《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中的重要原則

孫林

在10月18日舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)開幕會(huì)上，習(xí)近平總書記代表十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告，報(bào)告充分肯定了我國(guó)引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作所取得的成績(jī)，指出我國(guó)“成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”。很多協(xié)力部門參加了這方面的工作，外交部條約法律司（簡(jiǎn)稱條法司）也一直參與其中。從《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（后簡(jiǎn)稱《公約》）《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》，在中國(guó)參與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作幾十年的征程中，幾代條法人為之而不懈付出。我曾親身參與最早的《公約》的談判，對(duì)這一過程有切身的體會(huì)。

準(zhǔn)備《公約》的談判：維護(hù)本國(guó)權(quán)益，加強(qiáng)國(guó)際合作

正如習(xí)近平主席出席氣候變化巴黎大會(huì)開幕式所發(fā)表的重要講話所指出的：“中國(guó)一直是全球應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)的積極參與者”。中國(guó)對(duì)最早的《公約》談判以及談判前期準(zhǔn)備過程都是積極參與的。當(dāng)時(shí)《公約》談判的主要任務(wù)是要確立法律框架，奠定法律基礎(chǔ)，因此決定談判由外交部牽頭，由外交部條約法律司同志主談，即由我任團(tuán)長(zhǎng)，各有關(guān)部委都派負(fù)責(zé)干部參加組團(tuán)，隨時(shí)研究談判對(duì)策，共同負(fù)責(zé)談判。外交部對(duì)談判組團(tuán)非常重視，除條法司全力以赴外，還指派國(guó)際司、常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)、日內(nèi)瓦代表處等的多位優(yōu)秀得力干部參團(tuán)，在會(huì)內(nèi)外開展相應(yīng)的外交活動(dòng)。

1991年《公約》開始談判這段時(shí)間，環(huán)境與發(fā)展問題在國(guó)際上已引起越來越廣泛的重視。我們意識(shí)到，氣候公約談判責(zé)任重大，不僅要維護(hù)本國(guó)的權(quán)益，而且還應(yīng)努力推動(dòng)制定一個(gè)能夠加強(qiáng)國(guó)際合作、共同應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的法律文件。記得還在我們準(zhǔn)備草擬和上報(bào)《公約》談判方案前，條法司環(huán)境處已根據(jù)當(dāng)時(shí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指示擬好了一份供談判用的整個(gè)“公約文本草案”，后經(jīng)上報(bào)審批，作為中國(guó)工作文件，正式提交給聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約“政府間談判委員會(huì)”。我們?cè)谡勁凶畛?，就提出整體案文草案，也表明我們一開始就是從談判全局考慮出發(fā)的。據(jù)我記憶和所知，這是中國(guó)第一次在國(guó)際公約談判中提出完整的談判案文草案，為我們后來能在公約談判過程中作出積極貢獻(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。

《公約》談判：確立“原則”

《公約》談判開始時(shí)，氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)秘書處在各國(guó)提供的工作文件基礎(chǔ)上編制《公約》的談判案文，作為各國(guó)代表團(tuán)談判的基礎(chǔ)文件。最早提交秘書處的工作文件中，英國(guó)基于政府間氣候變化專門委員會(huì)法律措施小組工作結(jié)果起草的工作文件和中國(guó)工作文件對(duì)整個(gè)公約的可能結(jié)構(gòu)和條文提出了較完整的設(shè)想方案。另有少數(shù)國(guó)家的工作文件也提了一些公約架構(gòu)設(shè)想的草案，多數(shù)工作文件是提出未來公約應(yīng)包含的各種要素、條款的草案。總的來看西方國(guó)家提的工作文件多，發(fā)展中國(guó)家少一些。

2017年11月6日，新一輪聯(lián)合國(guó)氣候變化會(huì)議在德國(guó)波恩開幕，本次大會(huì)有來自195個(gè)締約方的超過25000名代表參加。本次大會(huì)將就《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則展開進(jìn)一步商討。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是環(huán)境領(lǐng)域一項(xiàng)極其重要的國(guó)際公約，如能把國(guó)際社會(huì)已逐漸達(dá)成共識(shí)或接近共識(shí)的有關(guān)指導(dǎo)思想、原則等制定成公約的一條條款，這對(duì)整個(gè)框架公約的談判，對(duì)公約以后的實(shí)施，以及對(duì)“建立促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系”都會(huì)有積極影響。因此，在中國(guó)建議的公約草案中，列有一條“一般原則”的單獨(dú)條款，列出了如共同但有區(qū)別的責(zé)任、公平、有效國(guó)際合作、發(fā)達(dá)國(guó)家主要責(zé)任、各自的能力、環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人均排放因素、發(fā)展中國(guó)家的特別情況與需要應(yīng)得到充分考慮、向發(fā)展中國(guó)家提供資金技術(shù)等重要原則、概念和相關(guān)內(nèi)容。中國(guó)建議的公約原則條款草案同各方提出的工作文件一起，成為談判的基礎(chǔ)。

中國(guó)提出了條款草案，并在后來的實(shí)際談判中同七十七國(guó)集團(tuán)和其他國(guó)家一起將一條“原則”條款制定進(jìn)了公約，成為《公約》的一個(gè)單獨(dú)條款——“第三條原則”，其中訂有包括公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自的能力、發(fā)展中國(guó)家的需要和特殊情況、預(yù)防措施、可持續(xù)的發(fā)展、開放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系等重要規(guī)定，并規(guī)定各締約方在為實(shí)現(xiàn)本公約的目標(biāo)和履行其各項(xiàng)規(guī)定而采取行動(dòng)時(shí)，除其他外，都應(yīng)以此為指導(dǎo)。

《公約》政府間談判委員會(huì)在1991～1992年期間共舉行了五屆六次會(huì)議，公約文本中絕大部分爭(zhēng)議和關(guān)鍵條款都是在最后一次談判會(huì)上達(dá)成協(xié)議的。最后一次會(huì)議即五屆二次會(huì)議于1992年4月30日至5月9日在紐約舉行?！豆s》條文最后談判是在比較小范圍內(nèi)進(jìn)行的，大約有三十幾個(gè)對(duì)氣候變化影響較大的國(guó)家參加。代表們努力加緊談判，幾乎每天下午晚上都開會(huì)，常常開到深夜。我們?cè)谡勁兄惺冀K注意，同各談判代表團(tuán)一起，努力把“第三條原則”中有關(guān)規(guī)定的文字和精神恰當(dāng)?shù)刎灤┯谡麄€(gè)公約。

如《公約》關(guān)鍵條款第四條為“承諾”，其第1款規(guī)定了所有締約方應(yīng)做的承諾，第2款規(guī)定了“附件一”所列發(fā)達(dá)國(guó)家締約方的承諾。根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，《公約》對(duì)這兩類締約方的承諾做區(qū)別規(guī)定，對(duì)發(fā)展中國(guó)家不規(guī)定強(qiáng)制性義務(wù)，鼓勵(lì)他們自主貢獻(xiàn)，廣泛參與。

但直到談判最后階段，對(duì)此條第1款（b）段規(guī)定，各方仍有爭(zhēng)議，未達(dá)成協(xié)議。此款（b）段是關(guān)于所有締約方，包括發(fā)展中國(guó)家締約方應(yīng)“制定、執(zhí)行……國(guó)家計(jì)劃”的承諾，原條文中規(guī)定此種國(guó)家計(jì)劃要列入“控制排放來減緩氣候變化的措施”，這實(shí)質(zhì)上就是把限控義務(wù)以另種方式加給發(fā)展中國(guó)家。

到了5月6日晚間一次會(huì)上，我利用會(huì)議繼續(xù)討論有關(guān)承諾的一個(gè)有利時(shí)機(jī)發(fā)言，再次力爭(zhēng)修改“控制排放”，除從法律技術(shù)細(xì)節(jié)上說明理由外，并指出這樣規(guī)定不符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則精神。我發(fā)言后，荷蘭代表（常代表歐共體發(fā)言）表示同意改掉“控制”，問我用什么詞代替。我說可以用一個(gè)真正的中性詞，也是在公約草案中多處使用的“addressing”（應(yīng)對(duì)）。大家都同意，這樣就最終把這款文字定下來了。

又如《公約》草案第七條《締約方會(huì)議》第2款（b）規(guī)定“締約方會(huì)議將：…… 促進(jìn)和便利就各締約方為應(yīng)付氣候變化及其影響而采取的政策、戰(zhàn)略和措施進(jìn)行信息交流，并酌情加以協(xié)調(diào)，……”這樣的規(guī)定可以解釋為是由締約方會(huì)議，而不是由締約方?jīng)Q定是否要“協(xié)調(diào)”，實(shí)際上是給發(fā)展中國(guó)家締約方增加了接受強(qiáng)制性審核義務(wù)，同公約談判的基本精神不符。談判委員會(huì)定于5月8日上午召開全體會(huì)議，通過公約文本。這時(shí)已是5月8日凌晨，各方仍未能就案文達(dá)成協(xié)議。最后決定由談判委員會(huì)副主席阿根廷大使同中國(guó)和印度的代表共同商定草擬一個(gè)案文。我們的修改是：刪掉“政策、戰(zhàn)略”，同時(shí)另增加一個(gè)分段，將“酌情加以協(xié)調(diào)”等內(nèi)容加上“應(yīng)兩個(gè)或更多的締約方的要求”一段措辭，放在新增的分段里，即增加一個(gè)任擇性條款，成為《公約》第七條2款中的（b）段和（c）段，最后經(jīng)大會(huì)通過。

我們?cè)谡勁兄胁粌H努力維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的合法權(quán)益，也十分注意全面地正確地貫徹實(shí)施公平、合作共贏等原則。例如，關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任，我們工作文件條款草案和此前聯(lián)大相關(guān)決議的提法，大致都是直接指出，歷史上大部分排放來自發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家要負(fù)主要責(zé)任。最后文本用“率先”行動(dòng)代替“主要責(zé)任”，這樣修改不僅在事實(shí)上并不減損發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)負(fù)的責(zé)任，同時(shí)卻表明了各方合作共贏共同應(yīng)對(duì)氣候變化的政治意愿，還排除了某些對(duì)國(guó)家責(zé)任可能直接引出法律賠償義務(wù)的顧慮。又如，我們的工作文件中“人均排放”是放在關(guān)于“原則”的條款中的，最后談判磋商結(jié)果，“人均排放”概念移放到了公約序言中。這樣的修改也都是在合作共贏的思想指導(dǎo)下達(dá)成的。

我在談判中感到，也常對(duì)外國(guó)同事解釋說明，我們當(dāng)時(shí)談判的《公約》，主要是為應(yīng)對(duì)氣候變化構(gòu)建一個(gè)很好的法律基礎(chǔ)和框架，一旦框架公約訂立，必將會(huì)開啟一個(gè)國(guó)際社會(huì)廣泛合作，應(yīng)對(duì)人類面臨氣候變化共同挑戰(zhàn)的生機(jī)勃勃的新的歷史進(jìn)程。

努力排除誤解：制訂一個(gè)好的、強(qiáng)的、有效的《公約》

我們以積極、坦誠(chéng)、建設(shè)性的態(tài)度去參加談判，決心努力同各談判方一起促使談判成功。但中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的環(huán)境大國(guó)，對(duì)《公約》談判的誠(chéng)意難免會(huì)受到懷疑甚至詰難，但最終中國(guó)的立場(chǎng)還是得到了普遍認(rèn)同。我們除用談判實(shí)際行動(dòng)證明外，還在會(huì)內(nèi)會(huì)外做了很多解釋工作，包括同不少致力環(huán)境保護(hù)的非政府組織人士接觸，多做工作。一位冰島談判代表說，有些環(huán)境大國(guó)對(duì)談判的態(tài)度是破壞性的，而中國(guó)是建設(shè)性的！

談判期間，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)到日內(nèi)瓦會(huì)見部分代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，表示希望談判委員會(huì)能談判制定出一個(gè)好的、強(qiáng)的、有效的《公約》。當(dāng)時(shí)我想：我們不贊成有些不切實(shí)際的談判主張，常被誤解、曲解為中國(guó)不想要，甚至阻擾制定一個(gè)好公約;現(xiàn)在我們正好接過秘書長(zhǎng)的話來闡明，實(shí)施中國(guó)主張才有助于制定一個(gè)真正“好的、強(qiáng)的、有效的《公約》”。當(dāng)時(shí)談判委員會(huì)正好要開一次全會(huì)。我修改了已經(jīng)準(zhǔn)備的發(fā)言稿，在這次會(huì)上做了這樣的發(fā)言，大意說：一個(gè)強(qiáng)的公約，其各項(xiàng)基本承諾必須是所有締約方都愿意接受，力所能及并能有效履行的;一個(gè)有效的公約，應(yīng)能保證環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使有效應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力得到保障;一個(gè)好的公約，應(yīng)該是最有普遍性，所有發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都愿意積極參加進(jìn)來。

那天發(fā)?后，美國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)就和我說：“你的講話影響很大?！币?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為過高的承諾有害美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)采取務(wù)實(shí)的做法。第二天早上，我們內(nèi)部開會(huì)。代表團(tuán)負(fù)責(zé)同七十七國(guó)集團(tuán)聯(lián)系的鐘述孔同志反映說，昨天馬來?亞代表團(tuán)長(zhǎng)講，“你們中國(guó)代表團(tuán)發(fā)言真妙，制定一個(gè)好的、強(qiáng)的、有效的《公約》本來就是我們發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，現(xiàn)在你們把口號(hào)也接過來，有助于爭(zhēng)取主動(dòng)，爭(zhēng)取對(duì)我們立場(chǎng)更全面更正確的理解?！?/p>

《公約》談判過程中，我同加拿?和澳大利亞代表團(tuán)交換意見比較多。加澳兩國(guó)在談判中都?臨兩難處境，一方面面對(duì)國(guó)內(nèi)要求保障能源資源利用不受影響的壓力，而同時(shí)在政治上又希望能保有一個(gè)領(lǐng)先環(huán)境保護(hù)的良好國(guó)際形象。《公約》談判最后達(dá)成了?較實(shí)事求是的協(xié)議，兩國(guó)代表都表示松了?口?。我對(duì)他們說：有人認(rèn)為，《公約》中“承諾”越高，強(qiáng)制性限制性規(guī)定越嚴(yán)越多，公約就越好，這種觀點(diǎn)對(duì)一個(gè)框架公約而言，并不切實(shí)際，不一定可行;中國(guó)在談判中堅(jiān)持的立場(chǎng)主張，最終證明是比較符合制定一個(gè)真正的好《公約》的需要，代表著啟動(dòng)《公約》的未來?，F(xiàn)在我們是實(shí)際上又都回到了中國(guó)立場(chǎng)，“回到未來”（當(dāng)時(shí)《回到未來》這部電影正走紅）了。他們都?興地同意了我的觀點(diǎn)。

中國(guó)是本著積極推動(dòng)制定一個(gè)好《公約》的立場(chǎng)去談判的，我們同所有談判各方都保持良好的工作關(guān)系。我們同七十七國(guó)集團(tuán)保持著非常密切的聯(lián)系。我們同其他談判方，無論是立場(chǎng)比較接近，還是認(rèn)識(shí)主張分歧很大的，都經(jīng)常交流磋商溝通。1992年陪同李鵬總理在世界環(huán)境和發(fā)展大會(huì)簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》后，我應(yīng)聘從中國(guó)政府借調(diào)到聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署任職。當(dāng)時(shí)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任托爾巴聘我去環(huán)境署，是因?yàn)樗诤臀医佑|中感到“孫是一個(gè)既能維護(hù)本國(guó)利益又能和各?合作的人”。我的所作所為都是執(zhí)行國(guó)家政策，都是我們社會(huì)主義國(guó)家外交的本質(zhì)屬性所決定，所要求的。所以在某種程度上，這實(shí)際也是國(guó)際社會(huì)認(rèn)同中國(guó)多邊外交建設(shè)性形象的一個(gè)反映。

我1951年進(jìn)外交部工作，直到1996年退休，一生的夢(mèng)想就是希望中國(guó)能成為一個(gè)外交大國(guó)、強(qiáng)國(guó)。今天我欣慰地看到，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)大國(guó)外交正在不斷開啟宏偉新篇章，我們的夢(mèng)正在成為現(xiàn)實(shí)。

（作者為外交部條約法律司前司長(zhǎng)）