中國(guó)地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

文/鄭榮連，中央民族大學(xué)

中國(guó)地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

文/鄭榮連，中央民族大學(xué)

近年來(lái)，我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)，尤其是作為政府債務(wù)大頭的地方債規(guī)模急劇擴(kuò)張。本文簡(jiǎn)要闡明地方債的概念，介紹我國(guó)地方政府公債的現(xiàn)狀及面臨的風(fēng)險(xiǎn)，然后結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況借鑒日本對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)我國(guó)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)提出幾點(diǎn)建議。

地方政府公債；地方債風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)管理；借鑒意義

引言

地方公債是政府公債體系的重要組成部分，在政府公債中占有重要地位。地方債務(wù)規(guī)模不斷上升，使地方債風(fēng)險(xiǎn)日益突出，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域都將產(chǎn)生影響，比如財(cái)政赤字加大，下崗職工大量增加，舉債困難等，因此建立完善的發(fā)行、償還和監(jiān)管機(jī)制十分必要。

1 我國(guó)地方政府公債現(xiàn)狀

1.1 定義

地方政府公債，又稱(chēng)地方債、地方公債，與中央政府公債（國(guó)債）相對(duì)應(yīng)，通常指地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收入不足的情況下，為滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展需要，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的一種債券。是一種以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提向社會(huì)籌集資金的債務(wù)憑證。

1.2 現(xiàn)狀

僅2016年一年地方債就共計(jì)發(fā)行1159只，規(guī)?？傆?jì)達(dá)60645億元，較2015年同比增長(zhǎng)57.65%，平均每只規(guī)模為52.16億元。在發(fā)行期限上，發(fā)行的3年期、5年期、7年期和10年期地方債規(guī)模占比分別為19%、32%、28%和22%。截至2016年末，地方債務(wù)市場(chǎng)存量余額已達(dá)10.6萬(wàn)億元。其中地方政府一般債約3.53萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債約2.51萬(wàn)億元。而2017年地方政府新增債券規(guī)模約1.63萬(wàn)億元，其中地方政府新增發(fā)行一般債券為8300億元，專(zhuān)項(xiàng)債券8000億元。

2 地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)

2.1 內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)

①信用分險(xiǎn)。又稱(chēng)違約風(fēng)險(xiǎn)，指借款人、證券發(fā)行人或交易對(duì)方因種種原因，不愿或無(wú)力履行合同條件而構(gòu)成違約，致使銀行、投資者或交易對(duì)方遭受損失的可能性。債券一般都存在信用風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券作為債券的一種也存在一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方債券以將來(lái)的收入為償債來(lái)源，本身就存在風(fēng)險(xiǎn)；其次，我國(guó)地方政府權(quán)力有限，發(fā)行公債會(huì)影響地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性，以不穩(wěn)定的財(cái)源為擔(dān)保發(fā)行債券，會(huì)給償債帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

②宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。地方公債對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在利率、匯率及擠出效應(yīng)方面。市場(chǎng)利率的變動(dòng)、借款與還款貨幣之間匯率的變動(dòng)都對(duì)債務(wù)本息支出產(chǎn)生影響；當(dāng)公債投向私人不愿或無(wú)力投資的領(lǐng)域時(shí)，在一定條件下仍會(huì)發(fā)生擠出效應(yīng)，這是由公債自身經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的，地方公債也不能例外。

2.2 外在風(fēng)險(xiǎn)

外在風(fēng)險(xiǎn)，指由地方公債引起而非地方公債自身特有的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)往往跟地方公債發(fā)行的背景、環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)密切相關(guān)。①地區(qū)差異風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，在相對(duì)資源比較短缺的地方，邊際效用會(huì)更高，因此地方公債在資金短缺的西部地區(qū)使用效益比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)將會(huì)更高，而現(xiàn)實(shí)卻恰恰相反。②債務(wù)轉(zhuǎn)嫁上級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)。在中央集權(quán)制國(guó)家，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，其無(wú)法負(fù)擔(dān)的債務(wù)最終往往由中央政府負(fù)擔(dān)一部分。

3 日本地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)管理

日本是中央集權(quán)制國(guó)家，地方隸屬于中央，受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在地方政府債券方面，中央對(duì)地方有嚴(yán)格的限制。日本地方公債風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制包括以下內(nèi)容：

3.1 計(jì)劃管理制度

地方政府的發(fā)債計(jì)劃都是由中央政府制定，該計(jì)劃對(duì)地方政府債券的發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式都有嚴(yán)格的規(guī)定，具有很強(qiáng)的法律約束性。在地方政府向中央提出發(fā)債申請(qǐng)計(jì)劃時(shí)，中央政府通常就以此為依據(jù)，來(lái)審核地方政府的發(fā)債條件和資格。

3.2 協(xié)議審批制度

協(xié)議審批制：地方政府發(fā)債必須向自治省上報(bào)申請(qǐng)計(jì)劃，并經(jīng)其批準(zhǔn)，而自治大臣在批準(zhǔn)時(shí)，要與大藏大臣商議，聽(tīng)取其意見(jiàn)。最后對(duì)發(fā)債名單予以公布，包括不準(zhǔn)發(fā)債的或者限制發(fā)債的地方政府，實(shí)現(xiàn)資格審查的公開(kāi)透明。

3.3 審計(jì)監(jiān)督

對(duì)日本地方政府債券的審計(jì)監(jiān)督主要是由審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行，該機(jī)構(gòu)主要由地方檢察委員會(huì)構(gòu)成。地方檢察委員會(huì)主要對(duì)地方的財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行約束。

4 對(duì)我國(guó)的借鑒意義

為控制和減少地方公債的發(fā)行對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，吸取國(guó)際上先進(jìn)的成果，建立健全地方政府公債制度，科學(xué)可靠的防控風(fēng)險(xiǎn)。

4.1 建立規(guī)范的發(fā)行機(jī)制

在地方公債發(fā)行之前制定詳細(xì)的計(jì)劃，包括發(fā)行總規(guī)模、不同方式下的規(guī)模分配及資金使用范圍、發(fā)行主體等，在地方政府債券發(fā)行以前應(yīng)該進(jìn)行事前的相關(guān)立法，讓法律來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)的發(fā)行。

4.2 債務(wù)償還機(jī)制的建立

為嚴(yán)禁新債還舊債等可能導(dǎo)致政府公債非理性增長(zhǎng)的行為，有必要為償還政府公債建立償債基金制度，對(duì)政府公債籌集資金的償還在方式、來(lái)源及渠道上做明確規(guī)定和監(jiān)督。

4.3 完善監(jiān)管體系

首先，地方公債的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)由中央政府、地方權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方審計(jì)部門(mén)等組成。三方各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)全面有效審計(jì)和監(jiān)督。其次，完善相關(guān)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)預(yù)警體系及時(shí)發(fā)現(xiàn)那些違反舉債規(guī)則的地方政府，對(duì)這些地方政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P，以控制公債規(guī)模的非理性增長(zhǎng)。最后，建立信息公開(kāi)披露制度，在發(fā)行債券時(shí)，從程序上保證信息真實(shí)有效地公開(kāi)，同時(shí)要求政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)及公眾對(duì)信息的真實(shí)性予以監(jiān)督。

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