煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償機制探討

李 芳,李新舉

1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,山東 泰安 271018

2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,山東 泰安 271018

3.山東省高等學(xué)校人文社科研究平臺,山東 泰安 271018

2014年由我國環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》指出，在調(diào)查的土壤點位中，污染超標率達16.1%，且耕地污染超標率高達19.4%，遠高于林地、草地與未利用地的污染程度。土壤污染類型以無機型為主，有機型次之。2006年，環(huán)保部周生賢部長在全國土壤污染狀況調(diào)查及污染防治專項工作視頻會議上稱，我國每年因重金屬污染的糧食達1200萬t，造成直接經(jīng)濟損失超過200億元[1]，土壤重金屬污染已經(jīng)引起了政府、學(xué)者們的廣泛重視。自2011年起，國家先后出臺了《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》等管控措施，2016年5月28日國務(wù)院正式印發(fā)了《土壤污染行動計劃》[2]。多項研究表明，煤礦生產(chǎn)與土壤重金屬污染有必然聯(lián)系[3-5]，且在我國東部地區(qū)，煤炭資源分布與糧食生產(chǎn)區(qū)高度重合，嚴重威脅了我國的糧食安全與居民健康。在我國各省份耕地面積中，黑龍江居首，其次是河南、山東、內(nèi)蒙、河北、四川等省份，其中黑龍江、山東、河南、河北、四川均屬于我國糧食生產(chǎn)大??；而從我國煤炭資源生產(chǎn)情況來看內(nèi)蒙、黑龍江、山東、河南、河北煤炭資源年產(chǎn)量均排在前10位。因此，查清煤炭生產(chǎn)對周邊農(nóng)田的重金屬污染情況，并制定相應(yīng)的生態(tài)補償機制，是保證我國糧食安全與居民健康的刻不容緩的問題。

目前，國內(nèi)對于農(nóng)田生態(tài)補償?shù)难芯烤劢乖谏鷳B(tài)補償標準的確定[6]，對生態(tài)補償體系及配套機制的研究較少，且難有突破。生態(tài)補償標準的研究方法也主要是采用條件價值法、機會成本法等主觀性影響較大的方法[7]，對于農(nóng)田重金屬污染等具有長期性、隱蔽性的影響的生態(tài)補償適用性差[8]。

1 煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬等級劃分與防治技術(shù)

煤礦區(qū)土壤重金屬污染來源廣，主要包括煤矸石堆放、礦井水污染、礦區(qū)電廠污染、煤粉塵污染等幾個方面，防治比較困難。且重金屬污染具有不可逆性，必須通過相應(yīng)的技術(shù)手段進行人為干預(yù)，才可以使土壤恢復(fù)安全狀態(tài)。根據(jù)不同的污染程度、污染特點，可選擇不同的修復(fù)方法。目前，常用污染指數(shù)法來評價土壤重金屬污染程度（見表1）。

表1 土壤重金屬污染等級劃分Table 1 Classification of heavy metal pollution in soil

土壤重金屬污染修復(fù)方法已比較成熟，常用的有物理修復(fù)技術(shù)、化學(xué)修復(fù)技術(shù)、生物修復(fù)技術(shù)以及聯(lián)合修復(fù)技術(shù)等[9]。土壤重金屬污染修復(fù)應(yīng)遵循耕地保護原則、可行性原則、因地制宜原則，選擇合理的修復(fù)方法。不同的修復(fù)方法會有不同的修復(fù)效果、不同的修復(fù)成本與修復(fù)周期。一般情況下，對于清潔安全區(qū)不做生態(tài)補償；安全警戒區(qū)與輕度污染區(qū)適宜地調(diào)整作物種類，給予一定程度的補償，并根據(jù)土壤修復(fù)能力預(yù)測補償期限；中度污染區(qū)需應(yīng)選取高效的聯(lián)合修復(fù)方法，計算治理成本并預(yù)測補償期限；對重污染區(qū)不僅要選取高效的聯(lián)合修復(fù)方法或客土法，還要進行隔離防止污染范圍擴大，計算污染治理、污染隔離等的總成本并預(yù)測補償期限。根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示，不同污染等級的土壤修復(fù)成本從3000（元/畝）到60000（元/畝）不等，具體見表2。

2 煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償機制構(gòu)建

2.1 補償原則

補償原則是生態(tài)補償機制構(gòu)建的前提，要體現(xiàn)“公平與正義”原則，“誰污染誰治理”原則及“誰保護誰受益原則”[10]。

表2 土壤重金屬污染修復(fù)成本Table 2 Remediation cost of heavy metal pollution in soil

污染區(qū)的居民糧食產(chǎn)量與質(zhì)量受到影響，身體健康受到威脅，環(huán)境權(quán)受到侵害，遭遇不公平待遇，因此，為了消除此類不公平，要進行生態(tài)補償。這一補償費用主要用于對污染區(qū)居民的損害賠償，要平衡雙方的損益，不可過高或過低，體現(xiàn)“公平正義”原則。

生態(tài)環(huán)境具有公共物品的特性，污染者作為經(jīng)濟活動的受益者與環(huán)境的直接損害者，理應(yīng)對其污染行為的負外部效應(yīng)做出賠償。這一補償費應(yīng)主要用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、保護，以保證生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)“誰污染誰治理”原則。

另外，為了充分調(diào)動生態(tài)保護者的積極性，應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機制、利益驅(qū)動機制和協(xié)調(diào)機制，對為保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而付出代價的單位和個人得到應(yīng)有的補償，體現(xiàn)了“誰保護誰受益”的原則。

2.2 補償主體與相關(guān)責任

煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償包括受償主體與補償主體，受償主體是應(yīng)該因環(huán)境破壞而遭受損失的權(quán)利人，或?qū)ι鷳B(tài)保護產(chǎn)生積極影響的行為主體，是補償機制的權(quán)利主體。在當前農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”前提下，煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染的受償主體應(yīng)是農(nóng)田的所有者與承包者，以及參與土壤環(huán)境修復(fù)的單位或個人[11]。

補償主體是對生態(tài)環(huán)境造成消極影響的行為主體，是補償機制的義務(wù)主體。由于煤礦生產(chǎn)帶來農(nóng)田重金屬污染，使其具有負外部效應(yīng)，因此煤礦作為生態(tài)環(huán)境的消費者，遵循“誰破壞，誰治理”的原則，應(yīng)是該生態(tài)補償機制中的直接補償主體。但是由于我國之前對土壤污染的認識不清，且大多數(shù)煤礦企業(yè)經(jīng)歷了國有制階段，因此，政府應(yīng)是該生態(tài)補償機制中的間接補償主體。根據(jù)土壤污染歷史分期，在《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布之前形成的污染農(nóng)田，政府應(yīng)承擔主要責任，在《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布之后形成的污染農(nóng)田，政府主要承擔監(jiān)督管理責任；對于已經(jīng)停產(chǎn)、倒閉的煤礦企業(yè)，直接補償主體已經(jīng)滅失，此時，政府作為間接補償主體，應(yīng)承擔全部補償義務(wù)。

2.3 補償標準

補償標準是否合理是生態(tài)補償機制能否順利運行的關(guān)鍵因素。土壤重金屬污染生態(tài)補償可以理解為一方面是對環(huán)境價值的補償，另一方面是對污染土地承包人或所有人的經(jīng)濟補償，即對污染造成的土地承包者收益機會喪失或降低而進行的補償?？梢詫ⅰ碍h(huán)境價值”與“機會成本”的總和作為生態(tài)補償?shù)臉藴?，表示為?/p>

首先，環(huán)境資源可以通過消費效用原理來確定其環(huán)境價值。環(huán)境資源的生產(chǎn)性和消費性與人類經(jīng)濟活動有著密切的聯(lián)系，其社會經(jīng)濟效果復(fù)雜多樣，有可以通過貨幣衡量的也有難以用貨幣衡量的。土壤污染帶來的糧食產(chǎn)量降低，品質(zhì)下降是可以通過貨幣來計量的，是有形的效果；而土壤污染帶來的間接的居民健康問題，水污染問題等則是無法直接計量的，是無形效果[12]。無論是有形的效果還是無形的效果，環(huán)境價值都可以從效益與費用兩方面來衡量，即一是從環(huán)境滿足人類生產(chǎn)經(jīng)營活動的能力方面，二是從環(huán)境遭到破壞進行修復(fù)治理的費用方面來進行分析。因此從不同的角度出發(fā)，可以有多種方法進行環(huán)境價值評估，具體見表3。在煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償機制中，補償費用主要是用來修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，因此可以將恢復(fù)費用作為環(huán)境價值的最低評價標準。且根據(jù)國家行業(yè)統(tǒng)計，不同污染程度的農(nóng)田修復(fù)費用見表2。

其次，由于土地污染造成的承包者或所有者收益機會喪失或降低而導(dǎo)致的機會成本是煤礦區(qū)土壤重金屬污染生態(tài)補償不可忽略的一部分，表示為：

其中，n為補償周期，Ci為第i年的機會成本，為年均損失成本。

不同的污染等級、不同的污染治理方法以及不同的治理標準都會使恢復(fù)周期不同，因此補償周期的確定應(yīng)以具體項目的土地恢復(fù)周期為準。

表3 環(huán)境價值評估方法Table 3 Environmental value assessment methods

根據(jù)我國《土地復(fù)墾條例》第十四條，耕地的損失補償，以實際造成減產(chǎn)以前三年平均年產(chǎn)量為計算標準。農(nóng)田重金屬污染雖然也會造成一些農(nóng)作物產(chǎn)量降低，但農(nóng)作物質(zhì)量的下降才是最主要的影響，因此，應(yīng)根據(jù)土地不同的污染等級采取相應(yīng)的限制政策，對于清潔安全區(qū)不做限制；安全警戒區(qū)與輕度污染區(qū)適宜地調(diào)整作物種類，按照同等農(nóng)用地平均收益與調(diào)整作物后的平均收益差額作為機會成本；對于中度污染區(qū)與重污染區(qū)，無法種植農(nóng)作物的適用《土地復(fù)墾條例》以造成污染前三年平均年產(chǎn)量為標準計算機會成本，也可參照本地區(qū)采煤塌陷地補償標準作為機會成本。在環(huán)境修復(fù)過程中，為了能夠充分調(diào)動農(nóng)田承包權(quán)所有者或第三方的積極性，可通過給予一定的激勵，促使、引導(dǎo)他們積極進行環(huán)境修復(fù)相關(guān)的工作，該部分費用應(yīng)包含在環(huán)境價值內(nèi)。

2.4 補償方式

煤礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償，根據(jù)資金來源不同，可以分為市場補償、政府轉(zhuǎn)移支付與財政補償兩種方式[13]。補償主要以資金補償為主，除此之外還可以開展實物補償或智力服務(wù)補償?shù)?，具體的補償支付形式要根據(jù)不同項目特點、環(huán)境等因素確定[14]。

2.4.1 市場補償、政府轉(zhuǎn)移支付方式 煤礦作為生態(tài)環(huán)境的消費者，應(yīng)是該生態(tài)補償機制中的直接補償主體。目前我國對礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要有“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”。兩者都明確了礦山企業(yè)對環(huán)境治理與恢復(fù)的責任與義務(wù)，且規(guī)定保證金不得低于治理費用。即政府通過強制性的行政管理，保證了生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，落實了煤礦企業(yè)作為直接生態(tài)補償主體的責任承擔。政府作為“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”的監(jiān)管者，有權(quán)對受到損害的權(quán)利人，對進行環(huán)境保護、恢復(fù)的單位和個人進行補償。政府通過計算受損者的機會成本等損失，環(huán)境保護、恢復(fù)者的成本確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標準，并以補貼、補償金等形式撥付。在補償過程中實行“多退少補”，促使生態(tài)補償責任者即煤礦企業(yè)落實補償責任，并對因喪失農(nóng)田收益而受到損失的主體進行機會補償。即補償資金來源于煤礦企業(yè)，政府承擔監(jiān)管與轉(zhuǎn)移支付的責任。

2.4.2 財政補償方式 對于《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布之前形成的污染農(nóng)田，以及直接補償主體已經(jīng)滅失的污染農(nóng)田，政府作為間接補償主體，應(yīng)承擔補償義務(wù)。補償?shù)馁Y金來源主要為政府財政資金。但是農(nóng)田重金屬污染具有長期性、隱蔽性等特點，在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突時，基層政府偏向于后者，因此，生態(tài)保護的積極性不高，必須通過財政資金的縱向轉(zhuǎn)移支付，由上級政府給予下級政府相應(yīng)的財政補貼，才能提高其環(huán)境保護的積極性[15]。

因此，無論補償資金來源于市場還是財政資金，政府作為土地的所有者、居民及企業(yè)的管理服務(wù)者，都具有協(xié)調(diào)補償雙方權(quán)利義務(wù)，監(jiān)督補償執(zhí)行的責任。

3 生態(tài)補償配套機制建設(shè)

配套機制是生態(tài)補償能否發(fā)揮作用的決定性因素[16]。土壤重金屬污染生態(tài)補償?shù)淖罡灸康氖沁M行土壤修復(fù)，控制土壤重金屬含量，提高土壤質(zhì)量。因此，配套機制建設(shè)，要在保障受償主體權(quán)利的基礎(chǔ)上，能夠充分調(diào)動所有人的積極性，起到激勵與責任落實的雙重作用。

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)與政策

從法律法規(guī)與政策角度看，需要進一步完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金與生態(tài)補償費制度。首先，目前我國適用于礦產(chǎn)資源開發(fā)補償相關(guān)的法律法規(guī)主要有《礦產(chǎn)資源法》、《土地復(fù)墾條例》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》等。其中，《礦產(chǎn)資源法》從資源補償?shù)慕嵌?，?guī)定了資源稅和資源補償費的繳納，其他相關(guān)法律法規(guī)主要是針對生態(tài)環(huán)境保護的普遍適用性文件。2017年6月27日十二屆全國人大常委會第二十八次會議分組審議了《土壤污染防治法（草案）》，成為我國首部土壤污染防治的專門法律。但上述法規(guī)和政策中，僅規(guī)定了土壤污染生態(tài)補償?shù)目蚣?，缺乏明確的補償主體、受償主體、補償費用標準等，應(yīng)在不違背《土壤污染防治法（草案）》的前提下，補充完善現(xiàn)有法規(guī)、政策，細化土壤污染生態(tài)補償內(nèi)容，形成切實可行的土壤污染生態(tài)補償法律體系。另外，現(xiàn)有法律文件中的關(guān)于生態(tài)補償標準的計算體系，都沒有規(guī)定對土地承包者或土地所有者的機會成本補償，違背了公平正義原則。因此，完全借鑒礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，不能達到煤礦區(qū)土壤重金屬污染生態(tài)補償?shù)囊蟆?/p>

綜上所述，我們要在《土壤污染防治法（草案）》指導(dǎo)下，修改完善《土地復(fù)墾條例》、《土地管理法》等法律文件，在礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，補充專門的土壤重金屬污染生態(tài)補償內(nèi)容，形成完善的生態(tài)補償體系。

3.2 建立補償資金有效運營機制

從補償資金合理利用角度，需要規(guī)范補償資金使用監(jiān)管機制，完善補償資金使用效益評價體系。首先，各省對于補償資金的監(jiān)督和管理雖有明確規(guī)定，要求財政部門或者國土部門加強管理監(jiān)督，建立臺帳和相關(guān)的財務(wù)會計管理制度，但是權(quán)利主體不夠明確，往往會導(dǎo)致國土部門、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門的利益沖突，不利于補償資金的有效監(jiān)管。其次要完善礦山環(huán)境恢復(fù)項目后評價制度，科學(xué)評價補償資金使用效益，并建立完善的社會調(diào)查指標體系，對土地承包者的機會成本補償滿意度進行調(diào)查評價，提高生態(tài)補償資金的使用效率和效益。

4 補償案例分析

某煤礦由于前期開采過程中環(huán)保意識不強，保護措施不到位，對周邊農(nóng)田造成重金屬污染。礦區(qū)總農(nóng)田面積33000畝，清潔安全、安全警戒、輕度污染、重度污染及重度污染的農(nóng)田面積分別為29000畝、3100畝780畝100畝和20畝。經(jīng)過修復(fù)方案研究，選取不同的方法進行污染修復(fù)，不同污染等級的修復(fù)成本與修復(fù)周期見表4。

根據(jù)環(huán)境價值評估方法中的恢復(fù)費用法，修復(fù)成本即為環(huán)境價值，此部分生態(tài)補償費用主要用來支付環(huán)境恢復(fù)的成本費。受償者可以是政府邀請的環(huán)境修復(fù)單位，也可以是煤礦企業(yè)邀請的環(huán)境修復(fù)單位。

根據(jù)對周邊農(nóng)田年收益的調(diào)查測算，平均每畝地的年收益為600元。因此根據(jù)修復(fù)周期，可以得到安全警戒、輕度污染、中度污染與重度污染的機會成本分別為1200元/畝、1800元/畝、1800元/畝與3000元/畝。該礦區(qū)總的生態(tài)補償額度見表5。

表4 某煤礦區(qū)農(nóng)田土壤重金屬污染情況表Table 4 Soil heavy metal pollution situation table in coal mine area

表5 某煤礦區(qū)農(nóng)田土壤重金屬污染生態(tài)補償額度Table 5 Ecological compensation for heavy metal pollution in farmland in coal mine area

該礦區(qū)農(nóng)田受重金屬污染等級不一，絕大部分是清潔安全區(qū)，除此之外屬于安全警戒等級的面積最大，僅有很少一部分達到重度污染等級。土壤重金屬污染生態(tài)補償總額為2666.4萬元，該部分費用政府從政府監(jiān)管的“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”專項資金中支出。生態(tài)補償費用中用于環(huán)境修復(fù)的費用占絕大部分，機會成本僅占很小的比例；隨著污染等級的提高，生態(tài)補償費用成倍數(shù)增加；安全警戒區(qū)生態(tài)補償費用占總補償費用的一半左右，而重度污染區(qū)雖然單位面積補償額度高，但是其污染面積最小，其補償額度僅占總補償額度的1/22。

5 結(jié)論

本研究針對煤礦生產(chǎn)過程中引起的農(nóng)田重金屬污染問題，從補償原則、補償主體、補償標準與補償方式等角度建立生態(tài)補償機制。并通過案例分析對某煤礦的農(nóng)田重金屬污染補償額度進行了測算。結(jié)果表明，環(huán)境修復(fù)費用占生態(tài)補償費用的絕大部分，但是為了保障因環(huán)境破壞而遭受損失主體的利益得到補償，對機會成本損失的補償費用不可忽略。

補償方式以市場補償、政府轉(zhuǎn)移支付為主，以政府補償為輔。市場補償、政府轉(zhuǎn)移支付主要通過“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”形式實現(xiàn)；政府補償主要通過財政資金，從資金、實物等方面進行補償。并且，本文從法律法規(guī)、政策與補償資金合理利用兩方面對生態(tài)補償配套機制建設(shè)提出了對策建議。

礦區(qū)農(nóng)田重金屬污染生態(tài)補償，是生態(tài)補償?shù)男骂I(lǐng)域，通過生態(tài)補償機制構(gòu)建，可以從一定程度上緩解我國農(nóng)田土壤重金屬污染嚴峻形勢，保障煤礦區(qū)農(nóng)田承包者的合理權(quán)益，保障我國糧食安全與居民健康，具有重要的理論價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。隨著我國土壤安全問題日益突現(xiàn)，糧食安全問題逐漸受到關(guān)注，土壤污染修復(fù)市場需求量大幅增長，該生態(tài)補償機制的建立，可以為落實生態(tài)補償責任，保證資金來源、減輕財政壓力提供理論參考。

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