當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和對(duì)策

文/陳文麗，河北省晉州市財(cái)政局

當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和對(duì)策

文/陳文麗，河北省晉州市財(cái)政局

縣鄉(xiāng)財(cái)政是我國財(cái)政系統(tǒng)中最基礎(chǔ)、最薄弱的環(huán)節(jié)，其推動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展，對(duì)整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有不可忽視的影響?？h鄉(xiāng)財(cái)政能否走出低谷，關(guān)系到國家財(cái)政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否快速發(fā)展，更關(guān)系到千千萬萬人民的安康。所以，敢于面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，積極探討解決良策，促進(jìn)財(cái)政工作階進(jìn)式發(fā)展刻不容緩。

縣鄉(xiāng)財(cái)政；財(cái)政支出；稅收；改革

1 當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難現(xiàn)狀

1.1 財(cái)政支出增長(zhǎng)過快

一是政策性財(cái)政支出增長(zhǎng)加快。近20年以來，國家先后多次出臺(tái)相關(guān)政策，上調(diào)干部職工工資，人均上調(diào)工資達(dá)2000元，按照每個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員2.5萬人估算，每年須新增財(cái)政開支60000萬元。同時(shí)教育、三農(nóng)、衛(wèi)生等支出要求按照超出同期財(cái)政增長(zhǎng)比例增加，支出數(shù)額愈滾愈大。二是財(cái)政供養(yǎng)人員多。龐大的財(cái)政供給人員除帶來工資等剛性支出壓力外，社會(huì)保障以及調(diào)整收入分配等相關(guān)隱性支出的壓力隨之增長(zhǎng)，成為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重包袱，是當(dāng)前財(cái)政改革面臨的最大困難。

1.2 社會(huì)保障缺口大

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要求建立健全日益完善的社會(huì)保障體系，其主要目標(biāo)一是弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，二是不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)。近年來，圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，縣鄉(xiāng)納入社會(huì)保障的群體不斷擴(kuò)大，支出不斷增加，社會(huì)保障缺口有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口。新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民是養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口的主體，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)不斷增加。2009年9月底，全國城鄉(xiāng)居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)到4．49億人，加上企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，總計(jì)覆蓋人數(shù)超過7億人。各級(jí)財(cái)政積極籌措資金，很難按時(shí)足額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是失業(yè)保險(xiǎn)前景并不樂觀。目前，縣級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)存在覆蓋面窄、職工參保率不高、參保單位欠費(fèi)嚴(yán)重、多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)沒有有效清償?shù)葐栴}。三是最低生活保障線缺口。城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金原本就是財(cái)政負(fù)擔(dān)，大量下崗人員壓向失業(yè)保險(xiǎn)之后，便會(huì)轉(zhuǎn)而壓向“低?！?。

2 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的成因分析

形成當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的，綜合分析，主要有以下幾個(gè)方面：

2.1 縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

一是工業(yè)支撐不強(qiáng)。缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場(chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)效益高、稅收貢獻(xiàn)多的工業(yè)企業(yè)。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)產(chǎn)口基地規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢。三產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。低層次和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)基礎(chǔ)地位，占GDP的比重相對(duì)較小，特別是信息、保險(xiǎn)、教育、中介咨詢等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的貢獻(xiàn)作用還不大。

2.2 財(cái)政體制有待完善

中央集中的程度顯著提高。1993年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重是22%，2002年上升為55%，2013年中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重為48%，中央財(cái)政比重過高就意味著地方財(cái)政比重低。適當(dāng)集中財(cái)力和財(cái)權(quán)是必要的，但如果集中的程度過大，必然會(huì)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政造成負(fù)面影響。

3 解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的對(duì)策及建議

3.1 減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付，提高縣級(jí)保障能力

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、科技、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面比較落后，在轉(zhuǎn)移支付中明顯處于劣勢(shì)。建議上級(jí)財(cái)政提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，以便地方更好地統(tǒng)籌各類財(cái)政資金，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高財(cái)力水平，壯大縣級(jí)財(cái)力基礎(chǔ)，提高自我保障能力。

3.2 整合稅收優(yōu)惠政策，讓稅收收入真正變成地方的可用財(cái)力

近年來，為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地區(qū)和部門對(duì)特定企業(yè)及其投資者，在稅收、非稅等收入和財(cái)政支出等方面實(shí)施了優(yōu)惠政策，一定程度上促進(jìn)了投資增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)集聚。但是，一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場(chǎng)秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，導(dǎo)致地方可用財(cái)力非常有限，收支缺口擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。建議清理規(guī)范各部門、各地區(qū)出臺(tái)的稅收等優(yōu)惠政策，凡違法違規(guī)或影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政策都要納入清理規(guī)范的范圍，既要規(guī)范稅收、非稅等收入優(yōu)惠政策，又要規(guī)范與企業(yè)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策。

3.3 改革收入考核機(jī)制，提高財(cái)政收入真實(shí)性

近幾年，財(cái)政收入的高增長(zhǎng)形成了稅收的高基數(shù)，實(shí)際稅源與稅收任務(wù)矛盾日益突出，稅收目標(biāo)任務(wù)增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期。特別應(yīng)引起我們重視的是，地方財(cái)政收入的虛增還直接影響到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的分配。按財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算分配辦法，上級(jí)分配構(gòu)成財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付資金主要是根據(jù)各縣市的可用財(cái)力缺口，依據(jù)一定的公式計(jì)算，基本是按客觀因素分配，一個(gè)地方的財(cái)政收入數(shù)據(jù)越大，上級(jí)分配的轉(zhuǎn)移支付就會(huì)越少。因此，建議改革收入考核機(jī)制，改變單一追求GDP和財(cái)政收入的政績(jī)考核目標(biāo)，追求實(shí)實(shí)在在、沒有水分、可持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入，通過控制總量，把握增幅，逐步把財(cái)政收入的水份擠出來，把虛增的地方財(cái)政收入降下來，這樣會(huì)更有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和可用財(cái)力的有效增長(zhǎng)。

3.4 逐步取消基層配套資金，緩解地方財(cái)政困難

近幾年，上級(jí)出臺(tái)了一系列促進(jìn)發(fā)展、改善民生的改革政策，大部分改革都有地方財(cái)政配套的要求，“上面請(qǐng)客，下面買單”的狀況，使地方基層財(cái)政力不從心，實(shí)際工作中往往不能落實(shí)和兌現(xiàn)，對(duì)地方政府的執(zhí)政能力和誠信影響很大。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。因此，建議國家在出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，充分考慮基層財(cái)政的實(shí)際能力，逐步取消配套資金，從而緩解基層財(cái)政困難局面。

3.5 加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余可分情況、分類型整合用于彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加快公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。對(duì)年初預(yù)算已經(jīng)確定的項(xiàng)目，要盡快啟動(dòng)實(shí)施，按進(jìn)度及時(shí)做好預(yù)算支出和資金撥付。對(duì)年初代編預(yù)算，要分科目、分項(xiàng)目予以全面清理，及時(shí)做好資金分配方案的細(xì)化和指標(biāo)下達(dá)工作，超過規(guī)定期限仍未落實(shí)到部門和單位的，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，要收回總預(yù)算，同時(shí)分情況、分類型整合用于彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口。

陳文麗(1979-)，女，河北省晉州市人，經(jīng)濟(jì)師，本科，研究方向：財(cái)政金融。