基于空間正義視角下海綿城市建設(shè)的思考

何盼

摘 要：海綿城市運(yùn)動(dòng)作為一種自上而下的公共政策，自身就可以被看作是一種影響著城市綠地空間生產(chǎn)過程的背后機(jī)制之一。這一空間生產(chǎn)過程，結(jié)合了多方利益的資本推動(dòng)，包括中央公共財(cái)政的支持、地方財(cái)政的補(bǔ)貼以及私人企業(yè)以PPP模式的參與，背后的根本力量是政治空間的需求和資本空間的擴(kuò)張，帶來的不僅是城市空間上的重組、物質(zhì)生態(tài)環(huán)境的改良，同樣也可能帶來空間資源上占有與分配的過程的改變、社會(huì)關(guān)系的變化。本文從空間正義視角下去反思了我國目前海綿城市建設(shè)的情況，同時(shí)研究了國外相關(guān)政策，最后提出，未來國內(nèi)海綿城市的建設(shè)需要從空間正義的視角，在滿足城市生態(tài)環(huán)境需求的同時(shí)，也能夠不斷綜合考慮社會(huì)群眾的需要。

關(guān)鍵詞：空間正義 綠色基礎(chǔ)設(shè)施 雨洪管理 海綿城市

Spatial justice； Green infrastructure；Stormwater manangement

在中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，中國城市內(nèi)部綠地的空間生產(chǎn)機(jī)制和管理方式都越來越多元和復(fù)雜，從以城市綠地開放空間為景觀觸媒的城市更新，到大量新城建設(shè)中公共綠地PPP項(xiàng)目的實(shí)施，到一些巨型城市（上海和北京）為了抑制城市無序擴(kuò)張而大量建設(shè)的城市外圍綠帶空間，這些多目標(biāo)、多需求、多利益主體推動(dòng)下的對城市公共綠地空間生產(chǎn)過程，充分反映了中國城市在綠地空間生產(chǎn)中背后機(jī)制的復(fù)雜性。

海綿城市運(yùn)動(dòng)作為一種自上而下的公共政策，自身就可以被看作是一種影響著城市綠地空間生產(chǎn)過程的背后機(jī)制之一。無論最初是基于生態(tài)效益還是城市安全等目的，最終在城市公共空間上的表征，將會(huì)是城市某個(gè)小區(qū)新建了幾個(gè)雨水花園和屋頂花園（以鎮(zhèn)江市江二小區(qū)的海綿改造為例）、亦或某段道路兩側(cè)出現(xiàn)一條生態(tài)邊溝（以上海徐匯區(qū)云錦路兩側(cè)景觀生態(tài)邊溝工程為例）、亦或一片郊野廢棄地轉(zhuǎn)型成為一個(gè)大型的具有水體積蓄凈化等海綿功能的城市濕地公園（以哈爾濱群力雨洪公園為例）。這些在海綿城市政策導(dǎo)向下，多種類型的城市公共綠地空間出現(xiàn)的過程，即可被看作是一種在中國特殊政策體系下一種特別的空間生產(chǎn)過程。

這一空間生產(chǎn)過程，結(jié)合了多方利益的資本推動(dòng)，包括中央公共財(cái)政的支持、地方財(cái)政的補(bǔ)貼以及私人企業(yè)以PPP模式的參與，背后的根本力量是政治空間的需求和資本空間的擴(kuò)張，帶來的不僅是城市空間上的重組、物質(zhì)生態(tài)環(huán)境的改良，同樣也可能帶來空間資源上占有與分配的過程的改變、社會(huì)關(guān)系的變化。具體而言，即城市原有的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)在海綿城市建設(shè)運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的空間上和功能上的重塑，周邊土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的波動(dòng)，周邊的城市居民的日常生活和生產(chǎn)方式的變化等。這一過程帶來的空間資源占有與分配的不均、空間權(quán)力與權(quán)利配置的失衡等問題也造就了新的社會(huì)不平等和非正義。

2015年4月，國家財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合發(fā)布了首批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)的16個(gè)試點(diǎn)城市名單1，2016年又發(fā)布了第二批14個(gè)城市名單，對于入選名單的城市，中央財(cái)政將進(jìn)行三年每年4-6億不等的資金補(bǔ)貼[1]。國家財(cái)政局同時(shí)還發(fā)布了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的投資、融資相關(guān)文件，明確了PPP等建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式，制定了海綿城市建設(shè)相關(guān)激勵(lì)政策，具體包括資金補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、稅收減免、用地補(bǔ)償?shù)取?/p>

雖然目前國內(nèi)大量海綿城市的實(shí)施已經(jīng)從公共部門為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了PPP模式，但是在海綿城市建設(shè)過程中綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，依然以中央和地方公共財(cái)政補(bǔ)貼為主。

以國家第一批海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目之一的鎮(zhèn)江市海綿建設(shè)為例：鎮(zhèn)江市于2015-2017年三年間，在主城區(qū)內(nèi)22平方公里示范區(qū)內(nèi)，通過以PPP模式驅(qū)動(dòng)的海綿城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了年徑流總量目標(biāo)控制率75% 以上，排水防澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到有效應(yīng)對30 年一遇降雨；防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到“長流規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于50 年一遇）；面源污染削減率達(dá)到60%，有效削減合流制溢流污染，旱季雨水管道無污水外排，地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率75%等各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)，總投資達(dá)到25.85 億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金投資12 億元，PPP 項(xiàng)目公司投資13.85 億元[2]。整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容被分為了兩個(gè)部分，第一部分的建設(shè)內(nèi)容以綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，包括了道路及小區(qū)LID改造、生態(tài)修復(fù)和引水活水工程、濕地生態(tài)系統(tǒng)等項(xiàng)目，建設(shè)資金全部來源于中央補(bǔ)貼海綿城市投資的專項(xiàng)資金，由PPP項(xiàng)目公司代建；B部分建設(shè)內(nèi)容則是以傳統(tǒng)的“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施為主，建設(shè)內(nèi)容包括包括污水處理廠、雨水泵站、排口排澇、徑流、面源污染治理等綜合達(dá)標(biāo)工程項(xiàng)目的建設(shè)，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營管理，建成后通過政府購買服務(wù)費(fèi)以及部分污水處理費(fèi)收入來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)[2]。

目前國內(nèi)的海綿城市建設(shè)運(yùn)動(dòng)中，能夠得以有效實(shí)施的具有海綿功能的綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多都集中在公共領(lǐng)域，例如公園廣場、政府公共行政設(shè)施用地、道路兩側(cè)或是學(xué)校中。然而，顯而易見的是，僅依靠公共領(lǐng)域，是無法實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的，大量的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍需要在一些住宅小區(qū)、商業(yè)設(shè)施、或是企業(yè)辦公園區(qū)內(nèi)實(shí)施。在鎮(zhèn)江海綿綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，鎮(zhèn)江市政府除了在一些公園、學(xué)校等公共領(lǐng)域進(jìn)行了投資建設(shè)外，還選擇了一批老舊社區(qū)作為了這次海綿城市建設(shè)的示范點(diǎn)，將海綿城市中LID要素的導(dǎo)入與管線下地、屋頂平改坡、雨落水管改造、樓道公共照明改造等相結(jié)合，為社區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦奈镔|(zhì)生活環(huán)境帶來了明顯的改善[3]。但這種方式面臨著一個(gè)嚴(yán)重的問題：當(dāng)?shù)卣賳T表示，雖然這種政府在進(jìn)行小區(qū)改造的過程中示范小區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)既定的建設(shè)目標(biāo)，但是由于周邊還有大量小區(qū)需要同樣的改造，而政府的資金卻無法保證這些區(qū)域也能獲得像示范社區(qū)那么大的政府投資[4]。這些地區(qū)中，有哪些依靠自身力量就能實(shí)現(xiàn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，哪些地區(qū)是綠色基礎(chǔ)設(shè)施極度缺乏有著較高需求，但是自身力量薄弱需要政府給與建設(shè)援助，這些則需要進(jìn)一步的公平性指標(biāo)研究。

另一方面，具有雨洪管理功能的綠色基礎(chǔ)設(shè)施除了能夠?qū)崿F(xiàn)減少城市雨水徑流等“海綿”功能外，同時(shí)還具有包括改善空氣質(zhì)量，緩解城市熱島效應(yīng)，增加娛樂休閑空間，提高居民審美價(jià)值，促進(jìn)居民身心健康等、促進(jìn)社會(huì)交往、帶動(dòng)周邊土地升值等多種效益。大量已有的研究表明，這些效益具有明顯的地方性（即收益人群大部分為距離基礎(chǔ)設(shè)施一定距離的周邊人群，對城市全體居民而言并非完全公共且使用平等的），而這將賦予了相關(guān)建設(shè)部門在海綿城市的建設(shè)過程中一定權(quán)利尋租的空間。

目前國內(nèi)海綿城市運(yùn)動(dòng)包括了以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為載體的水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括了一些以污水處理廠、雨水泵站等為載體的灰色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在發(fā)達(dá)國家，有大量使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施手段代替“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施對城市雨水進(jìn)行管理的實(shí)踐案例，類似于中國的海綿城市建設(shè)，例如美國的最佳管理措施（ BMP） 及低影響開發(fā)（ LID） 體系、英國的可持續(xù)排水系統(tǒng)、澳大利亞的水敏感城市設(shè)計(jì)以及新西蘭的低影響城市設(shè)計(jì)和開發(fā)。發(fā)達(dá)國家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，用綠色基礎(chǔ)設(shè)施來管理城市雨水徑流，能夠?yàn)槌鞘袔砭薮蟮沫h(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。美國有研究對費(fèi)城的綠色清潔水環(huán)境項(xiàng)目中綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的效益進(jìn)行了估算，結(jié)果表明，綠色基礎(chǔ)設(shè)施除了能夠有效的緩解城市暴雨徑流污染問題外，還能夠?yàn)槌鞘刑峁?億美元經(jīng)濟(jì)價(jià)值、13億美元的社會(huì)價(jià)值和4億美元的環(huán)境價(jià)值2。

那么，在國外的類似海綿城市建設(shè)過程中，是否有著對基于需求的選址決策的探尋呢？答案是肯定的。在美國費(fèi)城LID設(shè)施建設(shè)選址中，就構(gòu)建了一個(gè)加入了公平性指數(shù)的規(guī)劃管理平臺，這個(gè)平臺識別和明確對海綿綠色基礎(chǔ)設(shè)施有著較高社會(huì)需求的地區(qū)，將海綿城市規(guī)劃中綠色基礎(chǔ)設(shè)施選點(diǎn)的部分決策權(quán)利下放到社區(qū)層面，讓社區(qū)也能夠有一定渠道將自身對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的需求反應(yīng)到整個(gè)空間生產(chǎn)的過程中，在實(shí)現(xiàn)海綿城市運(yùn)動(dòng)中社區(qū)的賦權(quán)和公眾參與的同時(shí)，平衡各個(gè)地區(qū)之間的利益關(guān)系，保證海綿城市運(yùn)動(dòng)帶來的城市綠地空間生產(chǎn)過程的正義性[5]。在美國華盛頓特區(qū)，就啟動(dòng)了有關(guān)綠色屋頂?shù)难a(bǔ)貼計(jì)劃，給予社區(qū)安裝分散式綠色處理設(shè)施一定的資金補(bǔ)助。在日本名古屋，設(shè)立了相關(guān)的“綠化設(shè)施評價(jià)認(rèn)定制度” ，根據(jù)不同的綠化水平認(rèn)定獲得優(yōu)惠的銀行貸款。

綜上，考慮到海綿城市建設(shè)中綠色基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要政府財(cái)政補(bǔ)貼與市場相結(jié)合，且能夠帶來一定的間接經(jīng)濟(jì)效益，但又存在的明顯的地方性。因此，海綿城市建設(shè)過程中在綠色基礎(chǔ)設(shè)施的布局和建設(shè)上，對公共利益與私人利益進(jìn)行協(xié)調(diào)變的尤為重要。明確哪些地區(qū)在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中將獲得最大收益，哪些社區(qū)對政府給與的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幫助有著最為迫切的需求，現(xiàn)狀海綿城市的規(guī)劃中綠色基礎(chǔ)設(shè)施的布局是否滿足了這些需求，是否綜合考慮了各個(gè)地區(qū)之間利益的平衡關(guān)系，是海綿城市建設(shè)過程中公平性是否得到滿足的重要體現(xiàn)。

注 釋

1 名單詳見中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站：http：//jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201504/t20150402_1211835.html

2 數(shù)據(jù)來源The Philadelphia Water Department， Green City Clean Waters， The Philadelphia Water Department （2009）

參考文獻(xiàn)

[1] 本刊訊， 2016年中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市發(fā)布. 墻材革新與建筑節(jié)能， 2016（05）： 第7頁.

[2] 魏保平與柏云， PPP模式驅(qū)動(dòng)海綿城市建設(shè)——以鎮(zhèn)江市海綿城市項(xiàng)目為例. 中國投資， 2016（06）： 第72-74頁.

[3] 劉照普， 江蘇省鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目：完工項(xiàng)目通過暴雨大考，成為城市新名片. 中國經(jīng)濟(jì)周刊， 2016（44）： 第49-51頁.

[4] 胡堅(jiān)與李迪華， 與地方政府的對話：鎮(zhèn)江市的海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn). 景觀設(shè)計(jì)學(xué)， 2015（02）： 第32-39頁.

[5] Heckert M， Rosan C. Developing a green infrastructure equity index to promote equity planning. URBAN FORESTRY & URBAN GREENING. 2016；19：263-70.