政府預(yù)算管理制度改革思路探析

郭嶺

[摘要]財(cái)政是一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要保障，預(yù)算管理制度是財(cái)政工作的核心內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的重大決策部署，提出了深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的明確要求。積極開展政府會(huì)計(jì)研究，不斷深化預(yù)算管理制度改革，對(duì)于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的政府部門會(huì)計(jì)體系，推進(jìn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革，建立高效透明的現(xiàn)代財(cái)政制度都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]政府預(yù)算 預(yù)算會(huì)計(jì) 會(huì)計(jì)研究

一、我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)展

（1）初步搭建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度基本框架。十八大以來，以加強(qiáng)預(yù)算管理和規(guī)范財(cái)政治理為中心，我國在深化預(yù)算管理制度改革方面做出了一系列重要部署和安排。圍繞現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)，初步搭建起我國現(xiàn)代財(cái)政制度的四梁八柱：改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善政府預(yù)算體系、建立透明預(yù)算制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方債務(wù)管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等。

（2）預(yù)算管理制度成效顯著。十八大以來的新財(cái)稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革動(dòng)手早、力度大，推進(jìn)快、改革效果顯著。最具代表性的進(jìn)展是2015年開始全面實(shí)施了新修訂的預(yù)算法。新預(yù)算法的目的在于規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束；明確了政府的全部收入與支出都須納入預(yù)算管理，接受監(jiān)督；明確了政府的全部收入與支出都須規(guī)范透明；明確了經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。同時(shí)，在現(xiàn)代預(yù)算管理制度方面推動(dòng)理念創(chuàng)新，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系。

（3）政府預(yù)算體系進(jìn)一步完善。建立了分工明確、定位清晰，以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系，并明確了四本預(yù)算之間的聯(lián)通機(jī)制；2015年以來納入一般公共預(yù)算管理的政府性基金有16項(xiàng)，調(diào)入一般公共預(yù)算的國有資本經(jīng)營預(yù)算力度逐步加大；預(yù)決算公開透明逐步制度化、法制化，公開力度明顯加大；新預(yù)算法同時(shí)明確、細(xì)化了人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行以及調(diào)整等方面的程序和權(quán)限，加大了人大監(jiān)督力度。

（4）多項(xiàng)預(yù)算管理制度改革有序推進(jìn)。發(fā)布權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度相關(guān)細(xì)則，2016年開始進(jìn)入試點(diǎn)編制階段；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，財(cái)政部編制了2016-2018年全國財(cái)政規(guī)劃，并在義務(wù)教育、水利投資運(yùn)營等5個(gè)領(lǐng)域開展3年滾動(dòng)規(guī)劃試點(diǎn)；增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，特別是加大了對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；修訂公布了新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法，注重從源頭抓起，明確了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、調(diào)整和退出等規(guī)定，并出臺(tái)規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理；建立審計(jì)突出問題整改情況向全國人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制，并在2015年年末首次進(jìn)行報(bào)告審議；清理規(guī)范重點(diǎn)支出同生產(chǎn)總值或財(cái)政收支增幅掛鉤事項(xiàng)等，并已建立相關(guān)制度。這些改革舉措，均是針對(duì)中國預(yù)算管理制度中存在的現(xiàn)實(shí)問題，遵循現(xiàn)代預(yù)算管理制度的一般要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，且已取得實(shí)質(zhì)性成效。

（5）建立地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。新預(yù)算法及相關(guān)配套文件均規(guī)定，地方政府舉債只能采取政府債券方式，把地方政府債券劃分為一般債券、專項(xiàng)債券兩類。并對(duì)地方政府年度發(fā)債限額、資金用途、預(yù)算管理、審批程序、風(fēng)險(xiǎn)管理作出了明確規(guī)定。同時(shí)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期率等指標(biāo)，并開展了各地級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況組織評(píng)估工作，督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。改革進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，減輕了地方政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，在一定程度上防范并化解了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前存在的主要問題

在肯定預(yù)算會(huì)計(jì)改革與發(fā)展取得成績(jī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)正視預(yù)算管理工作中存在的問題和不足，主要表現(xiàn)在：

（1）預(yù)算管理體系缺乏統(tǒng)一性。由于現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域涉及的制度、辦法、規(guī)定種類繁多，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，不能提供信息準(zhǔn)確完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。同時(shí)，我國預(yù)算管理相關(guān)制度或準(zhǔn)則發(fā)布涉及機(jī)構(gòu)多，如國庫會(huì)計(jì)由中國人民銀行發(fā)布、稅收會(huì)計(jì)由國家稅務(wù)總局發(fā)布、其他分支由財(cái)政部發(fā)布，這使得我國預(yù)算管理體系缺乏統(tǒng)一性。

（2）政府負(fù)債核算缺乏全面性。近年來，政府負(fù)債問題顯得越來越突出，我國政府會(huì)計(jì)及報(bào)告體系長(zhǎng)期缺乏對(duì)或有負(fù)債的披露規(guī)范。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算管理，不能真實(shí)、全面有效反映政府財(cái)務(wù)狀況及政府債務(wù)、擔(dān)保等或有負(fù)債；以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算管理，在實(shí)施中還存在銜接不暢、落實(shí)不力的情況，不利于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）總預(yù)算與部門預(yù)算缺乏有效銜接。由于總預(yù)算管理只記錄撥款階段的交易、單位會(huì)計(jì)只記錄本單位付款階段的交易，造成資產(chǎn)運(yùn)行成本信息缺乏，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫鉤。當(dāng)財(cái)政部門在核定預(yù)算時(shí)，難以掌握部門資產(chǎn)的準(zhǔn)確信息，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，難以進(jìn)行科學(xué)有效預(yù)算管理。

（4）行政事業(yè)單位核算缺乏主動(dòng)性。由于行政事業(yè)單位管理體制因素，導(dǎo)致其主觀上缺乏資產(chǎn)管理動(dòng)力。由于行政事業(yè)單位是不以生產(chǎn)經(jīng)營和盈利為目的，行政事業(yè)單位預(yù)算管理偏重于增收節(jié)支的資金管理，本質(zhì)上缺少對(duì)于資金形成的存量資產(chǎn)的管理動(dòng)力，對(duì)預(yù)算管理制度的有效實(shí)施缺乏主動(dòng)性。

三、深化預(yù)算管理制度改革的思考

作為現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要組成部分，預(yù)算管理制度的改革目標(biāo)是建立現(xiàn)代預(yù)算制度，逐步消除管理體系不統(tǒng)一、核算內(nèi)容不全面、預(yù)算管理相脫節(jié)、預(yù)算單位不主動(dòng)等問題，全面推行現(xiàn)代預(yù)算管理制度，建立預(yù)算管理統(tǒng)一、全面、公開透明，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代預(yù)算制度。

（1）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，建立健全法規(guī)制度體系。一是建議成立一個(gè)由政府有關(guān)人員、會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)專家、法律專家等各界人士參與的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)有關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)制度的審核工作；二是構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則l+n體系，規(guī)范各級(jí)政府、各部門、各單位的會(huì)計(jì)核算，提高政府會(huì)計(jì)信息的可靠性、全面性、相關(guān)性、可比性、及時(shí)性和可理解性。三是加強(qiáng)總預(yù)算管理和部門預(yù)算制度建設(shè)，建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算體系，完善總預(yù)算管理的全面性。

（2）規(guī)范核算原則和報(bào)告制度，推動(dòng)落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制。根據(jù)（（政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的基本要求，借鑒世界各國政府會(huì)計(jì)改革經(jīng)驗(yàn)，在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中全面推動(dòng)落實(shí)了權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算原則，構(gòu)建了全面系統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，逐步規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容、口徑和信息質(zhì)量等制度建設(shè)，全面有效核算政府財(cái)務(wù)活動(dòng)及政府債務(wù)、擔(dān)保等或有負(fù)債，為最終建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度奠定可靠基礎(chǔ)。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃整合和分類管理，優(yōu)化預(yù)算流程管理。根據(jù)預(yù)算管理的需要，分類研究和制定科學(xué)合理的預(yù)算改革措施：一是實(shí)施綜合定額分類分檔，完善實(shí)物定額體系；二是加大項(xiàng)目精簡(jiǎn)整合，分類梳理專項(xiàng)資金；三是改進(jìn)項(xiàng)目支出管理，做實(shí)項(xiàng)目庫；四是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌；五是強(qiáng)化事前預(yù)算評(píng)審，重塑編制鏈條；六是推進(jìn)預(yù)算信息公開，提升預(yù)算透明度；七是調(diào)整預(yù)算職權(quán)劃分，優(yōu)化管理流程。通過不斷深化改革，建立健全科學(xué)化、精細(xì)化的總預(yù)算管理制度。

（4）建立信息公開和績(jī)效評(píng)價(jià)，完善預(yù)算會(huì)計(jì)制度報(bào)告體系。建立全面預(yù)算會(huì)計(jì)制度報(bào)告體系，滿足信息需求者的需要，幫助信息需求者提高獲取信息的效率，同時(shí)，建立一個(gè)完善的預(yù)算會(huì)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使預(yù)算會(huì)計(jì)工作的質(zhì)量不斷提高。通過建立新的會(huì)計(jì)信息報(bào)告系統(tǒng)，從根本上改變現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告系統(tǒng)不能完全滿足用戶要求的現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息的完整性，提高財(cái)務(wù)報(bào)告的公開性，提升政府部門的公信力。

（5）優(yōu)化目標(biāo)管理和現(xiàn)金流量，提高預(yù)算管理效率。加強(qiáng)政府部門預(yù)算會(huì)計(jì)的目標(biāo)管理，進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)則、資產(chǎn)管理政策以及預(yù)決算報(bào)告制度等，加快推進(jìn)各級(jí)政府、部門和單位的資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，注重提升財(cái)政資金績(jī)效，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。在現(xiàn)金流量上，加快推動(dòng)收支實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。調(diào)動(dòng)各方力量，參與制訂預(yù)算會(huì)計(jì)和現(xiàn)金流量，進(jìn)行全面的成本分析，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的決策行為。