中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與對(duì)策的調(diào)查研究
——基于廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查分析

王圳欽，方茂揚(yáng)

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民

中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與對(duì)策的調(diào)查研究
——基于廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查分析

王圳欽，方茂揚(yáng)

農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要素，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是“三權(quán)分置”的關(guān)鍵性問(wèn)題?；趶V東省農(nóng)地調(diào)研，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題存在農(nóng)戶參與熱情不高，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不了解擔(dān)心受損，土地規(guī)模小和零散，土地流轉(zhuǎn)期限短，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范且糾紛多，主要原因是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化不足,產(chǎn)權(quán)殘缺,農(nóng)戶的權(quán)利屢遭侵害,現(xiàn)有的土地?fù)Q保障制度弊端甚多。因此，明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善保障制度，逐步取消“土地?fù)Q保障”模式，大力宣傳推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

農(nóng)村土地；經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、引言

“土地是財(cái)富之母”，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要素，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)地優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)增效民增收和農(nóng)村發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直以來(lái)都是政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。2015 年 11 月 2 日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016 年印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》更加明晰“三權(quán)分置”模式，“三權(quán)分置”的改革重點(diǎn)，將重在放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，在于經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，在于物權(quán)化和契約化需要依靠農(nóng)地的貨幣化和市場(chǎng)化。因此，“三權(quán)分置”改革中的經(jīng)營(yíng)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)成為關(guān)鍵性問(wèn)題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于“市場(chǎng)化”的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易行為;農(nóng)地的流轉(zhuǎn)只是農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易行為，而不是對(duì)于農(nóng)地完整產(chǎn)權(quán)的交易行為。農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜問(wèn)題，不是單純土地要素的市場(chǎng)交易，不是土地供需雙方直接談判和自由交易的結(jié)果，而是需要經(jīng)過(guò)政府和集體的居中協(xié)調(diào)，而是包含了地緣、親緣、人情關(guān)系在內(nèi)的特殊市場(chǎng)，有其特殊的市場(chǎng)邏輯?；诖藖?lái)思考中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨問(wèn)題及對(duì)策。

二、中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題—廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查分析

課題組在廣東省內(nèi)發(fā)出 500 份問(wèn)卷調(diào)查，收回有效問(wèn)卷465 份，在分析中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題時(shí)，我們采用上述調(diào)研數(shù)據(jù)作為支撐說(shuō)明。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多元化，但農(nóng)民參與積極性不高

近年來(lái)，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式日益出現(xiàn)多元化，雖然大都還是以租賃和轉(zhuǎn)讓為主，但是現(xiàn)在越來(lái)越多的地方開(kāi)始出現(xiàn)租賃、入股、互換等流轉(zhuǎn)方式共存，而且農(nóng)民參與熱情不高。在廣東省調(diào)查分析中，農(nóng)戶所在村現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)的方式，數(shù)據(jù)表明合計(jì)有 81.91%的農(nóng)戶沒(méi)有參與過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其中 51.76%的農(nóng)戶不了解也不參與土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)方式中出租占 67.84%，其他方式比較少。

2.農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不了解，擔(dān)心轉(zhuǎn)讓就會(huì)受損

當(dāng)前，絕大部分農(nóng)民寧愿閑置土地甚至到拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后因產(chǎn)權(quán)糾紛等問(wèn)題會(huì)造成他們失去這方面的利益。在土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)之間的區(qū)別的問(wèn)題，絕大多數(shù)比例的農(nóng)戶對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不了解，而在經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)有何區(qū)別問(wèn)題上仍然有 36.18%的農(nóng)戶混淆了概念，而在自己家自留的宅基地和承包的土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與對(duì)產(chǎn)權(quán)的態(tài)度上我們可以看出現(xiàn)代農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的迷茫與明晰產(chǎn)權(quán)的渴望。在調(diào)查中，38.19%的農(nóng)戶的權(quán)利曾受到過(guò)侵害，因此帶來(lái)心理上的不踏實(shí)與征地過(guò)程中財(cái)產(chǎn)、人身安全、公民權(quán)利上被侵犯的情況。這種模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而阻礙了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

3.農(nóng)民人均土地資源規(guī)模小且零散，土地流轉(zhuǎn)期限短

土地承包到戶后，農(nóng)民都是分散擁有幾塊規(guī)模不大的田地，導(dǎo)致他們?cè)趨⑴c流轉(zhuǎn)時(shí)處于不利地位，在價(jià)格談判上不占主導(dǎo)權(quán)，所以農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)非常難。在廣東省調(diào)查中，人均農(nóng)地占有 0.5～0.8 畝，而且一個(gè)農(nóng)戶家庭擁有至少 3 塊不同地方的土地。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，一般都會(huì)流轉(zhuǎn)期限短，而且大都只流轉(zhuǎn)給身邊的農(nóng)戶。在廣東調(diào)研中，多數(shù)是親戚間土地托管，出租租金比較低，出租時(shí)間比較短，通常 2-3 年間，流轉(zhuǎn)中多數(shù)沒(méi)有簽訂流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議，且多數(shù)農(nóng)村在發(fā)包土地時(shí)，并沒(méi)有正規(guī)的承包協(xié)議和承包證書(shū)，所以存在流轉(zhuǎn)出去的土地收不回來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民不輕易流轉(zhuǎn)自身土地，即使流轉(zhuǎn)也是轉(zhuǎn)給身邊的農(nóng)戶，且期限短，這樣才顯得安全。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難

目前，廣東在梅州云浮肇慶等地都開(kāi)展了農(nóng)村綜合經(jīng)營(yíng)體制改革，實(shí)施了農(nóng)地確權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。但在三地調(diào)查中，83.92%的農(nóng)戶沒(méi)有參與過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，參與過(guò)的農(nóng)戶僅僅占受訪農(nóng)戶的 9.05%，比例之低令人深思；71.86%受訪農(nóng)戶認(rèn)為宣傳力度不夠，很多農(nóng)戶根本不知道有此類業(yè)務(wù)的存在；73.37%受訪農(nóng)戶擔(dān)心缺乏法律保障，抵押土地難以贖回。

5.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范且糾紛多

大多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)只有口頭協(xié)議，很少人去簽訂合同，即便有簽訂合同也只是極其簡(jiǎn)單的協(xié)議書(shū)，協(xié)議里沒(méi)有明確各項(xiàng)條款，糾紛時(shí)有發(fā)生，很難追究其責(zé)任。且流轉(zhuǎn)價(jià)格也是爭(zhēng)議不斷，并沒(méi)有特定的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，也就是沒(méi)有確定的價(jià)格體制，由于農(nóng)民因地少且零散處于價(jià)格談判時(shí)的不利地位，而機(jī)構(gòu)組織便以此為由說(shuō)不易機(jī)械化操作在壓榨土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，導(dǎo)致糾紛不斷。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的原因分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化不足，自耕地與拋荒地多

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度比較低，大概為 60%左右，其中，農(nóng)地的市場(chǎng)化程度最低，處于不足 10%非市場(chǎng)化階段。大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于承包的土地的管理只有自己耕種這一種選擇，甚至有10.05%的農(nóng)戶承包的土地荒廢，其中農(nóng)作物多年來(lái)處于低位的價(jià)格與出賣(mài)勞動(dòng)力所獲得的工資形成巨大差距是一個(gè)重要原因，另外，在大多數(shù)山區(qū)里，由于地理環(huán)境的限制，農(nóng)地分割支離破碎，無(wú)法取得集約化效益也是一個(gè)重要原因，還有因?yàn)樽匀粸?zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物欠收等種種原因。

（二）產(chǎn)權(quán)殘缺帶來(lái)一系列負(fù)面影響

農(nóng)戶的擔(dān)憂與提出的建議與我們研究的方向不謀而合，產(chǎn)權(quán)殘缺是土地收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)的巨大障礙。一是所有權(quán)收益得不到保障，二是承包權(quán)收益受到侵蝕，三是使用權(quán)收益受到掠奪，四是土地轉(zhuǎn)讓收益和增值收益分配在理論和政策上界定不清,法律依據(jù)不足。

（三）農(nóng)戶的權(quán)利屢遭侵害

在產(chǎn)權(quán)不明晰的格局下，地方政府征地過(guò)程中，強(qiáng)行征地侵害了農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利，破壞了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，而征收補(bǔ)償款過(guò)低則侵害了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

（四）現(xiàn)有的土地?fù)Q保障制度弊端甚多

首先無(wú)法做到城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化，城鄉(xiāng)戶籍二元化帶來(lái)的子女教育，工作機(jī)會(huì)等問(wèn)題極大削弱了換來(lái)的保障紅利，而有些地方簡(jiǎn)單粗暴地以城市戶籍與住房換取農(nóng)地后，忽略了農(nóng)戶后續(xù)的保障工作，沒(méi)有將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)體系，農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)問(wèn)題也被擱置一旁。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）明晰產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)地作為一種重要的生產(chǎn)要素，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的貨幣化、市場(chǎng)化和資本化運(yùn)行，激發(fā)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，提高農(nóng)地全要素生產(chǎn)率，充分利用土地資源，并且為農(nóng)民拓寬融資渠道顯得尤為重要，而推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，首先要解決的問(wèn)題是明晰產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，掃清法律障礙

我們認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確定與交易制度應(yīng)有獨(dú)立的，從上至下的頂層設(shè)計(jì)，政府在其中扮演的角色應(yīng)該是裁判員，提供交易的平臺(tái)與場(chǎng)所，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，減少行政干預(yù)的力量，一方面應(yīng)該嚴(yán)打產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)投機(jī)倒把，另一方面，在嚴(yán)守 18 億畝耕地不變的底線下，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)掃清法律障礙，鼓勵(lì)更多農(nóng)戶參與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中。

（三）明晰產(chǎn)權(quán)，完善保障制度

有 81.91%的農(nóng)戶迫切希望能明晰產(chǎn)權(quán)，逐步修改完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)法律法規(guī)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，改進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的體制機(jī)制和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估，以市場(chǎng)化的運(yùn)作打破行政干預(yù)的力量，讓農(nóng)戶自主參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)當(dāng)中，同時(shí)，應(yīng)完善農(nóng)村保障制度，確保農(nóng)民進(jìn)城后有相對(duì)應(yīng)的保障制度保障其生活和工作的權(quán)利。

（四）逐步取消“土地?fù)Q保障”模式，保障失地農(nóng)民權(quán)益

我們認(rèn)為：應(yīng)發(fā)揮政府的作用，逐步取消“土地?fù)Q保障”模式,將失地農(nóng)民納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)和安置,鼓勵(lì)失地農(nóng)民以新的就業(yè)身份進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系，強(qiáng)化土地使用和流轉(zhuǎn)中的政府監(jiān)管,切實(shí)保障失地農(nóng)民利益，同時(shí)，盡快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的展開(kāi)，改革現(xiàn)有農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

（五）指定獨(dú)立主管部門(mén)，大力宣傳推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

國(guó)家應(yīng)指定獨(dú)立主管部門(mén)，隸屬于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，由該主管部門(mén)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相關(guān)法律與總則，掃清現(xiàn)有法律障礙，各地農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)由其監(jiān)管，各地農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可遵循總則一致，細(xì)節(jié)差別化的原則設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相符合的抵押貸款制度。

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F321.1

B

1008-4428（2017）06-03-02

廣東省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“農(nóng)村土地金融制度改革的調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201511540043）階段性成果。

王圳欽，男，廣東金融學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系金融經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生；

方茂揚(yáng)，男，指導(dǎo)老師，副教授，廣東金融學(xué)院粵桂農(nóng)村金融與民生金融協(xié)同創(chuàng)新中心主任。