加強基層食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實踐與思考

◎吳先鋒

加強基層食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)的實踐與思考

◎吳先鋒

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標(biāo)志。加強食品藥品監(jiān)管是實施健康中國戰(zhàn)略的必然要求。近幾年來,恩施市食藥監(jiān)管局認(rèn)真履行“食藥衛(wèi)士”職責(zé)，嚴(yán)防、嚴(yán)管、嚴(yán)控食品藥品安全風(fēng)險，未發(fā)生一般及以上食品藥品安全責(zé)任事故和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故。本文對其實踐成果進行探析，提出進一步加強食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)的對策建議。

以壓實責(zé)任和規(guī)范執(zhí)法為核心，全力構(gòu)筑安全屏障

（一）明確目標(biāo)，壓實責(zé)任。市委、市政府出臺《關(guān)于進一步加強食品藥品安全工作的決定》，加大考核權(quán)重，形成食品藥品監(jiān)管合力。堅持每季度召開食藥安委聯(lián)席會議，就省級食品安全城市創(chuàng)建等重點工作進行安排部署，及時通報食品藥品監(jiān)督抽檢、景區(qū)及學(xué)校周邊安全整治、食藥違法案件查處等工作情況，督辦整改存在的問題。同時，把基層執(zhí)法規(guī)范化示范創(chuàng)建工作納入對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）綜合目標(biāo)責(zé)任考核體系，現(xiàn)已有 13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥監(jiān)所成為州級示范所。

（二）充實力量，加大投入。落實“四有”要求（有健全的基層監(jiān)管機構(gòu)、有充實的基層監(jiān)管執(zhí)法力量、有得力的監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費和裝備保障、有有效的技術(shù)支撐手段），堅持黨政同責(zé)，大力推進食藥機構(gòu)改革創(chuàng)新，在人員編制配備、監(jiān)管經(jīng)費保障、監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費裝備等方面向基層傾斜。市食藥監(jiān)局核定編制由137名增至145名，同時安排公益性崗位28名。市級財政對食藥安全工作投入，由2015年的1789.52萬元增加到2016年底的2407.5萬元，增幅達34.5%。

（三）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法。恩施市藥監(jiān)局切實加大違法打擊力度，深化食品安全整治。2017年先后完成食品、農(nóng)產(chǎn)品抽檢1200批次、藥品抽檢90批次、化妝品抽檢12批次，開展白酒、肉制品等專項行動16次，立案查處食藥違法案件321起。在規(guī)范執(zhí)法中，嚴(yán)格“四化”標(biāo)準(zhǔn)。一是硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。每個基層所都做到機構(gòu)設(shè)置名稱規(guī)范、主體資格合法，外觀標(biāo)識整齊劃一，辦公場所功能齊全，辦公設(shè)備配置完備。二是日常監(jiān)管制度化。建立了食品藥品安全監(jiān)管基本工作制度、執(zhí)法制度等。健全了日常監(jiān)管、從業(yè)人員培訓(xùn)、農(nóng)村聚餐管理、重大活動食品安全保障等各類檔案和管理臺帳。三是執(zhí)法程序法定化。在辦公場所醒目位置公開食品藥品監(jiān)管職責(zé)、服務(wù)事項、辦事程序、服務(wù)承諾以及行政執(zhí)法操作流程等信息，接受群眾咨詢和監(jiān)督。四是執(zhí)法行為規(guī)范化。規(guī)范執(zhí)法文書、行政審批行為、監(jiān)督檢查行為、行政處罰行為、投訴舉報處理行為、收費行為。

（四）突出重點，強化監(jiān)管。扎實推進八項重點工作。一是引進投資700萬，在芭蕉鄉(xiāng)黃泥塘村建設(shè)餐廚廢棄物處置中心。各學(xué)校、餐飲單位餐廚廢棄物流向明確。二是培訓(xùn)流動廚師1000余人，聚餐備案3805起，備案率達到98%。三是開展食品相關(guān)產(chǎn)品專項整治，確保監(jiān)管無縫銜接。四是對小攤販、夜市劃定經(jīng)營時間和路段并對從業(yè)人員進行培訓(xùn)，在舞陽九立方、小渡船建設(shè)美食一條街、小吃一條街，引導(dǎo)小攤販、夜市經(jīng)營者進駐，實現(xiàn)規(guī)范化管理。五是嚴(yán)厲打擊醫(yī)療器械、保健食品虛假宣傳行為，今年以來立案5起，涉案產(chǎn)品貨值金額83萬元，責(zé)令整改22起。六是制定《全市醫(yī)療美容服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督檢查實施方案》，專項檢查54家次，責(zé)令整改2家。七是召開醫(yī)藥批發(fā)公司、連鎖總部、單體藥店負責(zé)人約談會，查處未憑處方銷售處方藥案8起。八是抽驗中藥飲片及中藥材10批次。將道地中藥材發(fā)展納入“十三五”規(guī)劃，確立發(fā)展林藥業(yè)產(chǎn)值突破30億元的目標(biāo)。

（五）創(chuàng)建示范，保障民生。始終堅持民生導(dǎo)向，突出示范創(chuàng)建和市場準(zhǔn)入。全市先后成功創(chuàng)建女兒城等15家省級食品安全示范單位，恩施市人民檢察院機關(guān)食堂等30家州級食品安全示范單位。聯(lián)合教育部門大力開展學(xué)校“放心食堂”建設(shè)活動，打造了省級學(xué)校放心食堂13家；學(xué)校食堂量化分級B級以上比例到達86%以上，量化分級等級外置化率達到100%；以“四好”為標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建農(nóng)村食品安全示范店170家。同時，有效銜接食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、種植大戶等生產(chǎn)主體嚴(yán)格實行生產(chǎn)記錄制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)安站進行田間抽樣農(nóng)殘快速定性檢測，對檢測合格的農(nóng)產(chǎn)品出具產(chǎn)地證明，實行農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度。通過查驗相關(guān)證明、加大農(nóng)產(chǎn)品抽檢頻次，全面實行農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度。

以人民健康和人民滿意為著眼點，切實找準(zhǔn)監(jiān)管盲區(qū)

近年來，盡管恩施市食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)取得明顯成效，但離健康中國戰(zhàn)略的全面實施、離人民群眾日益增長的健康服務(wù)需求任然存在不少困難和問題。

（一）監(jiān)管工作龐雜。調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前，恩施市現(xiàn)有食品生產(chǎn)企業(yè)130個，食品加工小作坊534個，各類食品經(jīng)營服務(wù)單位10787個（其中包括小餐飲324個，學(xué)校食堂272個），醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)及二類備案企業(yè)285家，藥品經(jīng)營企業(yè)370個，二級以上醫(yī)療機構(gòu)5個，二級以下醫(yī)療機構(gòu)（含個體診所、村衛(wèi)生室）359家 。各類監(jiān)管對象共計13000余個，食品藥品從業(yè)人員4.5萬余人。由于監(jiān)管對象覆蓋全市城鄉(xiāng)，面寬量大、點多線長，及時有效地進行監(jiān)管難度較大。

（二）監(jiān)管力量不足。近年來，雖然市政府?dāng)U充了市藥監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法人員編制，但仍不能滿足現(xiàn)有職能需要。全市共有執(zhí)法人員137人，執(zhí)法人員與全市人口總量之比為1： 5985，人均監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營單位94.9家，加之食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)態(tài)主體責(zé)任意識薄弱，監(jiān)管工作難以全面有效落實，特別是缺乏對“四小行業(yè)”、流動攤販及農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管，仍然存在“盲區(qū)”。同時，食品藥品檢驗專業(yè)技術(shù)人才匱乏，制約了餐飲服務(wù)食品、保健食品、化妝品檢測工作開展，難以對生產(chǎn)經(jīng)營違法行為形成更有力的打擊和震懾。

（三）執(zhí)法手段滯后。這些年來，食藥行政監(jiān)管方式單一，執(zhí)法手段落后，一直沿襲上級安排布置任務(wù)、專項整治活動、集中整治工作方式，或者根據(jù)群眾投訴舉報，進行監(jiān)督檢查，利用現(xiàn)代科技、信息技術(shù)手段不足，往往導(dǎo)致執(zhí)法成本較高，工作效率較低，監(jiān)管工作及時性、準(zhǔn)確性、有效性有所削弱。同時，執(zhí)法人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)也有待提高。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施有待加強。雖然我們開展了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施條件有了明顯改善，但仍有少數(shù)基層藥監(jiān)所存在辦公場所不足、執(zhí)法裝備不足等問題，影響了監(jiān)管工作的順利開展。市食品藥品檢驗所限于場地、資金不足，新增檢測職能后，如餐飲服務(wù)食品、保健食品、化妝品等檢測，除常規(guī)檢測外的其他檢測項目難以開展。

以隊伍建設(shè)和技防群治為重點，全面提高履職能力。

當(dāng)前，新的食品藥品監(jiān)管體系已經(jīng)重建，國家提出了“四個最嚴(yán)”的要求（最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)）。做好新時期食藥監(jiān)督工作，必須全面深入貫徹這一要求，結(jié)合恩施市實際，突出改革創(chuàng)新，提高隊伍素質(zhì)，進一步深化基層食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)。

（一）整合監(jiān)管力量，推進綜合執(zhí)法改革。食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性很強，目標(biāo)是保障公共安全，與維護市場秩序的市場監(jiān)管有著本質(zhì)區(qū)別，食品藥品監(jiān)管部門要切實擔(dān)負起“食藥衛(wèi)士”的職責(zé)，進一步厘清基層監(jiān)管“管什么、怎么管、管到什么程度”等問題，研究制定基層食品安全監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范或管理制度，實現(xiàn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，提升食品安全監(jiān)管規(guī)范化管理水平。政府要加強主導(dǎo)，圍繞做好省級食品安全城市創(chuàng)建、“四品一械”百日執(zhí)法大檢查、食品藥品安全突出問題專項治理行動等重點工作，注重發(fā)揮食藥安委會的職能作用，通過完善人才補充和引進的相關(guān)政策，優(yōu)化基層監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)，進一步加強基層食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)。

（二）強化隊伍建設(shè)，全面提升監(jiān)管水平。堅持“人人都是人才”的理念，切實加強執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)、人才引進和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等工作，努力提高綜合素質(zhì)，讓每個人最大限度地釋放能量。持之以恒開展堅定理想信念教育、業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)、崗位練兵、廉政教育，引導(dǎo)食藥監(jiān)管黨員干部永葆初心，進一步激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的動力，提高他們綜合協(xié)調(diào)、駕馭復(fù)雜局面、應(yīng)急處突、拒腐防變等能力。大力引進緊缺實用急需的專業(yè)技術(shù)人才，堅持把單位空缺編制優(yōu)先用于引進的藥學(xué)、食品、保健食品、化妝品等專門人才，確?！皟?nèi)外并舉、引才與引智并進”，“不求所有，但求所用”，不斷優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要。建立健全注重實績的考核激勵機制，以考核任務(wù)為目標(biāo)，堅持“四個最嚴(yán)”要求，不斷夯實食藥安全責(zé)任體系、治理體系，對那些重點工作、規(guī)定目標(biāo)、急難險重任務(wù)完成得好的干部，加大表彰獎勵、提拔使用力度；對那些目標(biāo)任務(wù)完成得差，慢作為、不作為、亂作為的干部進行嚴(yán)肅懲處，絕不姑息遷就。

（三）加大政策支撐，切實改善執(zhí)法條件。恩施市國土面積大，山大人稀，企業(yè)分布零散，執(zhí)法成本高。加之，一些企業(yè)制假造假手段不斷翻新，傳統(tǒng)陳舊的監(jiān)管辦法難以及時發(fā)現(xiàn)查辦，因此地方財政應(yīng)持續(xù)加大對基層監(jiān)管執(zhí)法的支持，逐年增加投入，按照先急后緩、分步驟實施原則，切實改善基層執(zhí)法裝備、辦公用房、檢驗檢測設(shè)備設(shè)施和信息化等方面的條件，推動先進的監(jiān)管手段、技術(shù)逐步向基層延伸，不斷提升基層監(jiān)管效能。要重點保障日常監(jiān)管、查辦案件和監(jiān)督抽驗所需經(jīng)費；突出加強食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍的裝備建設(shè)，重點增加現(xiàn)場快速檢測和調(diào)查取證等設(shè)備的配備，提高監(jiān)管效能；切實解決餐飲服務(wù)食品、保健食品、化妝品檢驗必需的場地及設(shè)施設(shè)備，逐步擴項開展工作，為食品藥品行政監(jiān)管提供快捷準(zhǔn)確的技術(shù)支撐。

（四）堅持開拓創(chuàng)新，注重信息技防手段。積極應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式，提高食品藥品安全監(jiān)管的科學(xué)化、信息化水平。依托現(xiàn)有電子政務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)等資源，加快建設(shè)功能完善的食品藥品安全信息平臺，實現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門信息互聯(lián)互通和資源共享，加強信息匯總、分析整理，定期向社會發(fā)布食品藥品安全信息。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在食藥監(jiān)管方面的重要作用，解決數(shù)據(jù)的“部門墻”和“行業(yè)墻”，實現(xiàn)企業(yè)征信系統(tǒng)和食品藥品追溯系統(tǒng)的有機統(tǒng)一；建議開放藥品電子監(jiān)管碼，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”和藥品監(jiān)管碼系統(tǒng)的對接，可以讓更多的人使用藥品電子監(jiān)管系統(tǒng)，在藥品溯源、藥品性能、保質(zhì)期查詢、假藥舉報等方面發(fā)揮社會力量的作用，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會治理中發(fā)揮作用。

（五）發(fā)動群眾參與，積極構(gòu)建群治網(wǎng)絡(luò)。針對食品藥品行業(yè)涉及面寬、量大，點多、線長的實際，還必須充分發(fā)動群眾參與，大力構(gòu)建群防群控工作格局。要利用報刊、電視、網(wǎng)站、電視問政等方式積極開展輿論監(jiān)督，適時曝光食品藥品安全問題。要加大食藥安全社會宣傳活動，發(fā)揮各級消費者協(xié)會橋梁作用，提高公眾自我保護能力和維權(quán)意識，支持消費者依法維權(quán)。充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的作用，引導(dǎo)和約束食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信經(jīng)營。在城市社區(qū)和農(nóng)村建立食品藥品安全信息員、協(xié)管員等隊伍，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

(本文作者系湖北省恩施市食品藥品監(jiān)督管理局黨組書記)