依法治國背景下的青海生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)

安國春

[摘要]三江源區(qū)由于其特殊的地理位置、生態(tài)價(jià)值和發(fā)展現(xiàn)狀，需要對其生態(tài)與環(huán)境進(jìn)行全方位的保護(hù)，但是現(xiàn)實(shí)的保護(hù)措施還不足以實(shí)現(xiàn)三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的目標(biāo)。為此，應(yīng)專門立法、健全監(jiān)督管理機(jī)制、構(gòu)建生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)公眾參與。此外，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善生態(tài)移民政策和配套立法亦是關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù) 長效機(jī)制 法制化

一、三江源地區(qū)基本概況及特殊的生態(tài)環(huán)境

（1）三江源地區(qū)基本概況。三江源地區(qū)位于我國的西部、青藏高原的腹地、青海省南部，為長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)。三江源地區(qū)成為世界高海拔地區(qū)生物多樣性特點(diǎn)最顯著的地區(qū)，具有獨(dú)特而典型的高寒生態(tài)系統(tǒng)。其中植被類型有針葉林、闊葉林、針闊混交林、灌叢、草甸、草原、沼澤及水生植被、墊狀植被和稀疏植被等9個(gè)植被型，區(qū)內(nèi)有國家二級保護(hù)植物有油麥吊云杉、紅花綠絨蒿、蟲草3種，列入國際貿(mào)易公約附錄II的蘭科植物31種；國家一級重點(diǎn)保護(hù)有藏羚羊、野牦牛、雪豹等16種，國家二級重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物有巖羊、藏原羚羊等35種。三江源不但生物種類多，而且河流密布、湖泊、沼澤眾多，雪山冰川廣布，是世界上面積最大，海拔最高，濕地類型最豐富的地區(qū)。

（2）三江源地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境。隨著全球氣候變暖，冰川、雪山逐年萎縮，直接影響高原湖泊和濕地的水源補(bǔ)給，眾多的湖泊、濕地面積縮小甚至干涸，沼澤地消失，泥炭地干燥并裸露，沼澤低濕草甸植被向中旱生高原植被演變，生態(tài)環(huán)境已十分脆弱。更為重要的是，隨著源區(qū)植被與濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞，水源涵養(yǎng)能力急劇減退，導(dǎo)致三江中下游廣大地區(qū)旱澇災(zāi)害頻繁、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重制約，并已直接威脅到了長江、黃河流域、乃至東南亞諸國的生態(tài)安全。

二、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的狀況及成因

（1）氣候因素。氣溫升高、蒸發(fā)量增大和降水量減少為特征的全球氣候干暖化造成的三江源地區(qū)水資源出多入少日趨嚴(yán)重，源頭來水量逐年減少，生物多樣性萎縮。據(jù)有關(guān)專家介紹，這些問題表面上看多是自然現(xiàn)象，并對生態(tài)環(huán)境的影響速度較慢且不易顯現(xiàn)，但其原因和誘發(fā)機(jī)制更多涉及人為因素。

（2）人為因素。人為因素是三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的重要誘因。人口和消費(fèi)快速增長加劇了人與草場資源的供求矛盾。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源利用上受利益驅(qū)動(dòng)，嚴(yán)重不當(dāng)。在制度安排上，生產(chǎn)經(jīng)營方式不當(dāng)導(dǎo)致了牲畜超載。

（3）政策與法制因素。對三江源地區(qū)的實(shí)行開放牧場、自由放牧的政策，明顯的超載草原生態(tài)失衡，并且三江源地區(qū)的生態(tài)壓力很大程度上來自人口的快速增長，特殊的自然環(huán)境決定該地區(qū)的人口容量，但該地區(qū)不顧客觀條件盲目發(fā)展人口。致使人口增長過快，草原生態(tài)失衡。

三、江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的具體法律對策

（一）制定三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)專門立法

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是我國的一項(xiàng)基本國策。實(shí)現(xiàn)這一政策所設(shè)定目標(biāo)的主要且最有效的手段是經(jīng)由相關(guān)法律、法規(guī)的制定，以法治規(guī)范效力來達(dá)成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。具體言之，有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策往往必須經(jīng)由法律、法規(guī)的制定和實(shí)行，才能得以推行。全國性的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和政策性文件主要涉及的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的普遍性問題，而三江源區(qū)獨(dú)特的地理位置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況要求必須有針對性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。青海省多年來重視有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，也制定了一系列的地方性法規(guī)、民族自治單行條例、地方性行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些立法雖然在一定程度上涉及了三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一些措施安排，但是缺乏系統(tǒng)性和完整性，且法律效力僅限于其管轄的行政區(qū)域范圍內(nèi)，不利于三江源區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的好壞不僅事關(guān)青海省和三大江河流域的可持續(xù)發(fā)展，而且對整個(gè)中華民族的生存和發(fā)展都有著重要的影響。青海省可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，制訂若干地方性法規(guī)、單行條例、地方行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。只有在統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律之下，通過國務(wù)院制訂《三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)條例》，配之以若干地方性規(guī)定，三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制才能得以形成。

（2）健全三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制。三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)立法實(shí)施的關(guān)鍵是健全監(jiān)督管理機(jī)制，特別是設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)和健全執(zhí)法隊(duì)伍，不斷提高執(zhí)法能力。三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的主要原因是監(jiān)管不利造成的草場超載過牧、偷捕亂獵、亂采濫挖等不良活動(dòng)的猖獗。加強(qiáng)三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管是非常重要的，而目前沒有形成針對性的管理機(jī)制。

（3）提高三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)的科學(xué)技術(shù)支撐能力，構(gòu)建生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。提高三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)的科學(xué)技術(shù)支撐能力，是搞好三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的重要環(huán)節(jié)。在于對其環(huán)境狀況資料的掌握，因此必須建立一套完善的環(huán)境信息收集系統(tǒng)。為了及時(shí)而準(zhǔn)確地了解三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量狀況和變化原因，避免其生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，為管理機(jī)構(gòu)采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施提供依據(jù)，對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測是必需的。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指通過物理、化學(xué)、生化、生物等各種技術(shù)手段，對生態(tài)環(huán)境的各個(gè)要素，生物與其生境之間的相互關(guān)系，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能等進(jìn)行監(jiān)控和測試，為評價(jià)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)重建生態(tài)、合理利用自然資源提供依據(jù)。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的前提是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，這是健全完善三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制的基礎(chǔ)。在次基礎(chǔ)上，結(jié)合保持生態(tài)建設(shè)網(wǎng)、黃河水土保持生態(tài)建設(shè)網(wǎng)、青海水利網(wǎng)和青海水土保持生態(tài)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)，發(fā)布我省三江源生態(tài)環(huán)境的工作最新進(jìn)展，現(xiàn)場講解《三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)條例》相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)并舉辦專題知識(shí)講座。

（4）定期進(jìn)行法制宣傳。以依法治國為指導(dǎo)，以深入貫徹落實(shí)（（三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)條例》為契機(jī)，集中向大眾媒體宣傳、科普常識(shí)宣講和國策教育培訓(xùn)為手段，定期的向社會(huì)公眾有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分層次地組織開展仨江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)條例》的宣傳教育行動(dòng)，使全民對我省水土流失狀況和危害認(rèn)識(shí)，及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用不斷加深。通過強(qiáng)化保護(hù)環(huán)境的國策意識(shí)和法制觀念，營造了廣大公民自覺保護(hù)水土資源、關(guān)心三江源生態(tài)環(huán)境的良好氛圍，為推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。全力推進(jìn)仨江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)條例》進(jìn)基層、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，進(jìn)一步增強(qiáng)了全社會(huì)對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。