關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導基金的思考

◎文/劉博文

關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導基金的思考

◎文/劉博文

政府產(chǎn)業(yè)引導基金，是指由政府出資聯(lián)合相關(guān)金融、投資機構(gòu)等社會資本設立，由專業(yè)投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為引導新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設立的基金。通過近幾年的快速發(fā)展，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已成為國內(nèi)各級政府廣泛使用的投融資工具，呈現(xiàn)出國家、地方發(fā)展規(guī)?；?、市場化的特點。政府產(chǎn)業(yè)引導基金如何發(fā)揮引導作用、怎樣利用國有資產(chǎn)吸引社會資本讓政府產(chǎn)業(yè)引導基金市場化運行、監(jiān)督管理部門和基金管理者應該怎樣更加有效管理基金等方面都值得深思。

政府產(chǎn)業(yè)引導基金；市場化運行；管理模式

政府產(chǎn)業(yè)引導基金，是指由政府出資聯(lián)合相關(guān)金融、投資機構(gòu)等社會資本設立，按照“政府引導、市場運作、防范風險、滾動發(fā)展”原則，由專業(yè)投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為引導新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設立的基金。

一、政府產(chǎn)業(yè)引導基金的發(fā)展與現(xiàn)狀

政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已成為國內(nèi)各級政府廣泛使用的投融資工具，從400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，到600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，再到山東省股權(quán)投資引導基金、中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導基金、湖北省長江經(jīng)濟帶政府產(chǎn)業(yè)引導基金。政府開始逐漸重視基金在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用，特別是近幾年呈加速增長趨勢，形成了以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)，由東部沿海向中西部擴散的分布特點，呈現(xiàn)出國家、地方發(fā)展規(guī)?；?、市場化的特點。

《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設立主要投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持”。財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），對政府投資基金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理等方面進行規(guī)范?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）提出：“根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應”。國家發(fā)展改革委出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)〔2016〕2800號）、《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕571號）進一步加強政府產(chǎn)業(yè)引導基金管理。從中可以看出，政府產(chǎn)業(yè)引導基金在不斷增加的同時，監(jiān)管機制也正在逐步完善。

根據(jù)投中數(shù)據(jù)終端CVSource顯示，到2016年底，國內(nèi)共成立政府引導基金901支，總規(guī)模達23960.6億元，平均單支基金規(guī)模約26.6億元。從分布區(qū)域來看，華東地區(qū)累計成立328支引導基金，在數(shù)量上位居全國之首；華北地區(qū)總目標規(guī)模為8280億元，在總目標規(guī)模上位居全國之首；華南地區(qū)在數(shù)量和規(guī)模上均為全國第三，但數(shù)據(jù)顯示，與華東和華北地區(qū)差距正逐步縮??；華中地區(qū)累計成立政府產(chǎn)業(yè)引導基金85支，排名第四，與西南地區(qū)數(shù)量相近，因華中地區(qū)單支基金規(guī)模較大，在總規(guī)模上已經(jīng)超越西南地區(qū)；西南地區(qū)在規(guī)模和數(shù)量上位居全國第五，與2015年相比，規(guī)模和數(shù)量在全國的政府產(chǎn)業(yè)引導基金中占比有所提升。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導基金主要構(gòu)成及管理模式

以國內(nèi)某地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)基金為例，基金規(guī)模為200億元人民幣，存續(xù)期限10年。通過基金注資和市場化募集，吸引國內(nèi)外企業(yè)、金融機構(gòu)和其他社會資本共同發(fā)起設立多支母基金注冊落地到本區(qū)域內(nèi)，引導設立母基金規(guī)模力爭達到1000億元。母基金可再通過發(fā)起設立若干子基金或直接投資等方式，進一步放大基金功能，力爭撬動社會投資3000億元。

（一）組織形式

基金分為政府產(chǎn)業(yè)引導基金、母基金、子基金三級架構(gòu)，引導基金和母基金采用有限合伙制。政府產(chǎn)業(yè)引導基金由政府出資設立，總規(guī)模200億元人民幣，根據(jù)母基金設立要求及投資項目進度分期到位。按照混合所有制模式，吸引國內(nèi)外知名投資機構(gòu)、金融機構(gòu)、VC、PE、上市公司等入股，組建專業(yè)化的引導基金管理公司，由其負責引導基金的運營和管理。指定在我國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行為托管人，對基金的資產(chǎn)進行托管，托管人按協(xié)議約定對基金托管專戶進行管理。

母基金由政府產(chǎn)業(yè)引導基金、金融機構(gòu)、大型國企、上市公司等共同發(fā)起設立。采用市場化方式進行運作，通過非公開方式募集，分若干支設立。政府產(chǎn)業(yè)引導基金對單支母基金的出資占比原則上不超過30%，母基金對單個企業(yè)的投資額原則上不得超過基金資產(chǎn)總值的20%。母基金需委托基金管理公司進行管理，也可由基金發(fā)起人在本區(qū)內(nèi)注冊的基金管理公司進行管理。支持鼓勵母、子基金投資本區(qū)的產(chǎn)業(yè)和項目，不局限投資比例，但母、子基金原則上應注冊于本區(qū)。

（二）治理結(jié)構(gòu)

由基金決策機構(gòu)和引導基金管理公司組成，決策機構(gòu)由政府設立基金管理委員會，下設管委會辦公室、政策審查委員會、專家顧問委員會、項目統(tǒng)籌委員會；引導基金管理公司設董事會，內(nèi)設監(jiān)事會、經(jīng)理層等機構(gòu)，董事會下設專項委員會，包括戰(zhàn)略規(guī)劃委員會、投資決策委員會、風險控制委員會、薪酬委員會等，經(jīng)理層下設基金投資、經(jīng)營財務、風控合規(guī)等部門。

（三）收益分配

政府產(chǎn)業(yè)引導基金按照協(xié)議約定從母基金中分配、清算所獲得的資金，可通過適當讓利方式，有針對性地鼓勵母基金直接投資于本區(qū)域內(nèi)政府主導的投資期長、收益率低、風險性高的項目。政府產(chǎn)業(yè)引導基金以出資額為限對母基金承擔有限責任。母基金清算時出現(xiàn)盈虧，應按照協(xié)議約定進行分配和分擔。

（四）監(jiān)管方式

基金管委會辦公室負責對引導基金管理公司履職情況進行監(jiān)督，定期委托專家顧問或者第三方專業(yè)機構(gòu)，對引導基金的政策目標執(zhí)行情況和投資運行情況開展績效評價，并向基金管委會報告。引導基金管理公司負責對各期母基金和子基金進行監(jiān)管，跟蹤其經(jīng)營和財務狀況，有效防范風險，可委托第三方專業(yè)中介機構(gòu)進行監(jiān)管審計，確?；鸢踩屯顿Y風險可控。

三、關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導基金的思考

（一）政府引導與市場規(guī)則

政府產(chǎn)業(yè)引導基金資金由地方政府財政出資，政策引導性較強，資金使用方面具有很強的區(qū)域?qū)傩裕Ｍa(chǎn)業(yè)引導基金能夠拉動本地的產(chǎn)業(yè)升級，帶動經(jīng)濟發(fā)展。母、子基金資金大多來源于社會資本，商業(yè)性強，以盈利為目，實現(xiàn)資本利益最大化，不局限于某一區(qū)域。在實際運行中，政府往往為保障財政資金最大限度帶動本區(qū)域發(fā)展，對參股的母、子基金設定條件，如要求參與投資決策、在本區(qū)域注冊設立基金管理公司、基金一定數(shù)量的百分比投入本區(qū)域、設立不合理負面清單等?；鸸芾韴F隊生存在政府機構(gòu)和商業(yè)運行管理之間，有時必須角色互換，協(xié)調(diào)利益。政府規(guī)則的限制在很大程度上影響基金市場化運行，甚至與管理團隊的市場規(guī)則相違背，從而導致很多基金有錢無處投，大量資金沉淀。所以政府怎樣引導，怎樣在市場規(guī)則下最大化帶動本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展值得深思。

（二）管理與運行

政府產(chǎn)業(yè)引導基金的資金來源于政府財政，因此所設立的政府產(chǎn)業(yè)引導基金形成的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會按照相關(guān)法律法規(guī)進行管理，確保國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值。政府產(chǎn)業(yè)引導基金的組成是指由政府出資，并吸引金融、投資機構(gòu)和社會資本聯(lián)合設立，由專業(yè)基金管理團隊進行運營管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金。既然是由專業(yè)基金管理機構(gòu)（GP）管理，這個GP就不能是也不應該是對政府資金的保值增值負責，而是按照市場規(guī)則對基金進行管理運行，主要目的是實現(xiàn)資本最大化，但保值增值不一定是必然。同時，很多政府產(chǎn)業(yè)引導基金設立時，把政府所持股份作為劣后，以此保證能吸引更多社會資本。那么國有資產(chǎn)的監(jiān)督和市場規(guī)則之間必然有矛盾，怎樣協(xié)調(diào)矛盾，既能實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督又不違背市場規(guī)則，需要不斷地探索創(chuàng)新。

（三）監(jiān)管部門與基金管理者

目前，政府產(chǎn)業(yè)引導基金處于國家發(fā)展和改革委員會、證券監(jiān)督管理委員會兩個部門監(jiān)管之下，其中國家發(fā)展改革委管理側(cè)重于政府資金引導作用，保障政府資金安全及注冊登記管理；證監(jiān)會的監(jiān)管側(cè)重于對各類私募基金具有普適性，強調(diào)對投資者權(quán)益保護；從根源上主要是防范非法集資出現(xiàn)。雖然正在逐步劃分權(quán)責、明確監(jiān)管范圍、統(tǒng)一獎懲標準，但還需要通過市場的驗證，有一定的周期性。從整個基金市場來看，缺少資深基金管理人，特別是熟悉國內(nèi)外金融市場的金融執(zhí)照持有人。有的基金管理團隊是由脫離于各大銀行投資銀行部、大型企業(yè)投資部原班人員組成，這類團隊具有一定的市場資源和投資經(jīng)驗，募集資金能力強。相反有的是由從事過企業(yè)投資基層業(yè)務人員、金融專業(yè)畢業(yè)生組成，缺少基金從業(yè)經(jīng)驗，市場資源少，投資經(jīng)驗不足，募集資金能力較弱。也存在一家基金管理公司管理不同地區(qū)多支基金、資金落地難、管理不到位等問題。

四、關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導基金發(fā)展的建議

（一）正確認識，科學引導

以科學的眼光正確認識政府產(chǎn)業(yè)引導基金，進一步明確政府與市場的關(guān)系，充分認識政府引導與市場運作，遵循市場發(fā)展規(guī)律，避免政府產(chǎn)業(yè)引導基金具有太多政策性目標，促使政府引導與市場運作有機結(jié)合，打破政府產(chǎn)業(yè)引導基金的地域性，吸引各類社會資本，突出全球性產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展關(guān)系，有效引導社會資本發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

（二）嚴把準入，購買服務

把帶有“投資、投資管理、投資咨詢、創(chuàng)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)投資管理、股權(quán)投資基金”等相關(guān)字樣具有金融屬性的企業(yè)設立、變更納入嚴格管理范圍，重點從出資人實業(yè)情況、資金來源、法定代表人或執(zhí)行事務合伙人投資管理從業(yè)資格、從業(yè)資歷、從業(yè)背景、個人征信、抗風險能力等方面進行考察。引入征信機構(gòu)或律師事務所等第三方機構(gòu)，政府購買服務，嚴把準入關(guān)。

（三）加強監(jiān)管，規(guī)范制度

明確政府監(jiān)管部門職能，梳理職權(quán)關(guān)系，劃定權(quán)責清單。進一步完善政府產(chǎn)業(yè)引導基金注冊管理、績效考核、風險防范、信用懲戒等規(guī)章制度。嚴把準入關(guān)，加強事中事后監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一監(jiān)管平臺，發(fā)布權(quán)威信息，提高監(jiān)管效率。

（四）培養(yǎng)人才，防范風險

研究建立科學的培養(yǎng)金融人才計劃，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，培養(yǎng)真正適用于市場需求的金融人才，形成規(guī)范化管理，避免考試型人才批量產(chǎn)生。設立防范風險資金池，明確屬事、屬地責任，建立長效機制，提高金融類犯罪違法成本，多方位、多維度聯(lián)動防范金融風險。

[1]雪春.產(chǎn)業(yè)引導基金，如何撬動地方經(jīng)濟？[EB/OL]http：//mt.sohu.com/20161202/n474750214.shtml，2016-09-26

[2]鄧紹鴻.2016年政府引導基金專題研究報告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1843751516.html docfrom=rrela，2017-02-3

F832.48

A

1006－1255－（2017）11－0024-04

劉博文（1987—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會。郵編：300300

責任編輯：孟力