完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的思考

文/包 晶，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的思考

文/包 晶，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

本文摘要：在“寬進(jìn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的思想指導(dǎo)下，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行近幾年得到了蓬勃發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行在為有效緩解農(nóng)村金融供給不足方面，發(fā)揮了積極作用，但另一方面其也給我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管帶來新的課題。如果不盡快完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)營(yíng)效果與政策設(shè)立的初衷將會(huì)背道而馳。本文首先對(duì)村鎮(zhèn)銀行的法學(xué)基礎(chǔ)問題進(jìn)行了分析，繼而分析了我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的立法與實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，最終提出了完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的一些建議。

村鎮(zhèn)銀行；法律屬性；金融監(jiān)管；完善建議

1 村鎮(zhèn)銀行的法學(xué)基礎(chǔ)問題分析

1.1 村鎮(zhèn)銀行的概念

村鎮(zhèn)銀行，顧名思義是在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的銀行，其旨在用于滿足農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展對(duì)資金需求的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。2007年，銀監(jiān)會(huì)在發(fā)布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）中首次對(duì)村鎮(zhèn)銀行做了權(quán)威地解釋，其第二條明確規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)?！?/p>

1.2 村鎮(zhèn)銀行的法律屬性

筆者認(rèn)為，要研究村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管問題，為其提出合理的建議，首要任務(wù)必須明確村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)。

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融體系主要由政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融所構(gòu)成。銀行按照其法律屬性可以分為政策性銀行、商業(yè)性銀行和合作性銀行。村鎮(zhèn)銀行自產(chǎn)生以來，其法律屬性問題一度引起理論界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為，村鎮(zhèn)銀行承擔(dān)了法律特殊的社會(huì)責(zé)任——為農(nóng)村提供金融服務(wù)的商業(yè)銀行3。筆者認(rèn)為，該學(xué)者觀點(diǎn)有一定的合理性，但是村鎮(zhèn)銀行同《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）所規(guī)定的商業(yè)銀行又有所區(qū)別，村鎮(zhèn)銀行更多的屬于為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的社區(qū)合作性金融機(jī)構(gòu)。

2 我國(guó)村鎮(zhèn)銀行金融監(jiān)管的實(shí)踐現(xiàn)狀分析

2.1 村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不暢

根據(jù)《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管工作合作備忘錄》，銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行在明確各自職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)建立定期信息交流制度、經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制和聯(lián)系會(huì)議機(jī)制。但在村鎮(zhèn)銀行金融監(jiān)管實(shí)踐中，這二者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，基本上處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，信息難以共享，難以形成高效的監(jiān)管合力。

2.2 村鎮(zhèn)銀行基層監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱

金融監(jiān)管的有效性依賴于這樣一個(gè)前提，即相應(yīng)監(jiān)管者必須具有相對(duì)完備的信息以及實(shí)施監(jiān)管措施的能力。然而，考察目前我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管體系，不難發(fā)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)對(duì)村鎮(zhèn)銀行有效監(jiān)管的基礎(chǔ)還很薄弱。目前，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管人員極度缺乏和監(jiān)管人員素質(zhì)低下是我們急需解決的難題。

2.3 村鎮(zhèn)銀行的行業(yè)自律體系還未設(shè)立

行業(yè)自律協(xié)會(huì)能有效地進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)及監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)行業(yè)保護(hù)作用。村鎮(zhèn)銀行行業(yè)協(xié)會(huì)是金融監(jiān)管的有效補(bǔ)充，是整個(gè)農(nóng)村金融監(jiān)管體系中不可或缺的組成部分。該協(xié)會(huì)將承擔(dān)參與村鎮(zhèn)銀行業(yè)的法規(guī)建設(shè)、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展，以及與監(jiān)管部門溝通等職能。但是，到目前為止，我國(guó)僅有地方的村鎮(zhèn)銀行業(yè)協(xié)會(huì)，還沒有全國(guó)性的專門的村鎮(zhèn)銀行業(yè)協(xié)會(huì)，因此，自我約束、自我管理的機(jī)制在我國(guó)廣大村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)還沒有真正建立起來，加強(qiáng)行業(yè)自律并與監(jiān)管機(jī)構(gòu)一道維護(hù)農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定與安全也就難以實(shí)現(xiàn)。

3 完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管制度的建議

村鎮(zhèn)銀行在我國(guó)正處于起步階段，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。我們應(yīng)借鑒國(guó)外社區(qū)銀行法律監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，不斷完善我國(guó)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管法律制度，以保障村鎮(zhèn)銀行為“三農(nóng)“服務(wù)宗旨的實(shí)現(xiàn)。

3.1 建立健全我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管法律體系

從金融監(jiān)管的實(shí)踐看，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管沒有有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管功能，很大程度源于法律制度的不健全。目前，我國(guó)還沒有一部專門的為村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展保駕護(hù)航的法律?，F(xiàn)有的規(guī)范性文件不僅效力層次較低而且缺乏可操作性，因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定《合作金融法》、《村鎮(zhèn)銀行法》，以保障村鎮(zhèn)銀行的快速、健康發(fā)展。

不僅如此，在立法中，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念。金融穩(wěn)定是金融效率的基礎(chǔ)，然而，絕對(duì)的金融穩(wěn)定只會(huì)影響金融效率。金融機(jī)構(gòu)在不違背國(guó)家金融方針政策的前提下，可以在有效監(jiān)管所創(chuàng)造的金融環(huán)境里自由競(jìng)爭(zhēng)，做到有效防范風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)。因此，筆者認(rèn)為，監(jiān)管者不能把村鎮(zhèn)銀行同大的商業(yè)銀行放入同樣的監(jiān)管框架中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的特點(diǎn)，對(duì)其實(shí)行差別監(jiān)管，重新調(diào)整對(duì)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管理念，重新設(shè)定監(jiān)管程序。

3.2 建立健全村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責(zé)任追究體系

村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管和責(zé)任追究必須以健全、規(guī)范的監(jiān)管和責(zé)任法規(guī)體系為基礎(chǔ)。在《暫行規(guī)定》第六章“監(jiān)督檢查”中關(guān)于村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責(zé)任追究的法律制度很不健全，具體的可行性規(guī)定極少，尤其是在責(zé)任追究方面，基本沒有自己的法律依據(jù)，而是依照《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》追究法律責(zé)任。因此，在未來制定的法律中，我們必須根據(jù)村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展的特點(diǎn)，構(gòu)建村鎮(zhèn)銀行特有的監(jiān)管和責(zé)任追究體系。

3.3 加快基層監(jiān)管力量的建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管力量薄弱的狀況，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能和定位，對(duì)一些管轄地域廣、人口多且金融較為發(fā)達(dá)的縣級(jí)監(jiān)管辦甚至需要升格為分(支)局, 擴(kuò)充編制, 加強(qiáng)一線監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。除了繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管人員的教育培訓(xùn)外，大力引進(jìn)高素質(zhì)的金融專業(yè)大學(xué)生以充實(shí)監(jiān)管人才隊(duì)伍，盡快改變基層監(jiān)管人員整體素質(zhì)不高的現(xiàn)狀。加大基層監(jiān)管設(shè)施的投入, 加快現(xiàn)代化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè), 提高基層實(shí)時(shí)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的手段和能力。

3.4 建立全國(guó)性的村鎮(zhèn)銀行行業(yè)協(xié)會(huì)

作為新型農(nóng)村金機(jī)構(gòu)的一員，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)性的行業(yè)自律組織，在銀監(jiān)會(huì)和央行的領(lǐng)導(dǎo)下，制定同業(yè)自律公約，規(guī)范協(xié)調(diào)同業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，與監(jiān)管職能部門相互合作，以形成良好的農(nóng)村金融秩序。

[1] 高戰(zhàn)勝. 論村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)[J]. 河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007年第4期第26卷

[2] 李樹生. 合作金融[J]. 北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社, 2012年01月第1版.

[3]《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第二十五條