發(fā)達國家如何做到建筑垃圾資源化

朱玉龍

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，建筑拆遷、房屋裝修等活動中產(chǎn)生的建筑垃圾日益堆積，相伴而生的資源和環(huán)境壓力也日益沉重。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因新建、拆除、裝修等產(chǎn)生的建筑垃圾約為15.5億?24億噸。以每1萬噸建筑垃圾需要1畝土地堆放為基礎(chǔ)進行估算，如果建筑垃圾無法資源化利用——且不論建筑垃圾堆積帶來的重金屬污染、植被破壞、地質(zhì)災(zāi)害等環(huán)境問題，僅土地占用一項，我國每年就需要拿出20多萬畝土地用于堆放建筑垃圾。然而，面對建筑垃圾堆積帶來的一系列問題，我國當(dāng)前面臨的一個嚴(yán)峻現(xiàn)實是建筑垃圾資源化能力明顯不足，發(fā)展水平嚴(yán)重滯后。與發(fā)達國家平均90%以上的資源化率相比，我國建筑垃圾資源化率不到5%，差距十分懸殊。在歐盟、美國、日本、韓國、新加坡等國家和地區(qū)，建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)不僅具備明顯的生態(tài)環(huán)保效益，而且也是創(chuàng)造就業(yè)、拉動經(jīng)濟增長、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)部門，這些國家和地區(qū)建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗值得我們借鑒。

建立完善的法律體系

環(huán)境污染的外部性特征使得環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴法律的強制性規(guī)范和支持。通過建筑垃圾處理的相關(guān)立法可以實現(xiàn)令行禁止，達到厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場邊界、維護產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序的重要目的。相關(guān)國家的經(jīng)驗表明，法律體系建設(shè)是建筑垃圾資源化利用水平不斷提高的根本保障。

一是持續(xù)推動建筑垃圾處理立法。通過不斷推動建筑垃圾處理立法，日本在過去的幾十年里建立了十分健全的關(guān)于建筑垃圾處理的法律法規(guī)體系，成熟的法律法規(guī)體系在推動日本建筑垃圾再利用率達到世界先進水平的過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。美國對建筑垃圾實施“四化”，即“減量化”“資源化”“無害化”和“產(chǎn)業(yè)化”，從標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范到政策法規(guī)都在推動建筑垃圾處理從“減量化”到“無害化”，再進一步向“資源化”“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)變。美國1965年制定的《固體廢棄物處理法》先后經(jīng)過1976、1980、1984、1988、1996年5次修訂，形成和完善了包括信息公開、報告、資源再生、再生示范、科技發(fā)展、循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟刺激與使用優(yōu)先、職業(yè)保護、公民訴訟等在內(nèi)的固體廢物循環(huán)利用的法律制度。

二是提升建筑垃圾資源化戰(zhàn)略地位。近年來，英國將建筑垃圾減量提升到了建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。2008年6月，英國政府發(fā)表了《建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，提出了建筑垃圾減量的具體目標(biāo)：到2012年建筑施工、拆遷、挖掘產(chǎn)生的建筑垃圾直接運往填埋場進行填埋處置的總量降至2008年的一半，到2020年實現(xiàn)零填埋。此外，英國也相繼發(fā)布許多有關(guān)廢棄物減量化和再循環(huán)指南。

三是細化對建筑垃圾資源化的要求。更加細化的規(guī)定和要求對于法律法規(guī)的實際落地實施、生根發(fā)芽是非常必要的。德國《廢棄物法增補草案》，對各類建筑垃圾的再生利用率做了詳細明確規(guī)定，如廢磚瓦為60%、道路開掘廢料為90%，對于未達到上述利用率的建筑垃圾則規(guī)定征收稅費。丹麥政府1995年發(fā)布公告，規(guī)定建筑垃圾產(chǎn)量超過一定規(guī)模的拆毀工程需要預(yù)先提交建筑垃圾處理計劃，并要求對一些組分進行現(xiàn)場分類和循環(huán)利用。2003年，韓國政府出臺《建筑廢棄物再生促進法》，規(guī)定建筑施工企業(yè)在施工中必須使用一定范圍和數(shù)量的建筑垃圾再生產(chǎn)品，對于未按法規(guī)使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的行為將作出處罰。

四是實踐建筑垃圾源頭控制和治理理念。在建筑垃圾資源化立法實踐中，美國非常重視通過相關(guān)立法實現(xiàn)源頭控制和治理。1980年制定的《超級基金法》規(guī)定，任何生產(chǎn)有工業(yè)廢棄物的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸，從而在源頭上限制了建筑垃圾的產(chǎn)生量，促使企業(yè)自覺地尋求建筑垃圾資源化利用途徑。

打造完備的產(chǎn)業(yè)鏈條

建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)離不開專業(yè)化、社會化的完備產(chǎn)業(yè)鏈條。相關(guān)國家均在產(chǎn)業(yè)鏈條的打造方面積累了非常豐富的經(jīng)驗。

一是促進大型骨干企業(yè)的發(fā)展。德國規(guī)模最大的建筑垃圾資源化企業(yè)每小時能夠生產(chǎn)再生建材1200噸以上，也是世界上規(guī)模最大的建筑垃圾處理企業(yè)之一。大型企業(yè)可以強化技術(shù)研發(fā)，實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，降低成本，對于再生建材市場的形成和發(fā)展至關(guān)重要。目前，德國的建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成長為一個領(lǐng)域廣、實力強的經(jīng)濟部門，現(xiàn)有建筑垃圾處理企業(yè)約200家，提供的就業(yè)崗位超過16萬個，年產(chǎn)值達到400億歐元，已經(jīng)成為德國經(jīng)濟重要的驅(qū)動力量。

二是著力建設(shè)前后接續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈條。目前，美國每年產(chǎn)生的建筑垃圾約在3.25億噸，是全球僅次于中國的第二大建筑垃圾產(chǎn)出國，建筑垃圾回收利用率超過80%。美國把處理建筑垃圾作為一個新興的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來培育，經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)形成了“回收—加工—再利用”的一條龍產(chǎn)業(yè)化制度，紐約、芝加哥、舊金山等城市均設(shè)有相應(yīng)的專業(yè)組織、專業(yè)法規(guī)、專業(yè)市場、專業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。

三是不斷細化產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)鏈條。日本對建筑垃圾的分類非常嚴(yán)格，而且對不同類別的建筑垃圾都備有相當(dāng)成熟的處理方案，從而促進了產(chǎn)業(yè)分工的細化。例如，建筑施工過程中產(chǎn)生的廢木料，既可以作為建筑板材再次利用，也可以通過破碎成碎屑壓制成造紙原料或發(fā)電燃料；建筑污泥則可以通過脫水處理后，拌入適量水泥和石灰等固態(tài)材料實施穩(wěn)定化處置，作為工程回填等土方材料再次利用。目前，日本將建筑垃圾轉(zhuǎn)化為沼氣的技術(shù)也日益成熟，已經(jīng)有了不少成功案例。

四是加強建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理。建筑垃圾處理和資源化利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，專業(yè)性要求高，適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)監(jiān)管有利于維護企業(yè)利益，保障產(chǎn)業(yè)的長期健康發(fā)展。美國建立了建筑垃圾運輸準(zhǔn)入制度、處理建筑垃圾行政許可制度等一系列制度和規(guī)范，避免建筑垃圾處理企業(yè)過度競爭，保障建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。新加坡一直對本國的建筑垃圾處理實行特許經(jīng)營權(quán)管理。全國目前共有5家擁有特許經(jīng)營牌照的專業(yè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)整個新加坡的建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)。國家環(huán)境局則負(fù)責(zé)監(jiān)管職能，對未達服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的可處以罰金，嚴(yán)重的吊銷牌照。

加強針對性政策支持

相關(guān)國家也普遍根據(jù)建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)或者自身發(fā)展需要，對建筑垃圾產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出臺一些針對性的支持政策。

一是注重發(fā)揮稅收政策對建筑垃圾處理行為的調(diào)節(jié)作用。歐盟國家在建筑垃圾再循環(huán)利用管理方面普遍采用了以經(jīng)濟手段輔助嚴(yán)格監(jiān)管的方式。英國執(zhí)行“垃圾填埋稅”制度，建筑公司直接填埋處置建筑垃圾必須繳納相當(dāng)于新材料價格20%的稅收，近年來建筑垃圾填埋稅達到每噸60英鎊以上。丹麥對于直接焚燒、填埋的建筑垃圾收取的稅收從1987年的5歐元/噸提高到1999年的50歐元/噸。德國對廢棄磚瓦再生利用不足60%、道路開掘廢料再生利用不足90%的部分收取排放費，對未分類、受到污染的建筑垃圾還要收取額外的具有懲罰性質(zhì)的稅費。新加坡對建筑垃圾收取高額費用，約每噸80新元，對于非法處置建筑垃圾的行為處以重罰，罰金高達5萬新元，對于影響嚴(yán)重的還要對責(zé)任人處以一定時間的監(jiān)禁。

二是為建筑垃圾資源化利用提供財政補貼。歐盟各國對于建筑垃圾再生利用都通過財政補貼等方式予以支持。英國、丹麥、德國等國收取的建筑垃圾填埋稅費的60%?80%被用于補貼建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。德國直接對建筑垃圾再生產(chǎn)品進行財政補貼，在降低再生建筑材料價格的同時，保障了建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。新加坡對于建筑垃圾回收回用企業(yè)采取多種優(yōu)惠政策，例如建立專業(yè)的循環(huán)工業(yè)園，對落戶的建筑垃圾處理企業(yè)實施低租金、長租期策略，降低其租金成本，并提供建筑垃圾回收回用企業(yè)創(chuàng)新項目研究基金。

三是完善與建筑垃圾回收回用相關(guān)的政府采購和稅收減免政策。美國各級政府都把使用再生材料的產(chǎn)品列入優(yōu)先采購目錄，聯(lián)邦審計人員有權(quán)對未履行優(yōu)先采購的政府購買行為予以處罰。此外，美國各州對建筑垃圾處理及循環(huán)利用企業(yè)都有多層次的稅收優(yōu)惠政策，除低息風(fēng)險資本小額商業(yè)貸款以外，州級企業(yè)所得稅、設(shè)備銷售稅及財產(chǎn)稅也可相應(yīng)減免。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）