銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責(zé)任
——評蘇潔澈著《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究》

藍壽榮 羅夢婷

銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責(zé)任
——評蘇潔澈著《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究》

藍壽榮 羅夢婷

銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任制度的構(gòu)建，需要考慮銀行破產(chǎn)監(jiān)管中不同主體利益沖突的衡平、不同金融體系的共性與個性、重視銀行破產(chǎn)中的受害人救濟問題?！躲y行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究》是探索銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任制度的一部力作，對于我國構(gòu)建有效的銀行監(jiān)管體系，有理論價值和實際意義。

銀行破產(chǎn)；銀行監(jiān)管；監(jiān)管責(zé)任；金融風(fēng)險

如同銀行破產(chǎn)很少發(fā)生一樣，研究銀行破產(chǎn)的學(xué)術(shù)著作也很少。作為我國迄今為止研究銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的首部學(xué)術(shù)專著，蘇潔澈博士著、中國政法大學(xué)出版社2015年12月出版的《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究》一書，填補了我國金融法領(lǐng)域的一項空白，為探索構(gòu)建我國銀行破產(chǎn)與監(jiān)管責(zé)任制度提供了新視角和新思路。

一、立足實際,重在創(chuàng)新

創(chuàng)新是學(xué)術(shù)的生命。判斷一項學(xué)術(shù)研究的成果是否有理論價值和社會功能，關(guān)鍵在于其能否及時歸納社會實踐問題、總結(jié)實踐經(jīng)驗，提出符合發(fā)展規(guī)律具有前瞻性的見解。

在理論研究層面，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對銀行破產(chǎn)問題進行了廣泛的討論，形成了豐富的學(xué)術(shù)成果。但遺憾的是，對銀行破產(chǎn)中監(jiān)管責(zé)任這一問題系統(tǒng)性的研究成果并不多。國外學(xué)者的相關(guān)著作有伊凡·胡克匹克斯（Eva Hupkes）的《比較視角中的銀行破產(chǎn)法律制度》（The Legal Aspect Of Bank Insolvency：A Comparative Ananalysis Of West EU，USA And Canada，Kluwer Law International，2000）、彼得·卡特萊特（Peter Cartwright）的《銀行危機的監(jiān)管應(yīng)對》（Bank In Crisis：The Legal Response，Ashgate，2002）和羅斯·拉斯特（Rose Maria Lastra）的《跨國銀行破產(chǎn)》（Cross Border Bank Insolvency，Oxford，2011）等，并未進行深入的探討。國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)論文或?qū)Ｖ?，有張繼紅著《銀行破產(chǎn)法律制度研究》（上海大學(xué)出版社2005年版）、吳林濤著《涅抑或墜落——論商業(yè)銀行破產(chǎn)重整制度》（法律出版社2013年版）等。上述成果大多簡略涉及對問題銀行的監(jiān)管責(zé)任，并且主要側(cè)重于單純的理論分析，沒有對銀行破產(chǎn)所引發(fā)的金融監(jiān)管責(zé)任問題進行深入的分析和比較。由此可見，目前各國對于銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任問題缺乏足夠的理論探討，沒有就銀行破產(chǎn)可能涉及的金融監(jiān)管責(zé)任制度進行系統(tǒng)研究，亟需加強對銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責(zé)任的研究，充分認(rèn)識金融監(jiān)管責(zé)任與一般行政機關(guān)責(zé)任的差異，探尋構(gòu)建銀行破產(chǎn)與監(jiān)管責(zé)任制度的有效途徑。

從社會現(xiàn)實來說，金融風(fēng)險作為一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，只是具有很大破壞力的事件很少，因此并不為普通老百姓所關(guān)注，但是作為學(xué)術(shù)研究是一個重要的課題。從最近的2008年金融危機來說，一場肇始于美國的次貸危機引發(fā)了自1929年經(jīng)濟大蕭條以來最為嚴(yán)重的一次金融海嘯，世界各地的一些銀行遭到損失，淪為問題銀行甚至破產(chǎn)倒閉。作為此次金融危機始發(fā)地和重災(zāi)區(qū)的美國，在2008年到2012年危機期間，被聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）接管的問題銀行達到465家。受到“多米諾骨牌效應(yīng)”的影響，英國、法國、德國、瑞士、澳大利亞和日本等國的銀行業(yè)也在此次金融危機中損失慘重，有的銀行因資產(chǎn)狀況急劇惡化和負(fù)債減少而被推至破產(chǎn)邊緣。金融危機暴露了經(jīng)濟全球化框架內(nèi)傳統(tǒng)監(jiān)管制度不足的問題，也促使國際社會在金融監(jiān)管方面進行反思和改革，監(jiān)管機構(gòu)的力量和權(quán)力都得到了加強。從2013年起，中國版“巴塞爾協(xié)議III”正式實施，該辦法的出臺使得我國的新資本監(jiān)管體系與國際金融監(jiān)管改革的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)保持一致，體現(xiàn)了促進銀行業(yè)審慎經(jīng)營、增強對實體經(jīng)濟服務(wù)的能力，也使商業(yè)銀行面臨著日益剛性的監(jiān)管約束。我國金融法律賦予了監(jiān)管機構(gòu)大量的權(quán)利，卻未明確與監(jiān)管責(zé)任相關(guān)的立法和政策，相關(guān)的銀行破產(chǎn)條例至今尚未出臺。在處理現(xiàn)實的針對監(jiān)管機構(gòu)的訴訟中，我國法院也沒有意識到金融領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任的特殊性，只將此類案件當(dāng)作普通行政訴訟案件來處理。在此背景下，需要研究銀行破產(chǎn)及銀行監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任問題。蘇潔澈認(rèn)為，“銀行監(jiān)管機構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中具有舉足輕重的作用”，并由此展開對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任制度的系統(tǒng)性研究。

二、觀點明晰，頗有見地

《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究》一書，致力于理論研究與實踐經(jīng)驗相結(jié)合，以理論研究為先導(dǎo)、以實際應(yīng)用為目的，對構(gòu)建符合中國國情的銀行破產(chǎn)制度提出了獨到見解。

（一）對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管要衡平不同主體的利益沖突

“銀行破產(chǎn)涉及公共利益和私人利益間的沖突，監(jiān)管責(zé)任制度正是為了平衡這種沖突”，這是本書的一個基本判斷及立足點，是作者在梳理銀行特殊破產(chǎn)制度的發(fā)展脈絡(luò)和本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，比較分析美國破產(chǎn)制度與歐洲破產(chǎn)制度后得出的結(jié)論。各國選擇不同的銀行破產(chǎn)制度，是因為“不同國家的監(jiān)管體系、銀行結(jié)構(gòu)以及歷史文化適合不同的銀行破產(chǎn)制度”，是不同利益主體博弈的妥協(xié)物，對銀行的監(jiān)管必然要平衡這些主體之間的利益沖突?！氨O(jiān)管責(zé)任囊括普通法系行政責(zé)任以及侵權(quán)責(zé)任，因此監(jiān)管責(zé)任與公法和私法有緊密聯(lián)系”，并據(jù)此指出法院面對監(jiān)管責(zé)任時，往往面臨著嚴(yán)格適用公法可能損害受害人救濟權(quán)與嚴(yán)格適用私法可能削弱國家機關(guān)職權(quán)的兩難抉擇，引發(fā)讀者思考?！捌飘a(chǎn)制度的選擇與監(jiān)管責(zé)任有密切關(guān)系”，“一種有效的監(jiān)管責(zé)任制度必須不能妨礙監(jiān)管機構(gòu)維持金融體系穩(wěn)定，同時又能保護相對人的合法權(quán)利”。

（二）對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管要考慮金融體系的共性與個性

在金融體系中，涉及銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的機構(gòu)主要有中央銀行、存款保險機構(gòu)、銀行監(jiān)管機構(gòu)和法院四大部門，在實際監(jiān)管中應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，提高監(jiān)管效率。中央銀行在實踐中具有一定的監(jiān)管性職能。存款保險制度有必要存在，這是由銀行存款的流動性、消費者保護、隱性存款不確定性所決定。從美國聯(lián)邦存款保險公司和英國“金融服務(wù)賠償公司”在銀行破產(chǎn)中的角色差異分析，可見“美國模式處理金融危機更有效率，但英國模式更能保護銀行股東和高層”，但“私法通常自我限制角色，并不愿意對監(jiān)管機構(gòu)的決定進行干預(yù)”，使得銀行股東和債權(quán)人的救濟權(quán)難以得到司法保障。銀行監(jiān)管機構(gòu)對破產(chǎn)的作用，主要表現(xiàn)為監(jiān)管性干預(yù)，如美國“迅速糾正措施”，即聯(lián)邦存款保險公司以可預(yù)見的方式對銀行的過高風(fēng)險行為進行早期干預(yù)。法院在銀行破產(chǎn)中的角色就像“橡皮圖章”，“體現(xiàn)了效力和公平間的沖突”，其司法審查和處理損害賠償?shù)墓δ苁艿较拗啤？梢姡瑢︺y行破產(chǎn)的監(jiān)管要加強金融體系的透明性建設(shè)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門做好風(fēng)險監(jiān)測、評估、預(yù)警工作，建立從微觀個體到整體行業(yè)的預(yù)警體系，充分考慮金融體系的共性與個性。我國雖然在《中國人民銀行法》中規(guī)定了建立信息共享機制和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但目前央行、銀監(jiān)會、全國人大財經(jīng)委員會等多部門參與監(jiān)管的格局下，要注重發(fā)揮銀行內(nèi)部監(jiān)管的積極性，強化公眾監(jiān)督的作用，注重加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。

（三）要重視銀行破產(chǎn)中的受害人救濟問題

受害人救濟是銀行破產(chǎn)事件中的一個重要事情，對于銀行破產(chǎn)中的受害人法定救濟，替代問責(zé)和司法問責(zé)是兩種現(xiàn)行的方式。替代問責(zé)制度包括立法機關(guān)、政府、公眾投訴等方面的問責(zé)，通常僅對受害人提供間接的救濟。從一些國家的機構(gòu)設(shè)置和處理機制來看，替代問責(zé)處理方式的主導(dǎo)者幾乎都是該國的金融服務(wù)或監(jiān)管機構(gòu)，降低了監(jiān)管問責(zé)效果。司法問責(zé)是指由法院為受害人提供直接有效的司法救濟，有效的司法審查能夠確定監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)利的合理邊界，從而遏制權(quán)力濫用，使得受害人得到救濟。但是，放眼全球，不論大陸法系國家還是普通法系國家，大多設(shè)置了責(zé)任控制機制，在阻斷投機性訴訟的同時也相應(yīng)的損害了受害人權(quán)益。因此，出于經(jīng)濟、政治、正義的多重考慮，“給予監(jiān)管機構(gòu)侵權(quán)責(zé)任的絕對豁免并不合適，絕對豁免與金融體系穩(wěn)定、效率和正義的目標(biāo)是背道而馳的”，“理想的銀行破產(chǎn)制度應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平”。

三、內(nèi)容豐富，引證詳實

銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任本身是一個跨學(xué)科的選題，需要運用包括法理學(xué)、民商法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)和行政法學(xué)等法學(xué)學(xué)科的理論，并借助經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)和社會學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究成果，運用實證、比較、演繹、歸納等多種研究方法，全面的看待銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的規(guī)則構(gòu)建問題。如運用比較研究方法，立足各國實際對比分析了英美兩國的銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任制度的差異性與共通之處，探究其“政治環(huán)境”、“金融結(jié)構(gòu)”、“監(jiān)管歷史”等造成英美監(jiān)管模式差異的成因，提出將監(jiān)管競爭與合作相結(jié)合的“臨時的應(yīng)急的合作機制”，為我國建立相關(guān)的銀行破產(chǎn)制度與監(jiān)管責(zé)任制度提供有益的借鑒。如運用先歸納后演繹的方法，通過對以英美等國的銀行破產(chǎn)監(jiān)管法律制度進行考察，歸納總結(jié)并得出啟示，在此基礎(chǔ)之上反思中國銀行破產(chǎn)與監(jiān)管制度的立法和實踐，結(jié)合中國的實際情況，運用演繹的方法為我國銀行破產(chǎn)監(jiān)管的模式選擇與制度構(gòu)建提出探索性的建議與意見。再如運用案例分析法，引證了大量的相關(guān)案例，聚焦于銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責(zé)任研究，著力探究了銀行破產(chǎn)與銀行監(jiān)管的基本理論和法律規(guī)則，比較論證了英美等國銀行破產(chǎn)的法律規(guī)則和司法實踐的成效，為我國在該領(lǐng)域建立相關(guān)制度、推進立法進程提供有價值的參考。

鑒于銀行破產(chǎn)問題是一個實踐性很強的法學(xué)難題，“銀行破產(chǎn)涉及國家權(quán)力與個人權(quán)利間的沖突”，“涉及行政法、憲法、侵權(quán)法和國際法，處于公法和私法的交叉點”，因而書中大量引用了第一手的國內(nèi)外資料，包括相關(guān)論著、法律文件、國外法院判例以及主要國家和區(qū)域組織（歐洲人權(quán)法院和歐洲法院）的司法實踐，基本上涵蓋了目前國內(nèi)外研究銀行破產(chǎn)與銀行監(jiān)管的最新成果，可以說是國內(nèi)從監(jiān)管角度研究銀行破產(chǎn)責(zé)任的學(xué)術(shù)風(fēng)向標(biāo)。全書引用了外文著作70余部，外文論文及報告160余篇，中文著作和譯著近20余部，引用了20個英國案例、41個美國案例、21個國際法院案例等共140個國外案例。這些基本的研究工作，都與作者深厚的英美法功底和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)態(tài)度分不開。作者蘇潔澈博士從事金融法學(xué)術(shù)研究多年，對國內(nèi)的銀行破產(chǎn)制度與司法現(xiàn)狀、國外的銀行破產(chǎn)法律和司法實踐有著系統(tǒng)且深入的研究。有全球化的視野、扎實的理論分析能力、信手拈來的事實案例，才能研究出有價值的成果。該書系統(tǒng)梳理了銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的法理基礎(chǔ)和司法實踐，資料詳實、邏輯嚴(yán)密、重在創(chuàng)新，填補了國內(nèi)對銀行破產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任研究的空白，是探索銀行破產(chǎn)監(jiān)管制度的力作。

（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）