房地產(chǎn)稅全面落地面臨“五個兩難”

黃志龍

最近，財(cái)政部部長肖捷撰文提出，將按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施，對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅。廣受關(guān)注的房地產(chǎn)稅看似箭在弦上。然而，筆者認(rèn)為，短期內(nèi)房地產(chǎn)稅政策落地，除了面臨立法授權(quán)、稅基和稅率確定、全國不動產(chǎn)信息共享等障礙外，決策者還可能需要應(yīng)對以下五方面兩難選擇。

第一，征收房地產(chǎn)稅與“擴(kuò)大中等收入群體”間的抉擇?！吨袊彝ソ鹑谫Y產(chǎn)配置風(fēng)險報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，不動產(chǎn)在我國家庭金融資產(chǎn)配置中的比重不斷攀升，2016年達(dá)到了68.8%，其中69.05%城鎮(zhèn)家庭僅有1套房產(chǎn)，15.44%家庭有2套房產(chǎn)，僅有3.63%的家庭擁有3套及以上房產(chǎn)?？梢姡蟛糠志用褓徺I房產(chǎn)目的是滿足自身自住需求，僅有1套或2套房產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民構(gòu)成了城市中等收入家庭的主體。若按照上海、重慶試點(diǎn)方案中確定較高的免征額，則達(dá)不到構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機(jī)制、拓展地方稅源的效果；若按照國際較為普遍的廣覆蓋方式征收，房地產(chǎn)稅一旦落地，中等收入家庭不但要承擔(dān)原來按揭貸款，還需要新增新房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)。顯然，這與十九大報(bào)告多次提出“擴(kuò)大中等收入群體”的發(fā)展方向不相符。

第二，地方政府在房地產(chǎn)稅和土地出讓收入上的抉擇。從較為成熟的市場經(jīng)驗(yàn)看，美國房地產(chǎn)稅占地方政府財(cái)政收入比重在15%左右，中國香港物業(yè)稅占特區(qū)政府財(cái)政收入為5%左右，韓國占比大約為20%，日本不動產(chǎn)稅占地方收入大約為40%。這些國家或地區(qū)房地產(chǎn)稅均是按照房屋評估值為基礎(chǔ)征收的，形成了一套完善的土地及房屋價值評估體系，定期對房屋估值進(jìn)行調(diào)整，房地產(chǎn)稅成為政府財(cái)政收入的重要組成部分。反觀我國房地產(chǎn)市場，從上海、重慶等試點(diǎn)城市看，2016年上海房產(chǎn)稅收入為171億元，僅占上海稅收收入總額5626.9億元的3%；重慶房產(chǎn)稅收入為56.88億元，占本級財(cái)政稅收收入1438.4億元的4%。與此同時，2016年上海土地出讓收入高達(dá)1578億元，重慶為705億元。房地產(chǎn)稅相對土地出讓收入可謂是九牛一毛。2013年，杭州曾作為房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍城市之一，并制定了包括針對增量住房征收、以戶為單位的免征面積、超標(biāo)面積累進(jìn)稅率等政策，但最后被緊急叫停。彼時反對聲最大的依然是房產(chǎn)稅將對本已十分低迷的房價形成進(jìn)一步打壓，影響土地出讓收入。一旦房地產(chǎn)稅政策在全國范圍內(nèi)落地，地方政府必須在房地產(chǎn)稅和土地出讓收入之間作出選擇。

第三，房地產(chǎn)稅落地與短期通脹壓力的抉擇。從各國的長期經(jīng)驗(yàn)看，房地產(chǎn)稅與控制房價并沒有必然的聯(lián)系。但是，就當(dāng)前房地產(chǎn)市場的預(yù)期而言，房地產(chǎn)稅在控房價的長期目標(biāo)方面依然被寄予厚望。特別是空置率較高、投機(jī)氛圍較為濃厚的地區(qū)，房地產(chǎn)稅政策一旦落地，投資者心態(tài)和市場預(yù)期將發(fā)生轉(zhuǎn)變，不同收入家庭財(cái)富配置結(jié)構(gòu)將發(fā)生調(diào)整。不動產(chǎn)持有成本的上升，將可能引發(fā)短暫的拋售潮。而在過去十余年內(nèi)，央行發(fā)行過剩貨幣，之所以沒有引發(fā)通貨膨脹，主要是房地產(chǎn)市場在中國經(jīng)濟(jì)貨幣化進(jìn)程中扮演著最大的“貨幣蓄水池”角色，房地產(chǎn)稅政策落地導(dǎo)致的短暫拋售潮，流出的社會資金將可能進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，過剩流動性將對通脹形成壓力。與此同時，在沒有出現(xiàn)拋售潮的地區(qū)，住房租金的壓力也將因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅落地而上升?？傊康禺a(chǎn)稅政策落地，將可能造成較大的短期通脹壓力。

第四，房地產(chǎn)稅與避免房地產(chǎn)市場“明斯基時刻”的抉擇。目前，許多金融機(jī)構(gòu)的個人經(jīng)營貸、小微企業(yè)貸的抵押物既有住宅類房產(chǎn)，也有商業(yè)類地產(chǎn)，若房地產(chǎn)稅開征造成了部分地區(qū)短期的拋售潮，房價的下跌可能影響銀行抵押物的價值評估，由此引發(fā)一系列系統(tǒng)性金融風(fēng)險。近期央行行長周小川關(guān)于“明斯基時刻”的討論，印證了我國爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險存在現(xiàn)實(shí)可能性。未來房地產(chǎn)調(diào)控政策重點(diǎn)，整體上需要防止房價過快回落，通過時間換空間的方式，以居民收入穩(wěn)步增長，逐漸消化過高的房價。但是，一旦房地產(chǎn)稅政策落地，市場預(yù)期被逆轉(zhuǎn)，住房持有環(huán)節(jié)成本的上升，將可能成為壓垮房地產(chǎn)泡沫的“最后一根稻草”。不排除出現(xiàn)以下情形：房地產(chǎn)稅政策全面落地之日，就是房地產(chǎn)市場“明斯基時刻”到來之時。

第五，房地產(chǎn)稅的高征稅成本與短期低收益的抉擇。房地產(chǎn)稅作為一個全新的稅種，要在全國推廣并取得預(yù)期效果，至少有四方面的工作需要全面推進(jìn)：一是全國不動產(chǎn)信息共享；二是通過各種渠道對納稅人進(jìn)行“教育與培訓(xùn)”，讓納稅人充分了解相關(guān)的法律規(guī)定；三是在不同城市建立完善的、可持續(xù)調(diào)整的“個人住房評估值”系統(tǒng)；四是政策落地后要建立房地產(chǎn)稅監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立納稅申辯制度，納稅人有途徑提出異議和申訴。以上這些工作都需要地方政府付出高昂的人力成本、時間成本和博弈成本。因此，在許多三四線城市，房地產(chǎn)稅的開征成本甚至可能高于其收益，這會抑制地方政府的積極性。如果按照中央有條件地區(qū)“分步推進(jìn)”的原則，地方政府可能陷入兩難選擇，特別是財(cái)政困難地區(qū)有拓展財(cái)源、征收房地產(chǎn)稅的積極性，但房地產(chǎn)稅落地之后將削弱本地房地產(chǎn)市場的吸引力，惡化本地營商環(huán)境，進(jìn)一步打壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

不可否認(rèn)，全面征收房地產(chǎn)稅是構(gòu)建房地產(chǎn)市場發(fā)展長效機(jī)制的基石之一，但是房地產(chǎn)稅的落地，短期內(nèi)仍然面臨一系列風(fēng)險與難題，如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要決策部門和各級地方政府作出艱難抉擇，充分評估房地產(chǎn)稅成本、收益和相關(guān)風(fēng)險。