教育政策績效內(nèi)涵探討—基于“3E”的分析

張雷 段學(xué)東

摘 要：當(dāng)前，績效已經(jīng)成為教育政策領(lǐng)域的重要主題，但人們對績效的概念并未取得共識。本文以教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益為出發(fā)點(diǎn)，在對各自的內(nèi)涵、內(nèi)容及三者相互關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，初步闡釋了教育政策績效的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：教育政策績效 教育政策效果 教育政策效率

教育政策效益

隨著績效理念的廣泛應(yīng)用，它也成為教育政策領(lǐng)域的重要研究主題。對績效的研究顯示，“最初，政府部門只記錄它們的成本，并未試圖將成本與結(jié)果聯(lián)系起來。但是到20世紀(jì)80年代末期，效率概念出現(xiàn)。在90年代，公共服務(wù)生產(chǎn)率每年遞增三個(gè)百分點(diǎn)—比私營部門的速度還快。但是這時(shí)候更廣泛的效益概念取代了效率?！盵1]因此，本文試圖從效果（Effect）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）三個(gè)層面探討教育政策績效的內(nèi)涵。

一、教育政策效果

當(dāng)前，國家出臺了許多教育政策，但這些政策是否完成了預(yù)定的政策目標(biāo)，解決了亟待解決的政策問題，政策執(zhí)行是否遇到障礙并引發(fā)新的問題等，所有這些的回答都取決于對教育政策效果的分析。

（一）教育政策效果內(nèi)涵解析

政策效果是指“政策方案執(zhí)行后產(chǎn)生的行動(dòng)結(jié)果，也就是政策方案執(zhí)行后對政策對象、政策環(huán)境、非政策對象產(chǎn)生的實(shí)際影響”。[2]由此，教育政策效果可以視為教育政策完成預(yù)定政策目標(biāo)的程度，通過實(shí)際執(zhí)行結(jié)果和理想目標(biāo)的對比以及社會系統(tǒng)的變化和人們思想、行為等的改變體現(xiàn)出來。

（二）教育政策效果類型分析

教育政策是政策系統(tǒng)的重要組成部分，其實(shí)施的條件和場域必然受制于其他社會因素。依據(jù)教育政策發(fā)生作用的條件和表現(xiàn)形式，可以把教育政策效果分為多種類型。除了常見的積極效果和消極效果、直接效果和間接效果以及長期效果和短期效果的區(qū)分外，教育政策效果還包括如下分類。

1.根據(jù)教育政策實(shí)施是否產(chǎn)生可見效果，分為物質(zhì)性效果和象征性效果

小約瑟夫·斯圖爾特（Joseph Stewart Jr.）認(rèn)為，“物質(zhì)性政策向受惠人提供具體的資源或者實(shí)質(zhì)性權(quán)力，抑或迫使那些受到負(fù)面影響的人處于劣勢。而象征性政策主要依靠的是價(jià)值觀而不是有形的利益?！盵3]類似的，教育政策的物質(zhì)性效果能夠通過某種直觀的形式顯現(xiàn)，為人們所覺察、知悉；而象征性效果是教育政策的實(shí)施幾乎沒有實(shí)質(zhì)性作用，只是讓政策對象以為他們關(guān)心的問題得到解決或者正在解決之中，以減輕對政府的壓力。一般情況下，教育政策執(zhí)行之初，其象征性效果較為明顯，而隨著實(shí)施的深入，物質(zhì)性效果才會逐漸顯現(xiàn)。

2.根據(jù)教育政策效果的表現(xiàn)形式，分為附帶效果和意外效果

教育政策的附帶效果是指教育政策非預(yù)期的、預(yù)料之外的效果，這是因直接效果的連帶作用出現(xiàn)的從屬性效果或關(guān)聯(lián)性效果，在根本上是一種外部性的溢出效果。教育政策的意外效果是由教育政策實(shí)施而引發(fā)，但又不在預(yù)期范圍內(nèi)的政策效果。附帶效果和意外效果都是直接效果的產(chǎn)物，“附帶效果與直接效果的關(guān)系較為直接，容易看出其中的因果關(guān)系和邏輯關(guān)系；而意外效果則往往發(fā)生于似乎完全不同性質(zhì)的另一個(gè)領(lǐng)域，或表現(xiàn)為不同范疇的另一種問題。它與直接效果之間的因果聯(lián)系很曲折，不易察覺?！盵4]

二、教育政策效率

任何國家在制定教育政策時(shí)，不僅要考慮教育政策效果，更會關(guān)注消耗的教育資源?！耙豁?xiàng)理性的政策是獲得‘社會收益最大化的政策；或者說，政府應(yīng)該選擇那些使得社會收益最大程度地超過社會成本的政策，同時(shí)避免實(shí)施那些成本高于收益的政策?！盵5]教育政策效率的概念由此產(chǎn)生。

（一）教育政策效率內(nèi)涵解析

在政策研究中，效率是與資源的有限性聯(lián)系在一起的?！爱?dāng)存在著資源的有限性（稀缺），并且一直是這樣，那些資源應(yīng)當(dāng)被盡可能充分地用于促進(jìn)社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這就是效率。”[6]教育政策效率可以視為教育政策收益（教育政策效果）與教育政策成本之間的對比關(guān)系。

（二）教育政策成本形式分析

教育政策成本即教育政策投入，是用來維持教育政策運(yùn)行而消耗的政策資源的總和。教育政策效率的高低取決于教育政策成本耗費(fèi)的多寡，但是忽視甚至錯(cuò)誤地計(jì)算教育政策成本的現(xiàn)象比較普遍，因此需要厘清教育政策成本的不同形式。教育政策成本除執(zhí)行成本、交替成本和時(shí)間成本等常見形式外，還有機(jī)會成本和沉淀成本。

1.教育政策機(jī)會成本

教育政策本質(zhì)上是教育利益在不同主體間的分配和重組，他們都有各自的利益需要維護(hù)。當(dāng)某種資源用于特定用途獲得收益時(shí)，必然會造成該資源的潛在損失，也就是放棄該資源用于其他用途所獲得的收益，這就是機(jī)會成本。在邏輯上，選擇某項(xiàng)教育政策必然會放棄選擇其他教育政策的機(jī)會，如果這一機(jī)會所帶來的收益較大，則是不應(yīng)該的。當(dāng)在不同的教育政策之間進(jìn)行選擇時(shí)，機(jī)會成本最小的最佳。

2.教育政策沉淀成本

教育政策沉淀成本亦即教育政策沉沒成本，是用來表示投入教育決策、實(shí)施教育計(jì)劃或開發(fā)教育項(xiàng)目的時(shí)間、資金或其他資源的無法彌補(bǔ)的消耗。教育政策沉淀成本限制了教育政策投入的選擇范圍，“在理性的決策中，沉淀成本引起的問題是：花費(fèi)了的投資限制了決策者的抉擇?！盵7]

三、教育政策效益

教育是培養(yǎng)人的活動(dòng)，與教育有關(guān)的活動(dòng)，包括教育政策行為，必須始終將人放在核心地位。教育政策要促進(jìn)人的成長、人的發(fā)展、人的完善，而這一切主要通過教育政策效益體現(xiàn)出來。

（一）教育政策效益內(nèi)涵解析

在某種意義上，“效益除了包含效率的意義以外，還具有‘有益性的意義，即活動(dòng)的產(chǎn)出必須具有正價(jià)值。”[8]因此，教育政策效益可以視為教育政策效果和教育政策效率中符合公眾需要的內(nèi)容。

（二）教育政策效益內(nèi)容分析

隨著第四代評估時(shí)代的到來，政策實(shí)施不僅強(qiáng)調(diào)達(dá)成預(yù)期目標(biāo)和提高政策資源利用率，更關(guān)注目標(biāo)群體對政策的認(rèn)同度。因此，教育政策效益也要關(guān)注教育政策效果的充分性和教育政策的回應(yīng)度。

1.教育政策效果的充分性

教育政策效果的充分性是表示教育政策對要解決的問題、教育政策訴求以及教育政策目標(biāo)群體的需要、價(jià)值和機(jī)會的契合程度與滿足情況。教育問題分為若干層次，解決某個(gè)教育問題可能需要一系列政策的協(xié)同作用。教育政策實(shí)施可能由于條件的限制僅僅追求宏觀層面上解決教育問題，因此，解決教育問題與實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)是有區(qū)別的。盡管某項(xiàng)教育政策取得了一定成效，甚至在某種程度上達(dá)到了教育政策目標(biāo)，但并不意味著教育政策問題的完全解決。

更重要的是，教育政策“所解決的社會問題不僅在于深度，還包括廣度有多大；不僅在于滿足人們的需要有效程度，還有滿足需要的人數(shù)有多廣；不僅在于一個(gè)地區(qū)受益，還在于其他地區(qū)是否受益等等”。[9]教育政策效果的充分性與人們的主觀愿望有很大關(guān)系，盡管有時(shí)教育政策效果并不符合教育政策制定者的初衷，但如果最終獲得了公眾的認(rèn)可，也可以認(rèn)為教育政策效益很高。

2.教育政策的回應(yīng)度

威廉·鄧恩（William N. Dunn）指出，“所謂政策績效是指政策行為對目標(biāo)群體需要、價(jià)值和機(jī)會的滿足程度。”[10]教育政策的回應(yīng)度就是教育政策完善教育政策機(jī)制、滿足不同社會群體的教育需求以及這種需求被滿足的程度。人們的需求會隨著教育政策執(zhí)行時(shí)間的長短、教育政策作用空間的改變等不斷變化，而且，國家的政策資源也是有限的，政府要對不同政策目標(biāo)群體的需求進(jìn)行比較。因此，分析教育政策回應(yīng)度的高低既要考慮公眾對單一教育政策的回應(yīng)，更要考慮對復(fù)合政策的回應(yīng)，并且將復(fù)合政策的回應(yīng)度作為衡量教育政策效益的重要標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)論

績效是多學(xué)科、多領(lǐng)域、多層次概念。有學(xué)者指出，“績效是對組織的成就與效果的全面、系統(tǒng)的表征?！盵11]這是從效果角度的解釋；也有學(xué)者表明，“績效具體是指一個(gè)組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況?！盵12]這是從效率視角的闡釋；還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，績效“要關(guān)注公共部門與社會、公民的關(guān)系，要以社會、公民的滿意評價(jià)作為最終標(biāo)準(zhǔn)”。[13]這是在效益層面的說明。實(shí)際上，績效不是對效果、效率或效益的它稱謂，而是一個(gè)綜合性概念。教育政策績效的內(nèi)涵同樣如此。

教育政策效果、教育政策效率、教育政策效益（統(tǒng)稱為“3E”）是教育政策績效的主體。在構(gòu)成要素上，它們的范圍逐漸擴(kuò)大，呈現(xiàn)層層遞進(jìn)、不完全包含關(guān)系。教育政策效果是教育政策績效的基礎(chǔ)，內(nèi)含于教育政策效率之中；教育政策效率包含教育政策效果，但還包含教育政策成本；教育政策效益既有教育政策效果和教育政策效率的部分內(nèi)容，又包括教育政策效果的充分性和公眾對教育政策的回應(yīng)程度。從性質(zhì)分析，教育政策效益具有正向意義，而教育政策效果和教育政策效率是中性概念。總之，教育政策績效是教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益的優(yōu)化組合，通常指教育政策以一定的教育政策成本獲得的具有正向價(jià)值的、符合公眾需要的教育政策效果，是教育政策的“有效性”（效果）、“節(jié)約性”（效率）、“有益性”（效益）的集合。

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作者簡介：張雷（1979-- ），男，山東濰坊人，博士，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

段學(xué)東（1984-- ），男，山東濟(jì)南人，濟(jì)南文苑小學(xué)教師。