精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的分析框架：基于收入分配效應(yīng)視角

朱良華

(梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002)

精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的分析框架：基于收入分配效應(yīng)視角

朱良華

(梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002)

精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入到攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，必須加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究以研判是否實(shí)現(xiàn)了“扶真貧” “真扶貧”的目標(biāo)設(shè)定。然而，為數(shù)不多的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效研究成果主要側(cè)重于從工作過(guò)程層面評(píng)價(jià)績(jī)效水平，構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不能有效反映扶貧政策的精準(zhǔn)度和有效性。收入水平是精準(zhǔn)脫貧的重要衡量指標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又會(huì)對(duì)貧困地區(qū)收入分配格局產(chǎn)生重要影響，因此，從收入分配效應(yīng)視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。建議將精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題與貧困地區(qū)的收入分配效應(yīng)問(wèn)題有機(jī)結(jié)合，建立一個(gè)由理論研究、實(shí)證研究、規(guī)范研究組成的“三位一體”的分析框架。

精準(zhǔn)扶貧；績(jī)效評(píng)價(jià)；收入分配效應(yīng)；分析框架

自從習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)首次提出 “精準(zhǔn)扶貧”概念之后，相繼又明確提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，將精準(zhǔn)扶貧作為中國(guó)扶貧的基本方略及指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村扶貧的基本方針和主要抓手[1]。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)30多年農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村扶貧困境的必要之舉，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前的重大政治任務(wù)之一。雖然在過(guò)去的30多年里，我國(guó)的扶貧工作所取得的巨大成就毋庸置疑，但是，我們依然要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村貧困規(guī)模依然龐大，根據(jù)2016中國(guó)農(nóng)村貧困檢測(cè)報(bào)告，截至2015年底，我國(guó)貧困人口還有5575萬(wàn)人(1)。距離兌現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“確保貧困人口到2020年如期全部脫貧”戰(zhàn)略目標(biāo)的時(shí)間不多了，所面對(duì)的脫貧對(duì)象又都是多輪扶貧脫貧之后剩下的“硬骨頭”。脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，形勢(shì)異常復(fù)雜嚴(yán)峻。

在我國(guó)扶貧事業(yè)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨階段的當(dāng)下，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核，總結(jié)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐活動(dòng)的得與失，不斷提高幫扶政策的精準(zhǔn)度，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困縣、貧困人口在2020年全部脫貧摘帽的客觀要求與重要保障。2016年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確規(guī)定貧困人口退出要以戶為單位，主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”。由此看來(lái)，收入水平是貧困戶脫貧的重要衡量指標(biāo)，要精準(zhǔn)脫貧首先是要實(shí)現(xiàn)收入脫貧，收入分配效應(yīng)應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的焦點(diǎn)所在。我們現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策與措施，給貧困地區(qū)的居民收入帶來(lái)了哪些影響呢？是否存在“扶富不扶貧”的偏誤？這些問(wèn)題都可以通過(guò)精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)來(lái)進(jìn)行“精準(zhǔn)識(shí)別”。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的許多關(guān)于貧困和反貧困問(wèn)題的重要研究成果形成了一系列著名的理論和模型，并在實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用，取得了良好效果，為發(fā)展中國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困起到了非常重要的作用。特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾、劉易斯、舒爾茨以及阿瑪?shù)賮啞ど热嗽谪毨Ш头簇毨Х矫娴拈_創(chuàng)性研究成果和杰出貢獻(xiàn)，分別獲得了1974年、1979年、1998年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，但所有這些研究主要集中在貧困形成機(jī)理與識(shí)別、反貧困戰(zhàn)略等理論層面；國(guó)內(nèi)這兩年關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究方興未艾，但主題除了是對(duì)各類政策與規(guī)劃文本的解讀、闡釋等之外，多集中于對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別，以及特色產(chǎn)業(yè)扶貧、醫(yī)保與醫(yī)療救助扶貧、金融扶貧、易地搬遷等具體路徑和扶貧項(xiàng)目資金管理等問(wèn)題，圍繞精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)、脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)度的研究還比較少。本文嘗試在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)基于收入分配效應(yīng)視角的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效分析框架，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

一、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述

1.精準(zhǔn)扶貧研究現(xiàn)狀

貧困是人類發(fā)展面臨的重要障礙。消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。自從習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)首次提出 “精準(zhǔn)扶貧”概念以來(lái)，學(xué)者們表現(xiàn)出了極大的研究興趣，掀起了持續(xù)的研究熱潮，相關(guān)研究成果層出不窮、十分豐碩。除了大量的解讀各種文件、各種政策的文獻(xiàn)之外，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧的研究熱點(diǎn)重點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面。

首先，闡釋精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵。作為對(duì)粗放扶貧的革新，精準(zhǔn)扶貧被認(rèn)為是一種對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。唐任伍分析了習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，認(rèn)為精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義[2]。劉解龍和陳湘海則從歷史背景、主要特征及重大意義等方面對(duì)我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性問(wèn)題進(jìn)行了研究[3]。與該“三分法”不一樣的是，李鵾和葉興建則提出了“四分法”——精準(zhǔn)扶貧包括精準(zhǔn)識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核四個(gè)基本內(nèi)核[4]。此外，董家豐將精準(zhǔn)扶貧理解為“扶貧對(duì)象、扶貧措施與扶貧效果”兩個(gè)方面的精準(zhǔn)[5]。盡管學(xué)者們的表述有所差異，但大家普遍認(rèn)為，精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基本前提，引導(dǎo)有限的扶貧資源進(jìn)行最優(yōu)配置，加快實(shí)現(xiàn)貧困人口徹底脫貧應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。

其次，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行機(jī)制。作為我國(guó)扶貧開發(fā)政策演變的新階段，精準(zhǔn)扶貧是對(duì)過(guò)去粗放式扶貧模式的革新。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形成過(guò)程中，不少學(xué)者注意到了互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。趙武和王姣玥提出，新常態(tài)下要將社會(huì)底層人群納入創(chuàng)新系統(tǒng)，挖掘金字塔底層民眾的自身需求、動(dòng)力、創(chuàng)造力，建立“精準(zhǔn)扶貧”的包容性創(chuàng)新機(jī)制[6]。鄭瑞強(qiáng)和曹國(guó)慶則倡導(dǎo)建立基于大數(shù)據(jù)思維的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，建議借鑒大數(shù)據(jù)的效果思維與關(guān)聯(lián)分析進(jìn)行扶貧治理機(jī)制創(chuàng)新，比如，實(shí)施普惠式扶貧向適度競(jìng)爭(zhēng)式扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，關(guān)注“支出型貧困”家庭救助，優(yōu)化扶貧資源運(yùn)作與傳遞等[7]。陳燦平以四川集中連片特困地區(qū)少數(shù)民族自治地區(qū)為對(duì)象，對(duì)如何建立包括旅游扶貧、互聯(lián)網(wǎng)+扶貧、金融扶貧的多元化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了具體探討[8]。

第三，反思精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐。實(shí)踐層面的精準(zhǔn)扶貧工作可以歸納為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核四個(gè)方面[9-10]。由于現(xiàn)實(shí)中各種因素的干擾，基層精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐普遍遭遇“與文本表達(dá)相背離的困境”。精準(zhǔn)識(shí)別工作要求“精準(zhǔn)到村”和“精準(zhǔn)到戶”，然而，當(dāng)前精準(zhǔn)識(shí)別主要依據(jù)收入水平制定貧困線識(shí)別貧困戶，標(biāo)準(zhǔn)單一、技術(shù)實(shí)現(xiàn)困難[11]。這種以收入為主導(dǎo)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家自上而下逐級(jí)分配指標(biāo)的規(guī)模排斥均容易導(dǎo)致貧困戶漏出。在楊園園等進(jìn)行的典型調(diào)查中，13.1%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為存在真正需要幫助的貧困戶在建檔立卡工作中被漏掉的情況[12]。李曉輝也認(rèn)為由于對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的形式和方法不足，造成實(shí)踐中要做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶比較困難[13]。葛志軍和邢成舉還指出社會(huì)流動(dòng)、信息封閉和自利等因素的作用導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別的農(nóng)戶參與度較低，會(huì)影響精準(zhǔn)識(shí)別的效果[14]。除了識(shí)別困境之外，目前精準(zhǔn)扶貧還存在扶貧資金有限、基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全，結(jié)構(gòu)性貧困引發(fā)的“精英俘獲”、貧困治理能力不足[15]等問(wèn)題。

2.精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既然涉及資源投入與配置，那就應(yīng)當(dāng)重視績(jī)效產(chǎn)出。精準(zhǔn)扶貧推行到現(xiàn)階段，脫貧效果如何？實(shí)現(xiàn)了“扶真貧” “真扶貧”的目標(biāo)設(shè)定嗎？這是一個(gè)頗具現(xiàn)實(shí)意義的研究命題，完全應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐問(wèn)題研究領(lǐng)域的重要構(gòu)成部分。隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入到?jīng)_刺的關(guān)鍵時(shí)期，精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)研究必然由對(duì)思想理念和扶貧過(guò)程的關(guān)注轉(zhuǎn)向到對(duì)過(guò)程與結(jié)果的并重。然而，與精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理相比，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)研究尚未引起學(xué)者們的足夠重視，相關(guān)研究工作仍屬于剛剛起步的階段。

綜合來(lái)看，已有成果一方面是對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行探討，比如將AHP、DEA等方法運(yùn)用到精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中；另一方面則是對(duì)具體扶貧項(xiàng)目或者特定區(qū)域的扶貧效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如李文靜等基于資產(chǎn)指數(shù)對(duì)聯(lián)合國(guó)IFAD農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)脫貧效果進(jìn)行評(píng)價(jià)[16]；王韌等運(yùn)用AHP方法對(duì)湖南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的扶貧效率進(jìn)行評(píng)價(jià)[17]；王志凌和鄒林杰則運(yùn)用兩階段DEA模型評(píng)估了廣西27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣“精準(zhǔn)”扶貧效率[18]；毛婧瑤等采用AHP法確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建扶貧成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并計(jì)算得出了武陵山貧困片區(qū)的扶貧成效綜合指數(shù)[19]；王鳳科和陳耀珍構(gòu)建AHP—模糊綜合評(píng)價(jià)模型評(píng)價(jià)了洛陽(yáng)市汝陽(yáng)縣扶貧移民安置的滿意度[20]。還有學(xué)者在考察湖北精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)作過(guò)程后，發(fā)現(xiàn)正面臨著貧困戶參與不足，產(chǎn)業(yè)扶貧政策“扶富不扶貧”，扶貧資源配置和利用上陷入“內(nèi)卷化”[21]，經(jīng)濟(jì)落后的民族縣市扶貧績(jī)效偏低的困境[22]。

其實(shí)，我國(guó)自2005年就開始著手建立中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，并于2008年起正式推行績(jī)效評(píng)價(jià)工作。在實(shí)踐中，則慢慢形成了一個(gè)涵蓋了扶貧資金撥付、分配、使用、監(jiān)管、成效各個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。陳升等對(duì)此進(jìn)行了吸收借鑒，認(rèn)為影響我國(guó)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的因素包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)層面，應(yīng)該基于這些層面來(lái)設(shè)計(jì)和遴選具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[23]。這無(wú)疑具有一定的合理性，但諸如一定時(shí)間內(nèi)爭(zhēng)取到多少扶貧項(xiàng)目、獲得和投入了多少財(cái)政扶貧資金等評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，偏重于對(duì)扶貧工作過(guò)程的評(píng)價(jià)，對(duì)工作結(jié)果的關(guān)注不夠。陳小麗、毛婧瑤嘗試將扶貧績(jī)效分解為扶貧的直接效果(即貧困人口脫貧效果)和扶貧的間接效果(比如貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、生產(chǎn)生活狀況等)兩個(gè)維度，但在評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建上存在直接效果指標(biāo)出現(xiàn)遺漏、間接效果權(quán)重設(shè)定較高等缺陷，導(dǎo)致整個(gè)評(píng)價(jià)存在著靶向不準(zhǔn)、導(dǎo)向功能弱化的傾向。

3.研究述評(píng)

《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》明確指出，脫貧的最低標(biāo)準(zhǔn)是同時(shí)滿足貧困戶年人均純收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)、“兩不愁三保障”兩個(gè)條件。貧困戶收入狀況應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)和觀察扶貧政策精準(zhǔn)度的重要窗口?，F(xiàn)有成果無(wú)疑具有積極意義，但仍存在不足之處。首先，將精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程績(jī)效等同于結(jié)果績(jī)效。不少學(xué)者，從理念上先入為主地認(rèn)為，針對(duì)以建檔立卡的貧困人口為特定幫扶對(duì)象，開展的各項(xiàng)扶貧活動(dòng)就一定是精準(zhǔn)扶貧，導(dǎo)致在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中側(cè)重于評(píng)價(jià)扶貧工作過(guò)程、忽視了對(duì)扶貧結(jié)果即貧困戶收入狀況的變化進(jìn)行考量。其次，現(xiàn)有成果多是針對(duì)縣級(jí)行政區(qū)劃或者單一扶貧模式(政策)進(jìn)行，缺乏從相對(duì)宏觀的層面對(duì)現(xiàn)行政策成效做出全面評(píng)價(jià)，反映精準(zhǔn)扶貧整體績(jī)效的研究成果。

精準(zhǔn)扶貧不僅僅要求在扶貧政策瞄準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)，還要求在扶貧效果上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)。從理論上來(lái)看，隨著財(cái)政扶貧資金投入的增加，貧困地區(qū)居民享受到政策紅利之后，收入水平肯定會(huì)有所提高。但是，這樣的收入增長(zhǎng)效應(yīng)到底有多大，表現(xiàn)出什么樣的特征，是非貧困人口獲益大，還是貧困人口獲益大，對(duì)貧困地區(qū)居民收入差距會(huì)帶來(lái)什么樣的影響，這些問(wèn)題都需要我們從理論上給出科學(xué)的回答和解釋。對(duì)財(cái)政精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)進(jìn)行研究，應(yīng)該成為評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的重要視角。

縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是扶貧脫貧最根本的目的所在。我國(guó)農(nóng)村扶貧資金管理機(jī)構(gòu)龐大，層級(jí)、環(huán)節(jié)較多，監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善，使得當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧正面臨“精英俘獲”“扶富不扶貧”“現(xiàn)實(shí)與文本表達(dá)相背離”等困境，造成資金漏出和扶貧效率降低。彭騰和詹博等學(xué)者甚至指出，戶籍制度和社會(huì)保障制度的缺陷，以及轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)失衡和轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)偏離，導(dǎo)致我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域和居民收入分配差距中存在失靈[24]。因此，隨著精準(zhǔn)扶貧的深入，財(cái)政精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)性和有效使用的關(guān)鍵判斷依據(jù)，基于收入分配效應(yīng)視角探討精準(zhǔn)扶貧績(jī)效問(wèn)題不應(yīng)該被研究貧困問(wèn)題的學(xué)者所忽視。

二、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效研究的新視角：收入分配效應(yīng)

1.收入水平是精準(zhǔn)脫貧的重要衡量指標(biāo)

2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出要“實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平”。為了確保貧困縣在2020年以前有序退出，2016年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確規(guī)定貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。由此看來(lái)，收入水平是貧困戶脫貧的重要衡量指標(biāo)，要精準(zhǔn)脫貧首先是要實(shí)現(xiàn)收入脫貧。即貧困戶在收入上必須超過(guò)國(guó)家規(guī)定的貧困線：以2010年不變價(jià)計(jì)算，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入不低于2300元/年，且增速要高于全國(guó)平均水平。

在績(jī)效管理里面有一個(gè)基本的原則，就是要想得到什么，那就考核什么。只有這樣，績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用才能真正發(fā)揮出來(lái)。從績(jī)效管理視角來(lái)看，在習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧思想中，“精準(zhǔn)”的基本要義就是通過(guò)針對(duì)性的扶持，確保貧困人口的生計(jì)得到改善，收入得以增加，生活質(zhì)量得到提高。這為我們基于收入分配效應(yīng)視角探究精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了必要的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2.精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)貧困地區(qū)收入分配格局產(chǎn)生重要影響

我國(guó)農(nóng)村扶貧資金來(lái)源分為中央扶貧貼息貸款、中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑、中央專項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)助、省級(jí)財(cái)政安排的扶貧資金、利用外資和其他資金7個(gè)組成部分。從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)階段的扶貧資金投入呈現(xiàn)出由中央財(cái)政資金主導(dǎo)、貼息貸款、外資、地方配套及其他資金為輔的運(yùn)行特點(diǎn)。自2002年以來(lái)，國(guó)家對(duì)592個(gè)國(guó)定扶貧重點(diǎn)縣的投入呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2002至2010年平均扶貧資金投入達(dá)到335.4億元/年，2010年為515.1億元，與2002年的250.2億元相比，增長(zhǎng)了105.9%，充分體現(xiàn)了國(guó)家打贏農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心和意志。然而，近幾年與扶貧資金不斷增長(zhǎng)形成強(qiáng)烈反差的是，我國(guó)貧困人口減少速度不斷下降，扶貧資金的邊際效率呈遞減趨勢(shì)。扶貧效果的實(shí)現(xiàn)需要扶貧資源的大量投入，更重要的是要確保有限的扶貧資源能夠準(zhǔn)確地傳遞給“窮人”，并得到高效率的利用。這就必然涉及到扶貧資源的精確瞄準(zhǔn)和有效使用問(wèn)題。

中共中央總書記習(xí)近平指出，“消除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！狈鲐毭撠氉罡镜哪康氖强s小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。既然收入是貧困戶是否脫貧的關(guān)鍵衡量依據(jù)，而精準(zhǔn)扶貧的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)貧困地區(qū)的收入差距調(diào)節(jié)又存在不確定性，這恰恰啟示我們，在收入分配差距趨向擴(kuò)大的當(dāng)下，必須重視財(cái)政精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)，后者應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)性和有效使用的關(guān)鍵判斷依據(jù)。

三、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效研究框架設(shè)計(jì)：基于收入分配效應(yīng)視角

1.主要研究問(wèn)題設(shè)定

按照問(wèn)題導(dǎo)向原則，研究?jī)?nèi)容是由擬解決的問(wèn)題決定的，而一切問(wèn)題都應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)世界的客觀反映。從收入分配效應(yīng)視角來(lái)研究精準(zhǔn)扶貧績(jī)效問(wèn)題，主要是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口收入分配現(xiàn)狀，包括收入增長(zhǎng)情況和收入差距現(xiàn)狀，是否實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)改善，以此來(lái)檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性和有效性。

結(jié)合前文的分析和實(shí)踐中精準(zhǔn)扶貧所面臨的“精英俘獲”“扶富不扶貧”“現(xiàn)實(shí)與文本表達(dá)相背離”等困境，筆者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)解決如下三個(gè)核心問(wèn)題。

第一，精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的收入增長(zhǎng)效應(yīng)如何？不同類型扶貧資金的收入增長(zhǎng)效應(yīng)有何差別？

第二，精準(zhǔn)扶貧的收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)如何？對(duì)于不同類型的貧困地區(qū)而言，精準(zhǔn)扶貧縮小了貧困地區(qū)收入差距嗎？

第三，基于收入分配效應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中精準(zhǔn)扶貧的脫貧效果如何？為了進(jìn)一步提高精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該如何優(yōu)化政策？

2.研究框架設(shè)計(jì)

圖1 研究框架設(shè)計(jì)

遵循提出問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的研究思路，基于前面的分析，構(gòu)建出如圖1所示的以理論研究為起點(diǎn)、實(shí)證研究為核心、規(guī)范研究為目標(biāo)的分析框架。其中，理論研究主要是以精準(zhǔn)扶貧理論和收入分配理論為基礎(chǔ)，提出基于收入分配效應(yīng)評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的方法論；實(shí)證研究則是運(yùn)用計(jì)量方法從收入增長(zhǎng)效應(yīng)和收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)兩個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)扶貧收入增長(zhǎng)效應(yīng)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)和分析，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧的脫貧效果，研判精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)度和有效性；規(guī)范研究則是基于前面的實(shí)證結(jié)果，對(duì)現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行診斷，為提高精準(zhǔn)扶貧績(jī)效、規(guī)范貧困地區(qū)的收入分配秩序建議獻(xiàn)策。與已有的研究相比，筆者這樣設(shè)計(jì)研究框架的理由有以下幾個(gè)方面。

(1)在研究視角上，提出將精準(zhǔn)扶貧與收入分配效應(yīng)有機(jī)結(jié)合。精準(zhǔn)扶貧的宏大浪潮對(duì)貧困地區(qū)的收入分配狀況到底會(huì)產(chǎn)生哪些影響？是不是真的存在“扶富不扶貧”的偏差？貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入差距是不是在縮?。糠治龊吞接懼T如此類問(wèn)題，正是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“扶真貧” “真扶貧”的現(xiàn)實(shí)要求。收入分配問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直受到了學(xué)者們的關(guān)注，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究也是風(fēng)生水起，但是，在目前公開發(fā)表的文獻(xiàn)中，探討精準(zhǔn)扶貧的收入分配效應(yīng)的研究卻十分少見。筆者設(shè)想將二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，既開闊了收入分配問(wèn)題的研究視野，又延伸了精準(zhǔn)扶貧理論研究的范疇。

(2)在研究?jī)?nèi)容上，提出以結(jié)果為導(dǎo)向，基于精準(zhǔn)扶貧收入增長(zhǎng)效應(yīng)、收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)、脫貧效果等維度，去科學(xué)評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效水平，并以此研判精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧是不是精準(zhǔn)的？這應(yīng)該是精準(zhǔn)扶貧理論研究中繞不開的一個(gè)主題。通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別，將真正需要幫扶的對(duì)象識(shí)別出來(lái)，然后，施以諸如“五個(gè)一批”(或者“若干個(gè)一批”)的扶貧政策，從對(duì)象來(lái)看，這樣的扶貧應(yīng)當(dāng)屬于精準(zhǔn)扶貧。但是，單單從對(duì)象和過(guò)程來(lái)判斷是否屬于精準(zhǔn)扶貧，顯然還不夠全面和客觀，還必須輔以扶貧的結(jié)果評(píng)價(jià)，也就是看看扶貧對(duì)象的收入水平是否實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增長(zhǎng)、收入差距是否得到了遏制。效果精準(zhǔn)才是真精準(zhǔn)。因此，從收入分配效應(yīng)視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效進(jìn)行研究，顯得尤為重要。目前，雖然有學(xué)者開始對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效、扶貧工作效率進(jìn)行研究，但是鮮見有從收入分配效應(yīng)層面進(jìn)行探討的。

3.研究難點(diǎn)及建議

首先，相關(guān)數(shù)據(jù)的收集難度比較大。全面掌握全國(guó)貧困數(shù)據(jù)和精準(zhǔn)扶貧資金數(shù)據(jù)并不是一件容易的事情。一方面，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧方略是2013年才正式提出，全國(guó)范圍的實(shí)踐也就3年左右，這也造成了相關(guān)數(shù)據(jù)期數(shù)較短。另一方面，官方公開發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)較少。雖然在2015年推進(jìn)的精準(zhǔn)識(shí)別工作中，國(guó)務(wù)院扶貧辦要求將所有貧困人口信息建檔立卡，并錄入到建檔立卡信息系統(tǒng)，但是由于數(shù)據(jù)涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私，所以各類數(shù)據(jù)并沒(méi)有公開發(fā)布，想要使用的話，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)部門批準(zhǔn)同意。可能恰恰是因?yàn)閿?shù)據(jù)收集難度較大，導(dǎo)致現(xiàn)有研究還不活躍。調(diào)整困難，才能成就價(jià)值。筆者發(fā)現(xiàn)，官方出版的《中國(guó)扶貧開發(fā)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》等出版物，已經(jīng)提供了省級(jí)層面的部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建議遴選典型地區(qū)通過(guò)實(shí)地調(diào)研的方式，來(lái)獲得缺失的數(shù)據(jù)，以支撐相關(guān)研究的進(jìn)行。

其次，構(gòu)建基于收入分配效應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系有一定難度?？?jī)效評(píng)價(jià)的核心在于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建不僅要有理論支撐，還需要貼近現(xiàn)實(shí)。從精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)出來(lái)看，除了經(jīng)濟(jì)層面和收入層面，還應(yīng)該包括社會(huì)層面、生態(tài)層面等，即使單純從收入分配效應(yīng)視角來(lái)考慮，也包括了不同貧困地區(qū)的收入增長(zhǎng)效應(yīng)和收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)，影響機(jī)理十分復(fù)雜。從精準(zhǔn)扶貧的投入來(lái)看，資金來(lái)源構(gòu)成多元，投向也同樣復(fù)雜，涵蓋了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、醫(yī)療保險(xiǎn)和救助、教育等等，并且同樣存在區(qū)域差異。在已有研究成果中，可供借鑒參考的也比較少。因此，要遴選出理論上科學(xué)合理、數(shù)據(jù)上可獲得的指標(biāo)，構(gòu)建出合理的評(píng)價(jià)模型有一定的挑戰(zhàn)性。這也是筆者提出研究框架的初衷所在，希望引起學(xué)者的關(guān)注，借助大家的力量，共同推進(jìn)相關(guān)的研究。

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Analytical Framework for Evaluating the Performance of Targeted Poverty Alleviation: Based on the Perspective of Income Distribution Effect

Zhu Lianghua

(Wuzhou University, Wuzhou 543002, China)

When targeted poverty alleviation enters the sprint stage, it is necessary to strengthen the research of performance evaluation so as to determine whether the preset goal of “supporting real poverty” and “real poverty alleviation” has been achieved. However, the few previous researches just focused on evaluating the performance level at the working process level and the construction of the performance evaluation index system did not effectively reflect the accuracy and effectiveness of anti-poverty policies. Income level is an important measuring index for targeted poverty alleviation and the financial transfer payment for targeted poverty alleviation may have an important influence on income distribution pattern in poverty-stricken areas. Therefore, it is of important practical significance to evaluate the performance of targeted poverty alleviation from the perspective of income distribution effect. It is suggested to establish a three-dimensional analytical framework composed of theoretical research, empirical research and normative research on the basis of integration of the evaluation of the performance of targeted poverty alleviation and the income distribution effect in the poverty-stricken areas.

Targeted poverty alleviation; Performance evaluation; Income distribution effect; Analytical framework

覃華巧)

2017-07-15

2017年廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題(17FJY020)；2016年度廣西科協(xié)資助青年教師及研究生專項(xiàng)課題(桂科協(xié)2016Z-49)；2016年度中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生科研創(chuàng)新課題(2016Y415)的階段性成果

F323.8

A

1673-8535(2017)05-0009-07

朱良華(1980-)，男，湖北仙桃人，梧州學(xué)院副教授，在讀博士，主要研究方向：收入分配與人力資源開發(fā)。