基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式探討

文/張 誠 ，北京中信正業(yè)投資發(fā)展有限公司

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式探討

文/張 誠 ，北京中信正業(yè)投資發(fā)展有限公司

本文摘要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級任務(wù)繁重，為了能更好地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和管理效率低下等問題。我國政府也正在積極探索通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購買公共服務(wù)。本文通過梳理基礎(chǔ)設(shè)施基本情況，從基礎(chǔ)設(shè)施的分類，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特征，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要實(shí)施模式等方面探討各模式的可行性，針對基礎(chǔ)設(shè)施各種模式現(xiàn)階段存在的難點(diǎn)與障礙，并提出針對性建議，從而為公共部門決策提供參考。

基礎(chǔ)設(shè)施；模式；公共產(chǎn)品；PPP

1 基礎(chǔ)設(shè)施的分類

基礎(chǔ)設(shè)施是我國鐵公基建設(shè)的傳統(tǒng)重大領(lǐng)域，2016年基建投資總額達(dá)11.8萬億 ，存量資產(chǎn)如果按重置成本估計(jì)的話，超過百萬億元不成問題?；A(chǔ)設(shè)施涉及二十幾個(gè)行業(yè)，按照對社會(huì)服務(wù)和貢獻(xiàn)角度可以分為兩個(gè)大類：經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施。兩者最核心的區(qū)別是服務(wù)對象不同。后者服務(wù)于人本身，與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ钚枰嚓P(guān)，如醫(yī)療、教育、體育、休閑，普遍是由政府通過稅收及財(cái)政預(yù)算來支持，如果市場化運(yùn)作，主要采取政府購買服務(wù)形式。前者除了服務(wù)于人本身，更偏重服務(wù)于區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè)。據(jù)上海城投公司2000年的供水行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，服務(wù)于百姓日常用水只占全市用水量的18%，82%是服務(wù)于工商企業(yè)。道路、碼頭及交通行業(yè)也是如此，除了運(yùn)人，還需要運(yùn)輸貨物。因此經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施不能單純依靠政府財(cái)政，普遍建立了使用者付費(fèi)機(jī)制，其市場化更多采用特許經(jīng)營模式，由使用者付費(fèi)機(jī)制支撐。

2 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特征

政府組織建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是為了提供公共服務(wù)，同時(shí)大部分公共服務(wù)都需要基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐。因此，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)是無法切分開來，是緊密聯(lián)系的兩個(gè)概念。個(gè)人傾向于，兩部委在PPP方面的工作分工，發(fā)改委主導(dǎo)以使用者付費(fèi)為主的特許經(jīng)營模式的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，財(cái)政部主導(dǎo)以財(cái)政預(yù)算支持的政府購買服務(wù)模式的社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。遺憾的是，目前還沒有真正明確的分工與協(xié)作?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有以下核心特征：

2.1 與PPP模式相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施

與PPP模式相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與人人都需要的基本公共服務(wù)或核心公共服務(wù)相關(guān)。需要政府主導(dǎo)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，對應(yīng)的都是核心公共服務(wù)，是百姓正常生活和工商企業(yè)正常生產(chǎn)所必需的公共服務(wù)。比如說醫(yī)療領(lǐng)域，百姓正常看病的普通醫(yī)療設(shè)施屬于基本公共服務(wù)，屬于PPP的范疇。但是高端醫(yī)療服務(wù)，如住院需要四星級賓館標(biāo)準(zhǔn)或其他各種額外要求，屬于純商業(yè)化項(xiàng)目，不屬于基本公共服務(wù)的領(lǐng)域，不應(yīng)當(dāng)納入PPP的范疇。

2.2 基本公共服務(wù)的需求彈性低

基本公共服務(wù)的需求彈性低，屬于剛性需求，需求量不隨經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)而發(fā)生太大變化。PPP的專業(yè)投資者可以通過各城市發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（其中有人口數(shù)據(jù)、GDP數(shù)據(jù)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)），比較準(zhǔn)確地估算出該城市的基本公共服務(wù)的需求量，從而確定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和投資規(guī)模?；A(chǔ)設(shè)施和全球可貿(mào)易商品不同，如手機(jī)的銷售是全球競爭，象諾基亞與摩托羅拉競爭失敗公司沒了，而蘋果目前勇冠全球?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場風(fēng)險(xiǎn)相對較少，需求穩(wěn)定。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬于資本密集型項(xiàng)目。

一個(gè)城市要建成一套基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)非常不容易，不可能同時(shí)建多套同類基礎(chǔ)設(shè)施來進(jìn)行相互競爭，所以基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷屬性。網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的自然壟斷屬性更強(qiáng)。美國對電力供應(yīng)的市場化競爭機(jī)制構(gòu)建，英國鐵路網(wǎng)絡(luò)的市場化運(yùn)作，都特別困難，問題叢生?；A(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)本身的自然壟斷屬性難以打破，但確實(shí)可以替換和改變管理者，選擇效率更高的投資運(yùn)營商。

2.4 政府對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)制強(qiáng)。

即使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采取PPP模式等市場化方式，也并非完全由社會(huì)資本完全自主決策和運(yùn)營管理。城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，特別是基本公共服務(wù)的最終責(zé)任主體是地方政府。比如，某城市的自來水供水設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營，可能已經(jīng)外包給由社會(huì)資本出資組建的項(xiàng)目公司，但如果供水系統(tǒng)出了問題，如5天無法正常供水，責(zé)任的最終承擔(dān)者是市長與市委書記。這種責(zé)任是政治責(zé)任，不可轉(zhuǎn)移，只是某些或全部工作職能可以外包。因此政府對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行全方位、全流程的嚴(yán)格規(guī)制和監(jiān)管是合理的、天經(jīng)地義的、也是符合國際慣例。當(dāng)然這種規(guī)制與監(jiān)管和亂干預(yù)存在區(qū)別，規(guī)制與監(jiān)管是合法合規(guī)的政府行為，但不能對項(xiàng)目公司具體運(yùn)營實(shí)施以權(quán)謀私式的亂干預(yù)。

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)壽命長。

比如，都江堰水利工程，建于秦始皇時(shí)期，至今仍在造福成都平原。北京地鐵1號(hào)線，建于上個(gè)世紀(jì)60年代，至今已經(jīng)50多年了，如果沒有大的地質(zhì)災(zāi)害，再用200年沒有問題。相對應(yīng)的是，電視機(jī)生產(chǎn)線的經(jīng)濟(jì)壽命在10年左右，汽車生產(chǎn)線的壽命在15年左右，基礎(chǔ)設(shè)施卻可以使用50年、100年，甚至更長的上千年時(shí)間。因此無論是政府平臺(tái)或是社會(huì)資本作為實(shí)施主體，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程質(zhì)量必須符合百年工程、千年大計(jì)的要求?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資回收方式，包括與此相關(guān)的金融產(chǎn)品或金融工具的運(yùn)用，也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)壽命長這一核心特征。

2.6 收費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常建立調(diào)價(jià)機(jī)制。

有使用者付費(fèi)機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，普遍建立起收費(fèi)水平的調(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)價(jià)公式應(yīng)當(dāng)考慮物價(jià)變動(dòng)對項(xiàng)目公司成本費(fèi)用的影響，激勵(lì)項(xiàng)目公司提升技術(shù)與運(yùn)營管理水平，并參考行業(yè)同類項(xiàng)目的調(diào)價(jià)指數(shù)變動(dòng)情況。調(diào)價(jià)不是漲價(jià)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)調(diào)價(jià)因素的變化實(shí)現(xiàn)雙向調(diào)整。應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分固定成本與可變成本，固定成本不因物價(jià)變動(dòng)而調(diào)價(jià)；可變成本按與物價(jià)變動(dòng)的相關(guān)性確定調(diào)價(jià)系數(shù)，可以每年自動(dòng)調(diào)整。因技術(shù)進(jìn)步及運(yùn)營管理效率提升所提高的項(xiàng)目公司收益，通常3-5年內(nèi)歸屬項(xiàng)目公司。每隔3-5年重新計(jì)算調(diào)整，經(jīng)調(diào)整后的項(xiàng)目公司凈資產(chǎn)收益率不得高于原項(xiàng)目合作協(xié)議約定的項(xiàng)目公司凈資產(chǎn)收益率。實(shí)務(wù)中，還需要建立行業(yè)內(nèi)同類項(xiàng)目的價(jià)格指數(shù)，作為單個(gè)項(xiàng)目每年調(diào)價(jià)和每3-5年調(diào)價(jià)的參考依據(jù)。單個(gè)項(xiàng)目每次調(diào)價(jià)幅度如果與同期行業(yè)指數(shù)變動(dòng)幅度的差異超過3%，需要進(jìn)行充分合理的論證并召開聽證會(huì)。

2.7 小結(jié)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最終的投資特性就是按月、按季度、按年有定期、穩(wěn)定、可預(yù)測的收入，通常還可以根據(jù)通貨膨脹調(diào)整收入，由此可以承擔(dān)比較高的財(cái)務(wù)杠桿率。一般的工商企業(yè)特別是可貿(mào)易商品領(lǐng)域的制造業(yè)企業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債率超過50%就已經(jīng)很高了，但是國家發(fā)改委規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金為項(xiàng)目總投資的20%－35%。實(shí)際上，如果項(xiàng)目建成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營階段后，現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，自有資本金比例還可以進(jìn)一步降低。從金融學(xué)上來講，資本是用來吸收非預(yù)期損失的?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)期存在較高的完工風(fēng)險(xiǎn)，能不能建成，能不能穩(wěn)定運(yùn)營，此時(shí)需要資本的支撐。但是建成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營階段后，發(fā)生非預(yù)期損失的概率較低，基本沒有經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，對資本金的需求進(jìn)一步降低，可以通過資產(chǎn)證券化等工具實(shí)現(xiàn)前期投資者自有資金投資的有效退出。

3 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要實(shí)施模式

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施模式，從全球范圍看，有三個(gè)大類的實(shí)施模式：

3.1 公共機(jī)構(gòu)即政府主導(dǎo)的模式，包括地方政府發(fā)行債券和融資平臺(tái)模式。如美國的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要是地方政府靠自身信用發(fā)放市政債。地方政府融資平臺(tái)模式，在除英國之外的主要國家，融資平臺(tái)都是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。即使在美國，市政基礎(chǔ)設(shè)施主要靠市政債，但是也有很多著名的融資平臺(tái)發(fā)揮重要作用，這里舉兩個(gè)熟悉的例子。一是田納西河流域管理局，是在羅斯福新政時(shí)期為穩(wěn)增長開發(fā)美國中部貧困地區(qū)而建立的政府平臺(tái)公司，前20年基本依靠財(cái)政撥款，后來所投資項(xiàng)目產(chǎn)生了穩(wěn)定收入，主要依靠發(fā)行公司債券支撐項(xiàng)目投資運(yùn)作。二是紐約新澤西港務(wù)局，負(fù)責(zé)美國以自由女神像為中心，25英里為半徑的整個(gè)紐約港地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。曼哈頓地區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括道路、港口、碼頭等是由紐約新澤西港務(wù)局這家融資平臺(tái)公司組織實(shí)施。融資平臺(tái)有其優(yōu)勢，從實(shí)務(wù)來看平臺(tái)也沒有被廢棄。2016年全國的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模為11.8萬億元，其中地方政府專項(xiàng)債券提供了大約1.7億元的資金，PPP真正落地形成固定資產(chǎn)不超過3000億元，其余大多是通過國有企業(yè)或平臺(tái)公司籌資建設(shè)。融資平臺(tái)目前還是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域占絕對主導(dǎo)地位的主渠道。

3.2 公私合作模式，即PPP模式。PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

3.3 商業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，就是我們經(jīng)常說的私有化模式。私有化模式在全球真正做的比較到位是英國人對經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施的私有化。上世紀(jì)80年代以前，英國幾乎主要靠融資平臺(tái)，但是因?yàn)榻鹑谖C(jī)，英國政府兜不住了，撒切爾夫人實(shí)施了轟轟烈烈的私有化運(yùn)動(dòng)，把英國當(dāng)時(shí)使用者付費(fèi)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施全面私有化。英國的這種私有化是成功還是失敗，爭議非常多，英國人也沒有達(dá)成共識(shí)。如果大家去英國旅游會(huì)發(fā)現(xiàn)，英國的鐵路設(shè)施不如我們先進(jìn)，和我們的動(dòng)車都沒法比。而收費(fèi)相對于當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨絹碇v卻很高，遠(yuǎn)高于國內(nèi)高鐵的價(jià)格收入比。因此很多東西不能看意識(shí)形態(tài)方面的宣傳，要更多的深入了解事情的本質(zhì)，掌握全面的情況。

4 總結(jié)

目前國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的主流模式還是以公共機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，但是會(huì)逐漸過渡到公共機(jī)構(gòu)與PPP并行的模式。PPP模式要真正成為主導(dǎo)，還需要一段時(shí)間，可能需要五至十年。在傳統(tǒng)融資模式不能滿足日益增長的基建資金需求的困境下，探索基礎(chǔ)設(shè)施PPP 模式，意在打破傳統(tǒng)、突破現(xiàn)狀、不斷創(chuàng)新，以求拓寬融資渠道。政府和企業(yè)也應(yīng)當(dāng)在變中求解，迎接新經(jīng)營模式的挑戰(zhàn)。需認(rèn)清它的地位、了解它的概念、熟悉它的步驟，在實(shí)踐中去完善它。找尋適合自身的PPP 模式發(fā)展與運(yùn)營，打開一個(gè)新的投資運(yùn)營環(huán)境。

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