這已經(jīng)是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的鴻溝。歐盟內(nèi)的經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性已經(jīng)大大增強(qiáng)，這使得它內(nèi)部各成員國的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先考慮和國家利益很難趨同，使得制訂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)更加困難。同時，擴(kuò)大后歐盟各國的政治理念矛盾也在增多，德國、法國、荷蘭等西歐國家的超國家歐洲意識較強(qiáng)，經(jīng)過多年全球化的洗禮，西歐國家奉行多元文化主義，對其他宗教比較寬容，強(qiáng)調(diào)人權(quán)的極端重要性；但是中東歐國家的主權(quán)意識和民族主義情懷比起西歐來濃厚得多，更加看重民族的純粹性。2015年歐洲難民危機(jī)爆發(fā)以來，匈牙利、斯洛伐克等中東歐國家堅決拒絕歐盟的難民安排方案。2017年歐盟委員會將匈牙利和斯洛伐克起訴到歐洲法院，歐洲法院判罰這兩國必須遵守歐盟協(xié)議，斯洛伐克無奈認(rèn)可了歐洲法院的判罰，但匈牙利堅決不從。

治理除了理念之外，還有制度做統(tǒng)一決策的保障。在歐盟內(nèi)的中東歐國家已經(jīng)是歐洲共同市場的一部分，它們就需要遵守布魯塞爾制訂的關(guān)于市場競爭、兼并重組、環(huán)保和勞工等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和原則，歐盟委員會對此有監(jiān)督權(quán)。這就是為什么中國與中東歐國家“16+1”合作中的重點項目——“匈塞鐵路”匈牙利段立項后，歐盟可以干涉的法理基礎(chǔ)。對中東歐的歐盟成員國，布魯塞爾還有一種重要的政策工具——結(jié)構(gòu)基金。它是歐盟為解決內(nèi)部各國、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題、縮小發(fā)展差距、增加社會凝聚力而設(shè)立的產(chǎn)業(yè)政策工具，該基金列入歐盟的預(yù)算，屬于歐盟的財政專項支出。中東歐國家是結(jié)構(gòu)基金的凈受益國，許多中東歐國家在入盟后非常依賴結(jié)構(gòu)基金，比如克羅地亞的外資超過80%來自歐盟結(jié)構(gòu)基金，匈牙利所吸引的外資中超過60%也源于歐盟的結(jié)構(gòu)基金。但是另一方面，布魯塞爾官僚體系的低效率（很多項目審批過程都需要一兩年的時間）、歐債危機(jī)后歐盟總體偏向緊縮的財政和貨幣政策導(dǎo)向，都使得中東歐國家開始尋找新的投資來源。它們依然是落后于西歐國家的經(jīng)濟(jì)體，其基礎(chǔ)設(shè)施也亟待更新和升級換代，因此比西歐國家有更強(qiáng)的愿望和動力參與中國提出的“一帶一路”倡議。作為主權(quán)國家，它們當(dāng)然有權(quán)利在遵守歐盟制度的情況下，開展同中國的合作。畢竟，歐盟是一個治理體系，而非“歐洲聯(lián)邦”。

（作者為中國社科院歐洲研究所國際關(guān)系室主任、副研究員）endprint