政府公共決策中民間智庫(kù)參與的制度保障

文/韓曉鑫，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院

1 民間智庫(kù)在我國(guó)的涵義及其發(fā)展

隨著政府公共決策的科學(xué)化、民主化的思想不斷發(fā)展，民間智庫(kù)如星星之火，無(wú)疑受到了萬(wàn)眾矚目。 中國(guó)民間智庫(kù)的出現(xiàn)在199 3年，以在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方面饒有建樹(shù)的天則經(jīng)濟(jì)研究所的成立為代表。 民間智庫(kù)日益積極地參與到政府公共決策中來(lái)，在食品安全、環(huán)境保護(hù)、基層社會(huì)治安等社會(huì)事件中都扮演了積極角色，已經(jīng)成為了我國(guó)政治生活中不可或缺的民間力量。

但是由于我國(guó)公民社會(huì)尚不發(fā)達(dá)，歷史上缺乏民間智庫(kù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，目前我國(guó)民間智庫(kù)的發(fā)展呈現(xiàn)為兩個(gè)方向的維度：一方面從政府中孕育出來(lái)的智庫(kù)，例如脫胎于政府部門的事業(yè)單位、研究院所，其成員由被政府聘任的專家、學(xué)者構(gòu)成。這些民間智庫(kù)在人、財(cái)、物上與政府有著密不可分的聯(lián)系；另一個(gè)方面與政府保持高度的獨(dú)立，發(fā)端于行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體自創(chuàng)的民間智庫(kù)。后者顯然是學(xué)習(xí)了西方民間智庫(kù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，然而外國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)不能簡(jiǎn)單地“復(fù)制”到我國(guó)，不同國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化都存在迥異。要對(duì)民間智庫(kù)參與公共決策的必要性、未來(lái)發(fā)展模式做出深入探索，在探索政府公共決策過(guò)程中的科學(xué)化、民主化的同時(shí)要結(jié)合本國(guó)國(guó)情，深入探索符合我國(guó)本土民間智庫(kù)的發(fā)展道路。

2 民間智庫(kù)與參與公共決策的必要性

2.1 公共決策的科學(xué)化要求民間智庫(kù)參與

所謂決策的科學(xué)化是指決策主觀活動(dòng)要完全符合客觀事物的實(shí)際，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)的理論、方法、手段、體制進(jìn)行決策。政府在重大決策過(guò)程中決不能“拍腦袋”，將民間智庫(kù)引入到?jīng)Q策中來(lái)，可以促使決策擺脫部門利益的局限，并且能夠消除政府官員與民間社會(huì)之間的“信息不對(duì)稱”，收集來(lái)自各方面的信息，讓公共決策更加具有針對(duì)性，讓決策內(nèi)容更加符合決策實(shí)施對(duì)象和環(huán)境的特點(diǎn)與變化規(guī)律，從而提升決策的科學(xué)性，降低決策失誤率。 從西方政治學(xué)理論來(lái)看，智庫(kù)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧恰鞍殃P(guān)人”（ga tekeeper）。民間智庫(kù)在為政府建言獻(xiàn)策中，發(fā)揮代表社會(huì)多元利益的優(yōu)勢(shì)，在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與現(xiàn)實(shí)利益，突發(fā)事件與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)生沖突的時(shí)候，以科學(xué)的論證給予決策者相關(guān)建議。

2.2 公共決策民主化要求民間智庫(kù)參與

政府在公共決策中貫徹民主原則，要求公共決策的內(nèi)容、目標(biāo)要反映廣大人民的意志。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，“人民當(dāng)家做主”、“以人為本”是制定公共決策的宗旨。政府在決策過(guò)程中及時(shí)反映人民群眾的意志和利益的落實(shí)，決策結(jié)果順應(yīng)民意的同時(shí)，也是社會(huì)主義民主政治的根本要求。除此之外，民間智庫(kù)參與決策使得決策過(guò)程融入民眾“心理”和“情感”，從而體現(xiàn)出政府對(duì)知識(shí)人才的尊重，達(dá)到激勵(lì)社會(huì)各個(gè)部門對(duì)決策的理解和貫徹的作用，提升決策實(shí)施效率；同時(shí)，還可以給人民群眾帶來(lái)被尊重的滿足感，使其主動(dòng)配合政府貫徹落實(shí)決策，這無(wú)疑是決策實(shí)施的一大推動(dòng)力。宏觀來(lái)看，在貝爾提及的復(fù)雜的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨之后，有關(guān)自然災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、食品安全、群體性事件等重大復(fù)雜公共事件，絕非單純依賴行政“首腦”，乃至政府部門的群體判斷就可以解決的。因?yàn)闋可娓鞣N利益相關(guān)人以及社會(huì)方方面面的訴求，只有廣開(kāi)言路，吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)者的意見(jiàn)、傾聽(tīng)“草根”的聲音，才能讓政府在公共決策中集思廣益，使得決策更具可行性、合理性和民主性。

3 國(guó)外民間智庫(kù)參與公共決策的經(jīng)驗(yàn)啟迪

西方民間智庫(kù)積累了許多值得借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)規(guī)范，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家民間智庫(kù)四海皆知。歐美民間智庫(kù)很大程度上獨(dú)立自主管理，并不受政府或政黨的制約，但其仍然得到了政府巨大的資金和政策方面的支持與傾斜。 歐美民間智庫(kù)已經(jīng)逐漸融入政府，已經(jīng)成為龐大的政府機(jī)器中的一個(gè)重要零部件。例如蘭德公司（Rese arch and Development，簡(jiǎn)稱RAND） 甚至連總統(tǒng)部下對(duì)一些政府機(jī)構(gòu)的影響力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如智庫(kù)大。當(dāng)前，歐美智庫(kù)還在持續(xù)不斷地?cái)U(kuò)張自己的影響力。

西方民間智庫(kù)自身獨(dú)立性，保障了參與政府公共決策的民主性。民間智庫(kù)的獨(dú)立性體現(xiàn)在選擇政策研究項(xiàng)目、開(kāi)展研究工作、選取研究手段、確定研究方法、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面。即使在智庫(kù)內(nèi)部，人員也具有很高的自主性。近年來(lái)，民間智庫(kù)參加總統(tǒng)選舉的政治活動(dòng)不斷減少，較好地維持智庫(kù)的客觀中立形象和爭(zhēng)取稅收方面優(yōu)惠政策，而民間智庫(kù)的“生存法則”也正是要求智庫(kù)中的專家、學(xué)者秉承學(xué)術(shù)自由與獨(dú)立的精神，嚴(yán)肅對(duì)待科學(xué)實(shí)踐，保持扎實(shí)的工作態(tài)度，這些都有助于使智庫(kù)研究人員的工作和成果更加中立化、規(guī)范化。

此外，西方民間智庫(kù)為政府公共決策提供了科學(xué)基礎(chǔ)。他們通過(guò)大規(guī)模定量分析研究搜集到的社會(huì)數(shù)據(jù)，得以在傳統(tǒng)“定性”研究同時(shí)注重“定量”研究，保證了分析過(guò)程的科學(xué)性，讓供給決策者的建議更加得科學(xué)可靠。例如，美國(guó)蘭德公司在二次大戰(zhàn)期間，網(wǎng)羅了一大批科學(xué)家和工程師參加政府公共決策（軍事決策），把運(yùn)籌學(xué)運(yùn)用于作戰(zhàn)方面，獲得成績(jī)，頗受朝野重視。

4 完善政府公共決策中智庫(kù)參與的制度保障

4.1 為智庫(kù)參與政府公共決策提供平臺(tái)

政府要在公共決策中貫徹透明化原則，為了鼓勵(lì)民間智庫(kù)積極參與公共決策的全部過(guò)程，在全社會(huì)營(yíng)造一個(gè)公平、開(kāi)放、自由的公民參與氛圍之外，還要在頂層設(shè)計(jì)上為民間智庫(kù)參與公共決策創(chuàng)造平臺(tái)。第一，要制定公共決策民間智庫(kù)參與的規(guī)范機(jī)制，如制定民間智庫(kù)參與公共決策的規(guī)章、細(xì)則。第二，為民間智庫(kù)參與公共決策創(chuàng)造多方面渠道。通過(guò)利用先進(jìn)的信息技術(shù)，整合信息資源，創(chuàng)建決策者與智庫(kù)、專家的常態(tài)性信息支持平臺(tái)，民間智庫(kù)可以直接為政府部門或決策者提供專題咨詢，也可以參與重大行政決策的方案分析，制度設(shè)計(jì)或可行性論證，還可以由選取公開(kāi)招標(biāo)、內(nèi)部組委托研究等形式，參與調(diào)研政府的重點(diǎn)項(xiàng)目，更可以邀請(qǐng)智庫(kù)專家參與政府工作及大項(xiàng)目的監(jiān)督、評(píng)估和驗(yàn)收。 以科學(xué)方式搭建民間智庫(kù)參與決策的平臺(tái)，并引入民眾的力量來(lái)更好地幫助政府獲得決策咨詢，是政府決策科學(xué)化民主化的內(nèi)在含義。

4.2 健全民間組織法人制度

隨著我國(guó)政府“掌舵型”公民社會(huì)的逐步發(fā)展，培育民間組織成為了完善公民社會(huì)的必由之路，但由于傳統(tǒng)以來(lái)我們比較重視官方智庫(kù)，偏見(jiàn)地看待民間智庫(kù)，再加上相關(guān)法律法規(guī)對(duì)民間組織的定位不清晰，無(wú)法讓民間智庫(kù)在法律地位上獲得應(yīng)有的尊重。因此，要建立健全民間組織法人制度，為民間智庫(kù)參與公共決策提供“合法性”基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)賴以劃分民間組織是否合法的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是登記與否，讓我國(guó)未登記的民間組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)己登記的數(shù)量。為此，政府不應(yīng)該用是否注冊(cè)來(lái)阻礙民非組織的發(fā)展。但這也不意味著無(wú)需建立任何準(zhǔn)入制度，完善非政府組織的認(rèn)證制度還需要提上日程，免稅待遇也只能賦予那些已經(jīng)經(jīng)過(guò)正式認(rèn)可的組織。

除了確立法人地位之外，完善民間組織法人還要提供配套政策，為民間智庫(kù)發(fā)展提供激勵(lì)機(jī)制。在稅收、金融、土地等方面為民間智庫(kù)提供傾斜性優(yōu)惠。建立健全適合民間智庫(kù)的納稅及接受捐助的法律制度的重要形式。此外在監(jiān)管方面，重點(diǎn)則應(yīng)該聚焦在民間組織的限度和運(yùn)營(yíng)上，以“日常管理”代替單純地“準(zhǔn)入管理”，創(chuàng)造一個(gè)讓民間智庫(kù)公平競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境，方能促進(jìn)民間組織穩(wěn)健發(fā)展局面。

4.3 建立健全民間智庫(kù)的籌資機(jī)制

眾所周知，任何單位的發(fā)展離不開(kāi)資金支持。目前，制約我國(guó)民間智庫(kù)發(fā)展瓶頸之一就是資金。由于民間智庫(kù)與政府保持獨(dú)立、中立關(guān)系，不能主要靠政府的財(cái)政支持，在設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)展研究項(xiàng)目中都需要資金支持。不妨可以通過(guò)以下渠道籌資：一方面從政府那里得到委托和資金。政府基于公共政策研究體制，掌握著部分可以用于基礎(chǔ)學(xué)科研究的稅收，而這部分稅收則可以用在雇傭民間智庫(kù)上。但民間智庫(kù)與政府合作的形式最好是有償簽訂合同、接受政府委托，因?yàn)槠浔仨氁员３肿陨愍?dú)立性為前提。二是接受企業(yè)的委托或者捐助。社會(huì)在市場(chǎng)化改革的潮流中獨(dú)立承擔(dān)起部分國(guó)家責(zé)任，利用自身的能力資助社會(huì)公益性研究。雖然民間智庫(kù)主要是為公共決策服務(wù)，但是隨著政府采購(gòu)公共服務(wù)力度加大，許多民營(yíng)企業(yè)也會(huì)政府公共決策的對(duì)象，即使參與到所占權(quán)重不小，也是一股不容忽視的力量，有許多民營(yíng)企業(yè)為民間智庫(kù)捐贈(zèng)客觀上為民間智庫(kù)的資金提供了來(lái)源。

[1]夏春海,王力.智庫(kù)研究與國(guó)家軟實(shí)力提升：觀照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].重慶社會(huì)科學(xué).2013(05)

[2]徐曉虎,陳?ài)?中國(guó)智庫(kù)的基本問(wèn)題研究[J].學(xué)術(shù)論壇.2012(11)

[3]李瀟博.智庫(kù)在中國(guó)法治建設(shè)中的作用研究[D].武漢工程大學(xué)2016

[4]許共城.黨的十六大以來(lái)民間智庫(kù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)[J].重慶社會(huì)科學(xué),2013,(2)：123.

[5]王甜.天則模式：關(guān)于中國(guó)思想庫(kù)建設(shè)的思考[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版),2006,(1)：45.

[6]吳軍飛.民間智庫(kù)在公共政策制定中的功能及實(shí)現(xiàn)障礙[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(6)：98.

[7]許共城.歐美智庫(kù)比較及對(duì)中國(guó)智庫(kù)發(fā)展的啟示[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2010,(2)：109.

[8]鄭雯.美國(guó)蘭德公司情報(bào)研究工作特點(diǎn)及啟示[J].情報(bào)理論與實(shí)踐,2012,(7)：98.

[9]李玲娟.美國(guó)智庫(kù)的研究及對(duì)中國(guó)民間智庫(kù)的啟示[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(6)：67.

[10]戴焰軍.民間智庫(kù)參與決策的機(jī)制保障[J].人民論壇,2007,(22)：45.

[11]郭永芳.促進(jìn)非政府組織發(fā)展的稅收政策[J].經(jīng)濟(jì)與管理,2010,(11)：101.