農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的東衡模式與反思

王世忠+鐘和曦+邱芳榮

摘 要：該文介紹了德清東衡村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式的特點，意義，并對試點改革遇到的深層次和苗頭性問題進行反思，主要包括：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓價格并沒有反映真實的市場價格、缺少支撐覆蓋全國金融機構(gòu)的權(quán)能抵壓體系，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的批后監(jiān)管問題等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)；用地入市東衡模式；特點意義與反思

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）23-0001-3

為了進一步完善農(nóng)村土地制度，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號），標志著中國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段?！秶临Y源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資發(fā)[2015] 35號）和《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》等文件的頒布，標志著農(nóng)村土地制度改革試點正式實施。

1 德清東衡村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式

德清地處中國改革開放的前沿地帶，是全國33個試點縣（市、區(qū)）之一，是浙江省唯一的一個進行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試驗的行政區(qū)域。洛舍鎮(zhèn)東衡村眾創(chuàng)園項目是德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重點項目，規(guī)劃占地面積約46.67hm2，除去市政配套的公路設(shè)施用地外，剩余可供開發(fā)的經(jīng)營性建設(shè)用地面積約40hm2。東衡村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式（東衡模式）的主要特點有：

1.1 土地所有者主體多元化 眾創(chuàng)園的土地所有者既包括東衡村股份經(jīng)濟合作社，也包括跨村的股份經(jīng)濟合作社。跨村的股份經(jīng)濟合作社，采用“定權(quán)、定量、不定位”方式確定土地所有權(quán)?？绱骞煞萁?jīng)濟合作社分兩類：一類是由東衡村提供優(yōu)惠政策，放權(quán)讓利，由東衡村和薄弱村共同組成的股份經(jīng)濟合作社，薄弱村既可以把縣財政支助的每個薄弱村60萬元的財政扶持資金入股，又可以通過村集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地置換方式，按照入股的經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量來獲取股權(quán)；另一類是其他村集體把自身零散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過異地置換， 統(tǒng)一集中到東衡村眾創(chuàng)園，充分利用園區(qū)的規(guī)模優(yōu)勢和集聚效應(yīng)，按照投入的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量來獲得股權(quán)，從而建立的脫離東衡村的跨村股份經(jīng)濟合作社。

1.2 堅持與國有土地“同權(quán)同價” 眾創(chuàng)園項目地塊首先選擇2家評估公司進行基準地價評估，然后選擇在德清縣政府公共資源交易中心進行公開拍賣的交易方式，全面引入價格競爭機制；企業(yè)獲得土地后，申請辦理土地登記手續(xù)，由德清縣政府相關(guān)部門頒發(fā)土地權(quán)證，并可以利用土地使用權(quán)做抵押，獲得中國農(nóng)業(yè)銀行德清支行按照土地成交總價的60%的最高額度予以受信的抵押貸款，享有了與國有土地同等的待遇。

1.3 堅持入市收益大家分享原則 以“同權(quán)同價同責”為出發(fā)點，在參考征地區(qū)片綜合價、國有土地市場平均價格、政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施配套費用以及國有土地出讓提取的用于全社會公共利益的社會保障、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補償?shù)?項基金的基礎(chǔ)上，充分考慮規(guī)劃用途和區(qū)位的差異，縣政府對眾創(chuàng)園項目的工業(yè)用地和商服用地分別收取土地交易價格的16%和32%的土地增值收益調(diào)節(jié)金，并用于洛舍鎮(zhèn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)和土地前期開發(fā)等支出。村集體經(jīng)濟土地入市收益首先用于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，農(nóng)戶通過股權(quán)增厚（入市收益追加量化成員股權(quán)）的形式，享受分紅的權(quán)益。

1.4 投資方式靈活多樣 東衡村眾創(chuàng)園項目預(yù)計開發(fā)資金投入約為10億元，整個園區(qū)分為自建區(qū)和共建區(qū)，其中自建區(qū)由村股份經(jīng)濟合作社按照每hm2約325萬元地價出讓，由鋼琴企業(yè)或者木業(yè)企業(yè)按照園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的標準廠房自行建造，資金投入由企業(yè)自行承擔，共建區(qū)則由村股份經(jīng)濟合作社自行出資，按照規(guī)劃建造標準廠房，出租給鋼琴企業(yè)或者木業(yè)企業(yè)使用。商業(yè)區(qū)則可以由村股份經(jīng)濟合作社自行開發(fā)經(jīng)營，也可以讓園區(qū)企業(yè)或者社會上的其他資本參與投資建設(shè)和經(jīng)營管理。

1.5 構(gòu)建了網(wǎng)上對接平臺，徹底解決了“重慶地票”中的盲目復(fù)墾問題 為了解決土地需求方和供求方之間的信息不對稱問題，德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地領(lǐng)導(dǎo)小組專門在縣國土資源局網(wǎng)站上搭建了集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上對接平臺。土地需求方可以在網(wǎng)上發(fā)布土地需求信息、企業(yè)狀況、投資方向、投資規(guī)模、聯(lián)系方式等等；土地供給方可以在網(wǎng)上發(fā)布土地供給信息、產(chǎn)業(yè)定位、投資強度、容積率、基準地價、環(huán)保要求、聯(lián)系方式等等；德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地領(lǐng)導(dǎo)小組則可以實時監(jiān)控經(jīng)營性建設(shè)用地的供求情況。通過網(wǎng)上對接平臺，可以使得土地供求雙方之間的信息完全對稱化，有效地避免了“重慶地票”中存在的村股份經(jīng)濟合作社盲目復(fù)墾問題，大大降低了村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)風險。

1.6 建立了耕地復(fù)墾保證金制度 德清有條件的村，先由村集體經(jīng)濟組織自行籌集資金在復(fù)墾區(qū)進行復(fù)墾，待復(fù)墾區(qū)塊按照“耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高”原則驗收后，才能推動村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在建新區(qū)異地入市?？紤]到東衡村的實際困難，可以在復(fù)墾區(qū)塊復(fù)墾工作完成前，組織村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在建新區(qū)先行異地入市，用入市所得的土地出讓金的50%作為復(fù)墾保證金，上交到德清縣財政專用賬戶，用于完成后續(xù)復(fù)墾工作。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的東衡模式的意義

東衡村眾創(chuàng)園項目目前進展非常順利，園區(qū)一期開發(fā)供地已經(jīng)接近完成，園區(qū)二期開發(fā)正在順利推進，目前已經(jīng)有30多家企業(yè)簽訂了用地合同，還有很多企業(yè)正在排隊等候。德清東衡模式得以順利進行的意義，主要體現(xiàn)在：

2.1 為浙江乃至全國的廢氣礦山修復(fù)治理提供了新模式 以德清縣第二次土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)（二調(diào)，2009）統(tǒng)計可知，德清縣共有采礦用地約1623.8hm2，而東衡村就有采礦用地約157.47hm2，接近整個德清縣的10%，因此有德清縣的“礦業(yè)基地”之稱。經(jīng)過多年的開采，東衡村大量的礦區(qū)面臨著礦脈資源的枯竭問題，而廢棄的工礦急需進行修復(fù)治理。根據(jù)東衡村的礦區(qū)復(fù)墾的經(jīng)營統(tǒng)計可知，如果按照120萬元/hm2的平均復(fù)墾成本計算，整個東衡村的礦區(qū)治理需要政府投入近2億元。當前，德清縣正在進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革，通過東衡村眾創(chuàng)園項目，采用集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地入市的模式，通過引進民間資本，由建新區(qū)的土地拍賣所得的土地出讓金來修復(fù)治理復(fù)墾區(qū)的廢棄工礦用地，既大大減輕了德清縣政府的財政負擔，又有力地促進了東衡村經(jīng)濟社會的發(fā)展，為德清縣乃至全國的廢棄工礦用地的修復(fù)治理提供了一種新的思路。endprint

2.2 為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供了新平臺 自李克強總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”以來，德清縣委縣政府積極響應(yīng)國家的號召，全力地為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新清障礙搭平臺。東衡村眾創(chuàng)園是創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工廠等孵化模式的升級版，可以利用眾創(chuàng)市場化、專業(yè)化、集成化、網(wǎng)絡(luò)化的特點，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”東風和“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的趨勢，實現(xiàn)創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)、線上與線下、孵化與投資相結(jié)合，為眾創(chuàng)提供低成本、便利化、全要素的開放式綜合服務(wù)平臺，創(chuàng)設(shè)良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，拓展發(fā)展新空間，打造經(jīng)濟發(fā)展新的“發(fā)動機”，主要體現(xiàn)在：（1）東衡村眾創(chuàng)園企業(yè)入駐的門檻非常低，企業(yè)選擇余地非常大。企業(yè)既可以租用標準廠房，也可以自行買地，按照園區(qū)規(guī)劃標準，自行建造；（2）企業(yè)污染治理成本低。園區(qū)主打鋼琴制造業(yè)和木業(yè)，這些企業(yè)產(chǎn)生的廢水集中到洛舍鎮(zhèn)污水處理廠進行統(tǒng)一處理，充分利用了園區(qū)的規(guī)模效應(yīng)，大大降低了企業(yè)的污染治理成本；（3）園區(qū)集中供暖、供氣、供電和供水，建有辦公大樓、稅務(wù)大廳、員工宿舍、鋼琴展覽中心、休閑中心、食堂、物業(yè)管理公司、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等一系列配套服務(wù)設(shè)施，替入駐企業(yè)提供了全方位、保姆式的后勤保障服務(wù)，充分發(fā)揮了園區(qū)的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，減少了入駐企業(yè)后勤保障投入，節(jié)省了企業(yè)的后勤保障成本。

2.3 為精準扶貧、共同富裕開辟了新思路 共同富裕是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。整體而言，德清縣地處杭嘉湖平原，經(jīng)濟社會發(fā)達，人民生活水平較高。但也有些村莊，由于村集體經(jīng)濟底子較薄、村所處的交通區(qū)位和經(jīng)濟區(qū)位較差、村集體缺少能人、村民思想觀念不夠先進、村民缺少技術(shù)等多種原因，導(dǎo)致了村集體經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較落后，屬于德清縣經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱村。扶持經(jīng)濟薄弱村發(fā)展村級集體經(jīng)濟工作，既要注重輸血，更應(yīng)側(cè)重造血；既要注重經(jīng)濟建設(shè)，又要注重村級班子建設(shè)；既要注重短期效益，更應(yīng)側(cè)重長期發(fā)展。東衡村眾創(chuàng)園項目，為扶持德清薄弱村實現(xiàn)造血功能，獲得長期發(fā)展，達到共同富裕，開展了新的思路?？梢酝ㄟ^土地異地置換的形式，讓薄弱村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移到東衡村眾創(chuàng)園，讓薄弱村集體在東衡村眾創(chuàng)園擁有股權(quán)，這既能解決薄弱村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模較小、區(qū)位較差、開發(fā)實力和潛力不大的問題，又增加了薄弱村的造血功能，讓薄弱村充分利用東衡村創(chuàng)業(yè)園的規(guī)模優(yōu)勢和集聚效應(yīng)，獲得較為穩(wěn)定的股權(quán)收益，從而為薄弱村的長期滾動發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.4 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的中小企業(yè)整治提供了新抓手 德清的江南水鄉(xiāng)的水域分布特點，特別容易導(dǎo)致企業(yè)的點源污染面迅速擴散，而德清又地處浙江經(jīng)濟發(fā)展的前沿地帶，民營經(jīng)濟發(fā)達，中小企業(yè)眾多且分布過于松散，存在“村村點火、戶戶冒煙”現(xiàn)象。以德清縣洛舍鎮(zhèn)為例，據(jù)德清縣“三改一拆”行動中的不完全調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：目前全鎮(zhèn)有大約375家企業(yè)，且年增長達10%，約30家左右，其中95%的企業(yè)是從事鋼琴或者木業(yè)，約有300家的企業(yè)存在生產(chǎn)不規(guī)范，廠房布局不合理，廠房設(shè)施不完善，消防安全設(shè)施不完善，普遍存在小、散、亂現(xiàn)象，由此帶來了安全生產(chǎn)隱患、空氣污染問題、噪音問題和排污、排水問題等等，都有待于急需解決。盡管德清縣已經(jīng)建立了德華一期和二期的木皮市場，但只能解決大概100家的企業(yè)容量問題，還遠遠滿足不了實際企業(yè)增長數(shù)量的需要。企業(yè)的分散布局，不僅大大地增加政府的污染監(jiān)管成本，也不利于企業(yè)降低污染治理成本。東衡村眾創(chuàng)園項目，通過統(tǒng)一的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃（包括統(tǒng)一廠房、消防設(shè)施、污水處理等規(guī)劃），充分發(fā)揮了園區(qū)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，大大降低了政府的監(jiān)管成本和企業(yè)的污染治理成本，進一步促進了德清縣“五水共治”工程的實施。

2.5 提高了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的集約、節(jié)約利用水平 傳統(tǒng)的企業(yè)分散布局模式，導(dǎo)致企業(yè)“麻雀雖小，五臟俱全”。一個傳統(tǒng)的木業(yè)或鋼琴制造企業(yè)，需要設(shè)置廠房、食堂、辦公樓、鍋爐房、庫房、消防通道、配電房、變壓器、污水處理設(shè)備、通行道路等硬件設(shè)施，既增大了企業(yè)投資負擔，浪費了企業(yè)有限的資源，又占用了不少的建設(shè)用地發(fā)展空間。東衡村眾創(chuàng)園項目，通過提供一站式、保姆式的后勤服務(wù)，充分利用規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的優(yōu)勢，讓企業(yè)把有限的資源集中配置在企業(yè)最核心的資產(chǎn)中，讓企業(yè)的其他非核心資產(chǎn)，由眾創(chuàng)園區(qū)進行統(tǒng)一配套、建造和管理，這既大大的減輕了企業(yè)的投資負擔，降低企業(yè)的運營成本，又極大地減少了建設(shè)用地空間的占用，提高了建筑容積率、加大了投資強度，提高了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的集約、集約利用水平。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的東衡模式的反思

隨著東衡眾創(chuàng)園項目的逐步快速推進，德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革遇到了一些深層次和苗頭性的問題，需要進一步進行反思，主要體現(xiàn)在：

3.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓價格并沒有反映真實的市場價格 長期以來，我國地方政府都是國有建設(shè)用地的唯一的一級土地供應(yīng)商，地方政府為了招商引資、解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題和增加稅收收入的需要，往往人為地壓低工業(yè)用地價格，導(dǎo)致有些地方甚至出現(xiàn)“零地價”和“負地價”現(xiàn)象。與此同時，地方政府又用“經(jīng)營城市”的理念，通過人為、有序供地的方式，大大拉高了商住用地的價格。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要用地類型是工業(yè)用地，商服用地所占的比例很小，并且農(nóng)村集體又沒有征稅的權(quán)利，既損害了村集體和村民的利益，又導(dǎo)致在某些工業(yè)地價較低的地區(qū)。因此，東衡模式不具有操作性。

3.2 缺少支撐覆蓋全國金融機構(gòu)的權(quán)能抵押體系 目前德清開展的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在政策體系上要求實現(xiàn)與國有土地“同權(quán)同價、同等抵押”，并且農(nóng)業(yè)銀行德清支行先行操作，但其他銀行尚未開展此項業(yè)務(wù)，對這一新生事物是否具有可行性還未得到檢驗。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在非試點地區(qū)是否也可實現(xiàn)權(quán)能抵押尚未可知，如不行則會影響改革的進程，需要更高層面從中介入和推動。

3.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的批后監(jiān)管問題 與國有土地出讓不同，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在法律層面上會碰到監(jiān)管主體的問題。國有土地是因為由國務(wù)院及各級人民政府代表國家行使權(quán)利，所以主體地位明確。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓的主體是村級集體經(jīng)濟組織，政府監(jiān)管的依據(jù)和措施將有較大的差別，如涉及閑置用地的處置收回問題等均需要進一步地進行明確和完善。同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍為存量建設(shè)用地，有些地上有建筑物。如果建筑物完全良好可用，有部分可能會保留原樣，不進行新建、改建，因此不能簡單的與國有土地等同設(shè)置開、竣工條件。

3.4 異地調(diào)整入市中復(fù)墾項目的申報、驗收等的規(guī)范問題 異地調(diào)整入市就是對農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地先行復(fù)墾，再按計劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市的過程，形式上與農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤基本類似?？紤]到單個集體經(jīng)濟組織復(fù)墾的宗地少、面積小，若嚴格按照復(fù)墾項目的申報、立項、實施、驗收及土地置換等操作，效率不高，可操作性不強，因此，建議上級政府同意在試點地區(qū)試點期間進行特事特辦，簡化異地調(diào)整入市的程序和要求，由試點區(qū)自行建檔備案備查。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不可能承擔入市集中區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地配套，建議上級政府按異地調(diào)整入市面積配套一定比例的規(guī)劃空間和建設(shè)用地計劃指標，專項用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.5 涉及多方的利益分配和協(xié)調(diào)問題 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、行政村村集體、自然村村集體、村民小組和村民的利益分配和協(xié)調(diào)問題。為了調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作的積極性，按照東衡模式的做法，縣政府對位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的工業(yè)用地和商服用地分別收取土地交易價格的16%和32%的土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等民生類項目支出，通過直接或間接的方式反哺給農(nóng)村。集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于村級集體經(jīng)濟組織的，首先應(yīng)發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，農(nóng)戶通過股權(quán)增厚的形式，享受分紅的權(quán)益；屬于村內(nèi)其他經(jīng)濟組織（村民小組）的，村集體提留10%的入市收益金用于村內(nèi)公益事業(yè)的支出。涉及村民個人宅基地或土地承包經(jīng)營權(quán)益的，通過土地異地置換或者參照德清失地農(nóng)民征地補償標準進行經(jīng)濟補償。所有這些入市收益分配的比例和經(jīng)濟補償?shù)臉藴实暮侠硇院涂茖W性還有待于更進一步的探討。

（責編：徐煥斗）endprint