三亞商務(wù)綜合執(zhí)法改革的路徑思考與對策

文/龍理鵬，三亞市商務(wù)綜合執(zhí)法支隊(duì)

1 商務(wù)綜合執(zhí)法改革的源流背景

推進(jìn)商務(wù)綜合執(zhí)法改革，是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府的必然要求，是落實(shí)好新時(shí)代商務(wù)工作新要求新部署的現(xiàn)實(shí)需要，是優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措 。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，2008年12月，商務(wù)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)商務(wù)行政執(zhí)法工作的意見》（商秩發(fā)〔2008〕503號），就全面加強(qiáng)商務(wù)行政執(zhí)法工作作出部署。2009年，為貫徹落實(shí)該《意見》精神，商務(wù)部開始在全國選擇部分城市開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。要求試點(diǎn)城市從“整合執(zhí)法資源，實(shí)行綜合行政執(zhí)法；優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法能力；完善執(zhí)法制度，規(guī)范執(zhí)法行為；健全舉報(bào)投訴體系，完善社會參與渠道；建立協(xié)作配合機(jī)制，形成執(zhí)法合力；加大宣傳教育力度，營造良好執(zhí)法環(huán)境”六個(gè)方面探索商務(wù)行政執(zhí)法工作規(guī)律，改革和創(chuàng)新商務(wù)行政執(zhí)法體制，努力解決執(zhí)法中存在的執(zhí)法缺位、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低下、執(zhí)法不規(guī)范等問題。2010年，在試點(diǎn)城市取得成功的基礎(chǔ)上，商務(wù)部順勢而為開始在全國推廣組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)，至此，各地商務(wù)部門先后紛紛建立了以委托執(zhí)法形式為主，統(tǒng)一行使生豬屠宰、酒類流通等職能的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，代表商務(wù)主管部門行使執(zhí)法職權(quán)。2017年，商務(wù)部、中央編辦又繼續(xù)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》（商秩函〔2017〕885號），要求各地商務(wù)部門“堅(jiān)持依法行政，樹立大商務(wù)觀念，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心，加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、體制和方式，從分散的單項(xiàng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向整合力量、綜合監(jiān)管，從注重行政手段轉(zhuǎn)向運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和信息等多種手段，推進(jìn)建立適應(yīng)現(xiàn)代市場體系的商務(wù)綜合執(zhí)法監(jiān)管體制”，“到2020年，有效整合商務(wù)領(lǐng)域執(zhí)法職能和資源，科學(xué)合規(guī)設(shè)置執(zhí)法層級，強(qiáng)化商務(wù)監(jiān)管執(zhí)法體系和能力建設(shè)，基本建立職責(zé)明確、邊界清晰、行為規(guī)范、保障有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制，初步形成與商務(wù)改革發(fā)展相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)管體系?！?/p>

當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，商務(wù)綜合執(zhí)法已經(jīng)面臨越來越嚴(yán)峻的形勢，推進(jìn)綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、履職盡責(zé)的綜合行政執(zhí)法體制已經(jīng)成為政府共識；開展商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革，對理順綜合執(zhí)法管理體制、提升事中事后監(jiān)管能力、規(guī)范市場秩序、建設(shè)法治化營商環(huán)境具有重要的意義。

2 外省市商務(wù)綜合執(zhí)法改革的模式與基本做法

2.1 江蘇省徐州市商務(wù)綜合執(zhí)法改革的模式與基本做法

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，突出問題導(dǎo)向，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)改革內(nèi)容。他們在通過詳細(xì)調(diào)研論證后，把聯(lián)動松散、執(zhí)法手段低端、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)模糊等體制機(jī)制方面的困難和問題，作為改革主攻目標(biāo)，把“打造全國商務(wù)綜合執(zhí)法體制改革標(biāo)桿”作為行動目標(biāo)，專門成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、市商務(wù)局、市編辦、法制辦等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，將改革工作納入全市“全面深化改革重要事項(xiàng)”和改革創(chuàng)新工程，并舉全市之力推進(jìn)商務(wù)執(zhí)法改革工作。二是敢于先行先試，創(chuàng)新進(jìn)取，打造“徐州模式”。針對商務(wù)執(zhí)法力量分散、專業(yè)化、規(guī)范化程度不高的問題，他們報(bào)請市編辦撤并了商務(wù)局三個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及原有的市商務(wù)稽查支隊(duì)，重新組建了行政性質(zhì)的市商務(wù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，并將商務(wù)領(lǐng)域監(jiān)督檢查、行政處罰方面的全部行政執(zhí)法職能全部劃入該支隊(duì)。為加強(qiáng)綜合執(zhí)法的信息化、規(guī)范化、程序化、聯(lián)動化、立體化，他們主動開發(fā)了多功能執(zhí)法信息管理平臺，并聘請律師事務(wù)所對商務(wù)領(lǐng)域所有法律法規(guī)進(jìn)行重新梳理，研究制定了《部門間職責(zé)邊界》《行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》《重大案件法制審核制度》《執(zhí)法全程記錄制度》《監(jiān)管執(zhí)法信息公示制度》等制度，同時(shí)構(gòu)建了執(zhí)法支隊(duì)與局機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)處室之間，商務(wù)部門與公安、工商等相關(guān)部門之間，市級商務(wù)部門與縣（市）區(qū)商務(wù)部門之間，徐州商務(wù)部門與周邊城市商務(wù)部門之間四方協(xié)同的立體化執(zhí)法網(wǎng)格。從而確保了執(zhí)法的規(guī)范化、監(jiān)管的信息化、履職的精準(zhǔn)化、聯(lián)動的協(xié)同化。三是勇于攻堅(jiān)克難，深挖試點(diǎn)內(nèi)容，提升邊際效應(yīng)。他們把商務(wù)執(zhí)法改革試點(diǎn)開發(fā)的執(zhí)法信息管理平臺與國務(wù)院推行的全過程記錄制度改革試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行融合銜接，不斷提升完善平臺的功能，實(shí)現(xiàn)了“無紙化辦案”、“移動化執(zhí)法”、“信息化聯(lián)通”。目前該平臺在推行執(zhí)法全過程記錄中不僅涵蓋執(zhí)法全過程，將文字記錄和音像記錄集于一體，還做到了執(zhí)法全過程留痕、可回溯化管理，保證了執(zhí)法程序的規(guī)范化。

2.2 貴州省貴陽市商務(wù)綜合執(zhí)法改革的模式與基本做法

貴陽市自承接商務(wù)綜合行政執(zhí)法體質(zhì)改革試點(diǎn)工作以來，借全省、市大力推進(jìn)“大數(shù)據(jù)”發(fā)展戰(zhàn)略之機(jī)，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+商務(wù)執(zhí)法”模式。一是他們緊盯“問題在哪里、數(shù)據(jù)在哪里、辦法在哪里”三個(gè)關(guān)鍵，按照“信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化、融合化”創(chuàng)新思路和辦法，搭建了“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的商務(wù)綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺。通過數(shù)據(jù)采集、存儲、分析指導(dǎo)，對監(jiān)管對象實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、防御性監(jiān)管，做到了“人在干、數(shù)在轉(zhuǎn)、云在算”。二是他們用平臺建立起了商務(wù)執(zhí)法處罰、移動執(zhí)法、執(zhí)法電子證據(jù)管理和大數(shù)據(jù)分析與可視化四大系統(tǒng)。通過移動APP終端采集上報(bào)執(zhí)法信息、執(zhí)法電子證據(jù)，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法過程的全記錄、確保了權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，推動了監(jiān)管執(zhí)法由過去的經(jīng)驗(yàn)型、估計(jì)型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，為決策提供了系統(tǒng)、準(zhǔn)確、科學(xué)的參考依據(jù)，提高了執(zhí)法的精準(zhǔn)性和針對性。三是通過搭建商務(wù)綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺形成了三大機(jī)制，即“主體在市、管理在縣（區(qū)）、延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、觸角到社區(qū)（村鎮(zhèn)）”的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)動機(jī)制，社會協(xié)同共治機(jī)制。打通了工商、公安、稅務(wù)、工信、發(fā)改、金融機(jī)構(gòu)等部門之間的數(shù)據(jù)共享通道，構(gòu)建起了橫向和縱向聯(lián)動配合和信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)了對企業(yè)經(jīng)營、納稅、信貸等情況變化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)測監(jiān)控，使事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)測、超前預(yù)判的精準(zhǔn)應(yīng)對。

2.3 河南省鶴壁市商務(wù)綜合執(zhí)法改革的模式與基本做法

鶴壁市是2016年被商務(wù)部、中央編辦確定為商務(wù)綜合執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)城市。他們按照“健全機(jī)構(gòu)、職責(zé)明確、屬地管理、充實(shí)一線、強(qiáng)化素質(zhì)”的原則，一是實(shí)行網(wǎng)格化全域監(jiān)管模式，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)格化四級商務(wù)全域體系。通過完善市、縣（區(qū)）監(jiān)管執(zhí)法體系，健全監(jiān)管科室、舉報(bào)投訴和執(zhí)法機(jī)構(gòu)；下沉基層監(jiān)管力量，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）設(shè)商務(wù)監(jiān)管工作站、商務(wù)專管員。村級設(shè)商務(wù)協(xié)管員，社區(qū)設(shè)商務(wù)聯(lián)絡(luò)員，明確各自職責(zé)，做到了監(jiān)管不留死角盲區(qū)，形成了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）、村（社、區(qū)）協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法的聯(lián)動機(jī)制。二是搭建監(jiān)管信息平臺，融入衛(wèi)星定位、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，配置移動監(jiān)管執(zhí)法、監(jiān)管執(zhí)法記錄儀及數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳設(shè)備，建成了集網(wǎng)上辦公、辦案、管理、移送信息匯集發(fā)布、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、案例點(diǎn)評、工作業(yè)績考核考評為一體的監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。三是通過對市（區(qū)）稽查隊(duì)伍、具有監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的事業(yè)單位進(jìn)行整合，組建鶴壁市商務(wù)綜合稽查支隊(duì)，并將分散在市商務(wù)局內(nèi)設(shè)科室、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰、行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查等商務(wù)行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一交由市商務(wù)綜合稽查支隊(duì)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了市局及各區(qū)執(zhí)法職責(zé)，執(zhí)法職能的真正整合，有效增強(qiáng)了執(zhí)法力量。四是建立起了區(qū)間協(xié)作機(jī)制。市商務(wù)局與市公安局、食藥局、工商局、質(zhì)監(jiān)局等部門建立了商務(wù)綜合行政執(zhí)法部門聯(lián)動機(jī)制；鶴壁市與焦作市、新鄉(xiāng)市、安陽市、濮陽市、濟(jì)源市、滑縣等六市縣，建立毗鄰地區(qū)間商務(wù)執(zhí)法協(xié)助機(jī)制。

3 三亞商務(wù)綜合執(zhí)法改革的路徑思考與對策

三亞市自2011年成立商務(wù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以來，目前執(zhí)法改革尚處于探索階段。與先進(jìn)市縣相比，它還存在部分執(zhí)法職責(zé)職能未徹底厘清，數(shù)據(jù)化信息化管理系統(tǒng)和執(zhí)法信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未建立，“雙隨機(jī)一公開”工作機(jī)制和區(qū)域、部門協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制尚未完善等問題。借改革東風(fēng)，采他山之玉，資改革之鑒，我們認(rèn)為三亞商務(wù)綜合執(zhí)法的改革可以從如下幾個(gè)方面來進(jìn)行。

3.1 梳理執(zhí)法職責(zé)，整合商務(wù)執(zhí)法職能

一是理順好三亞市和四個(gè)區(qū)之間的執(zhí)法職責(zé)，明確各層級之間的執(zhí)法權(quán)限，建立以市商務(wù)綜合執(zhí)法支隊(duì)行政執(zhí)法為主，四區(qū)執(zhí)法為輔的執(zhí)法體系。在執(zhí)法實(shí)踐中實(shí)行市、區(qū)同一套商務(wù)執(zhí)法文書、同一個(gè)商務(wù)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，真正打通市、區(qū)與社區(qū)（村）執(zhí)法的“最后一公里”問題。二是要進(jìn)一步梳理商務(wù)法律法規(guī)，厘清市各部門間，尤其是與工商、安監(jiān)的行政執(zhí)法職責(zé)邊界，協(xié)商各部門后，報(bào)請市政府出臺三亞市商務(wù)會展局與市各部門間的職責(zé)邊界清單，明確商務(wù)部門與其他部門間的職責(zé)邊界，減少部門間推諉扯皮現(xiàn)象，確保不越位、不缺位、不錯(cuò)位。三是要繼續(xù)集中整合市局內(nèi)部科室與執(zhí)法支隊(duì)和其它下屬單位的管理與執(zhí)法職能問題。真正秉承綜合執(zhí)法與管辦分離精神，適時(shí)考慮將散裝水泥辦和會展科等科室的執(zhí)法監(jiān)督職能及市局的行政處罰職能劃入支隊(duì)，最終形成行政審批、行政管理、行政執(zhí)法相對獨(dú)立、相互制約、相互協(xié)作的工作機(jī)制，更好地促進(jìn)事前審批與事中事后監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 大力推進(jìn)“三項(xiàng)制度”落實(shí)，以“雙隨機(jī)”倒逼規(guī)范監(jiān)管

一是積極推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度，建立健全行政執(zhí)法的事前、事中、事后公開機(jī)制，在市局門戶網(wǎng)站上，依法及時(shí)向社會公開公示權(quán)責(zé)清單、隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單及行政處罰信息情況等內(nèi)容。以“陽光”、公開規(guī)范權(quán)力審慎運(yùn)行。二是探索推行執(zhí)法全過程記錄制度。不斷規(guī)范完善文字、音像記錄，實(shí)現(xiàn)對立案、調(diào)查、取證、決定、送達(dá)、執(zhí)行等商務(wù)綜合行政執(zhí)法行為的全過程留痕和可回溯管理。三是深入落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核制度。組織人員編制好《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》《重大執(zhí)法決定法制審核流程圖》，積極落實(shí)法制審核主體、明確法制審核內(nèi)容、確定法制審核范圍、細(xì)化法制審核程序，充分發(fā)揮法律顧問在法制審核工作中的作用，確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。四是大力開展“雙隨機(jī)一公開”工作機(jī)制。嚴(yán)格按照省市“雙隨機(jī)一公開”工作要求，做到“年初有安排、年中有檢查、年末有總結(jié)”。以“雙隨機(jī)”規(guī)范和倒逼商務(wù)執(zhí)法工作。

3.3 推動信用分類監(jiān)管，完善部門區(qū)間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

一是根據(jù)不同行業(yè)性質(zhì)特點(diǎn)將監(jiān)管對象實(shí)行信用分類，建立信用檔案。對屢次違法違規(guī)、多次被舉報(bào)投訴、被處罰過的市場主體建立黑名單，加大對其的檢查頻次；對誠信守法、經(jīng)營規(guī)范、無重大違法行為的的市場主體建立紅名單，減少檢查頻次，將其樹立為行業(yè)典型。二是充分利用“雙打”“綜治”工作機(jī)制，加強(qiáng)與工商、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、公安、消防等部門的互聯(lián)互動，出臺方案，建立市區(qū)部門間輪流主持的聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合辦案、信息互通、雙方告知的協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，通過開展橫向交流，形成執(zhí)法合力，遏制企業(yè)違法行為或潛在的違法行為。三是推動建立三亞市與陵水、樂東、保亭、五指山四縣（市）商務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及市局與海棠、崖州、天涯、吉陽四區(qū)的商務(wù)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，通過簽訂執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議，執(zhí)法專項(xiàng)檢查，有效解決區(qū)域間執(zhí)法難、處罰難的問題。

[1]天津市商務(wù)委秩序處研究室，關(guān)于天津市商務(wù)綜合行政執(zhí)法工作的研究[EB/OL]，（2017-10-09）http：//www.tjcoc.gov.cn/html/20 17/shangwuketiyanjiu_1009/45141.html

[2]張勇軍.德州市商務(wù)綜合行政執(zhí)法問題研究.[J]山東大學(xué),2015

[3]張繼春.關(guān)于淮南市商務(wù)綜合行政執(zhí)法情況的調(diào)研報(bào)告.[J]安徽大學(xué),2013