寧波地區(qū)慈善組織信息披露的評價與完善

陳思君?張玥?李宜臻?張清宇?劉明月

摘要：本課題以慈善組織信息披露制度為研究對象，該制度是各國慈善法律所確立的基本制度。本課題期望通過分析慈善組織信息披露制度，重點探討該制度的具體內(nèi)容、監(jiān)管及認責問題，從而明晰慈善組織公信力的這一評價標準，進而完善相關法律制度來保障和提升慈善組織的公信力，使慈善組織獲得社會公眾的普遍認同，使之能有效配置慈善資源，從而促進我國慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，最終有利于我國社會保障體系建設，改善我國社會民生，促進我國社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞：慈善組織；公信力；信息披露機制；完善途徑；寧波地區(qū)

一、慈善組織信息披露的理論基礎

信息披露，即信息公開，是指慈善組織為了保障捐助者利益，接收社會公眾的監(jiān)督，而根據(jù)的法律規(guī)定公開自身財務狀況、經(jīng)營變化等情況和信息向民政部門及其他有關部門，并向社會公開或公告，以便使公眾充分了解改慈善組織情況的行為。我國在2016年9月1日施行的《中華人民共和國慈善法》中，也明確規(guī)定了縣級以上政府行政部門和其他相關部門、慈善組織、慈善信托的受托人負有定期向社會進行信息公開的義務。其理論基礎分別為公信力理論和公眾知情權(quán)理論。

公信力一詞從狹義的角度來講，即慈善組織向高層權(quán)威負責，要求向某種權(quán)威來源解釋說明其行動的過程，事關監(jiān)督和報告的機制[1]。簡言之，公信力就是慈善組織為了獲得公眾的信任，通過向社會公眾披露自身經(jīng)營、財務情況，并對其行為后果負責后在社會上的影響力。而知情權(quán)是指從官方或非官方的渠道知悉、獲取公共信息的自由與權(quán)利。社會公眾行使知情權(quán)的形式主要有“公眾可以自由地獲取各種公共信息；公眾可以根據(jù)法律的規(guī)定要求公共信息的占有人向其提供公共信息服務，上述公共信息的占有者必須按照法律規(guī)定向社會公眾提供公共信息；社會公眾的知情權(quán)受到侵害時，有獲得救濟的權(quán)利”。[2]

二、寧波地區(qū)慈善組織信息披露制度現(xiàn)狀及問題分析

（一）寧波地區(qū)慈善組織信息披露現(xiàn)狀

為使研究結(jié)果更為真實可信，我們就寧波慈善總會、寧波市紅十字會、寧波市善園公益基金會等影響力較為廣泛的慈善組織進行了實地調(diào)查。

就其中規(guī)定相對來說較為具體的寧波市善園公益基金會來說：其一，建立網(wǎng)頁平臺。該慈善基金會有獨立的官方網(wǎng)頁平臺與詳細的業(yè)務規(guī)劃板塊供捐款人了解其活動動態(tài)及各種捐款款項去向，并且方便捐款者查閱該基金會的工作，對基本信息和求助人信息等做出了較為合理的規(guī)劃，總體上是透明、真實的；其二，管理制度展示。這一板塊將該基金會內(nèi)部的管理體系及制度詳細公開，并且對財務信息、項目信息等進行了單獨列明，較為合理地實現(xiàn)了信息的公開化和透明化。

就以上信息我們可以看出，慈善組織對于信息披露制度的構(gòu)建已然投入了較大的精力以確保組織的透明性，進而保障慈善組織的公信力，推動慈善事業(yè)的發(fā)展。但由于對于信息披露制度的構(gòu)建尚處于探索嘗試階段，也就難免會存在一定的不足，通過對各慈善組織信息披露制度的對比比較，總結(jié)出了一些共性存在的問題。

（二）寧波地區(qū)慈善組織信息披露存在的問題

1.信息披露內(nèi)容較寬泛

在與信息披露相關的法律文件中，雖然涉及到信息披露的基本對象、基本程序和基本內(nèi)容等方面，但大多都是原則性的規(guī)定，不夠具體和完善，缺乏統(tǒng)一的標準和具體的配套制度，實際操作性不強[3]。而民政部公布的《公益慈善捐助信息公開指引》對信息公開的內(nèi)容規(guī)定較為詳細，同時要求披露財務信息和非財務信息。財務信息[4]能從直觀上反映組織運營的效率、效果以及利益相關者意愿的實現(xiàn)程度，也能在一定程度上反映非財務信息，但是，非財務信息對組織的利益相關者[5]更為重要，它是利益相關者了解一個組織的首要信息。這樣的規(guī)定相對來說比較合理，但該指引沒有強制性，法律效力較弱。并且，大多慈善組織的章程與管理辦法數(shù)量少，條文簡單，在形式上籠統(tǒng)，內(nèi)容上缺乏規(guī)范力度與執(zhí)行可能性，僅對組織構(gòu)架有著明確的規(guī)則體系，而對于信息披露制度介紹少，對于實踐中如何做到自我行為監(jiān)督、如何做到社會監(jiān)督等均未提到。這顯然是將工作與規(guī)范分離開來，將規(guī)則束之高閣。這種做法不利于健全組織的信息披露制度，降低了組織工作的透明度與規(guī)范性，不利于公眾對于該組織工作的認識。

2.責任承擔未予明確

目前對慈善組織信息披露的問責路徑在民事責任、行政責任、刑事責任上均有體現(xiàn)，然而，盡管相關法律文件對公益慈善組織的信息披露內(nèi)容或多或少作了規(guī)定，新出臺的《中華人民共和國慈善法》，將信息公開內(nèi)容進行專章介紹，符合公眾對慈善信息關注度的需求。但是，由于具體的信息公開尺度在社會實踐中尚還很難把握，還需要一定時間的摸索與確認，導致責任承擔難以落實，監(jiān)管困難，這些問題不僅是寧波地區(qū)慈善組織信息披露正面臨的問題，也是全國慈善組織信息披露亟待解決的難題。

3.未規(guī)定利益相關者的查閱權(quán)[6]

利益相關者的查閱權(quán)是指捐贈人、受益人等利益相關者所享有的查閱相關慈善組織財務信息和其他相關信息的權(quán)利。查閱權(quán)不僅包括名義上的權(quán)利，還包括實際上的權(quán)利。但在我國現(xiàn)階段，公眾只有名義上的查閱權(quán)。通過對寧波慈善總會和善園公益基金會兩個慈善組織信息披露的對比發(fā)現(xiàn)：慈善組織信息披露缺乏統(tǒng)一的標準，所公布的只是籠統(tǒng)的數(shù)字，對具體項目的情況缺少詳細的規(guī)定。并且，在捐款者進行捐款后，慈善組織并未及時向捐款者反映捐款進度，大多數(shù)捐贈者無法獲知自己所捐款項用做何事、所去何處，這樣容易導致人們對于該組織信息公開化的懷疑，并且無法評估該基金會工作透明度，不利于組織增加自身公信力。

三、寧波地區(qū)慈善組織信息披露的完善途徑

（一）完善慈善行業(yè)公共信息平臺

以寧波地區(qū)為例，《慈善法》出臺前，寧波的慈善組織并沒有一個完整的信息公開平臺，這就導致不同的慈善組織可能建立諸多類型與規(guī)模的平臺，更甚者干脆沒有建立相關平臺，所以會存在著諸多如缺乏統(tǒng)一規(guī)范、效率低下、信息無法交互等問題。目前，由于《慈善法》的正式實施，對慈善組織及政府相關部門提出了全面公開各類信息的剛性要求[7]，所以目前建立了由中國民政部發(fā)起、中民慈善捐助信息中心運營的全國性慈善信息平臺，但是可以預見到該平臺在實踐應用中將會遇到的難題。首先，雖然《慈善法》對慈善組織信息公開平臺的主體進行了較為明確的分工，但是卻無具體實施條例對各層級的權(quán)責進行規(guī)范。[8]從寧波地區(qū)的實踐調(diào)研中可以看出，不同規(guī)模或者不同成立時間的慈善組織對于自身信息公開平臺的建設存在著很大差異，這顯然是法律法規(guī)在落實中表現(xiàn)出的缺陷。除此之外，隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，各類新興的媒體形式涌現(xiàn)出來，人們更多地使用手機對各種信息進行了解，所以我們不應局限在網(wǎng)頁版的信息公開平臺上，也應把目光投向微信、微博等一系列新方式，筆者認為，慈善組織及政府相關部門應利用好該類平臺，這更有利于慈善組織被人們廣泛了解，并且有利于各類項目、信息等的公開、透明。endprint

（二）完善慈善信息第三方評估與獎勵機制

第三方機構(gòu)是圍繞專業(yè)性建構(gòu)起其評估工作內(nèi)容框架和體系的，這區(qū)別于過去由行政牽頭來確認結(jié)果的方式，第三方評估機制充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的有效性，更有利于形成一套科學靈活的具有優(yōu)勢的模式。在我國《慈善法》中也做出了相關規(guī)定：“民政部門應當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織進行評估”。筆者認為應建立一家統(tǒng)一的具有權(quán)威性的第三方評估機構(gòu)，以一個既定的標準，對慈善組織的信息披露過程進行評估，這將有利于促使各類慈善組織提高信息公開率。比如，北京恩玖非營利組織發(fā)展研究中心——基金會中心網(wǎng)（CFC）在這一方面就做得相對出色，其推出了基金會透明標準中基透明指數(shù)FTI[9]。FTI是一套綜合指標、權(quán)重、信息披露渠道、完整度等參數(shù)，以排行榜單為呈現(xiàn)形式的基金會透明標準評價系統(tǒng)。這一做法使基金會了解自身透明程度在全國范圍的位置，并根據(jù)標準增加自身透明度，自此，基金會行業(yè)整體的信息披露率由2010年的16%提升到了2013年的90%以上。除此之外，公眾可以透明指數(shù)為捐贈參考，促進慈善行業(yè)透明度的增加和公信力的增強。

對于獎勵機制，我們分析了英國的稅收慈善募捐激勵機制——慈善組織的收入及利潤可依法免稅；由慈善委員會評估組織是否為慈善組織，再由稅務及海關總局核準免稅待遇。而從我國紅十字會確立的相關制度上看，我國提倡的是榮譽感。但筆者認為在討論構(gòu)建慈善組織相應的鼓勵機制時，也應該借鑒英美國家的做法同時結(jié)合紅十字會對志愿者的獎彰辦法，學會“投其所好”，通過滿足經(jīng)濟與精神層面來達到獎勵和激勵的目的。

（三）完善信息披露監(jiān)管體系

《慈善法》中明確規(guī)定了慈善組織信息披露的監(jiān)管屬于民政部門，但在寧波民政部門官網(wǎng)上，卻并未搜索到有關慈善組織信息披露的內(nèi)容，也沒有找到任何可以對慈善組織信息披露進行投訴或者反映的內(nèi)容。雖然在法條中明文規(guī)定了慈善組織未依法履行信息公開義務的由民政部門限期改正；逾期不改正的，由民政部門吊銷登記證書并予以公告，但民政部門的監(jiān)管工作依然存在困難，主要原因如下：首先，監(jiān)管標準混亂，如前文所述，無論是慈善法還是地方部門規(guī)章，都沒有對信息披露的具體內(nèi)容詳細規(guī)定，導致慈善組織信息披露是否違規(guī)、是否到位都沒有一個合理參照標準，導致民政部門對慈善組織的監(jiān)管僅限于最表面意義的有無信息披露[10]，而對信息披露的具體內(nèi)容、方式放任自流，其實并未達到監(jiān)管的目的；其次，慈善組織信息披露的準確性、真實性、及時性難以保障和驗證，以寧波慈善總會為例單是一月捐款人數(shù)就有200余人，涉及款項上百萬余元，民政部門如若去逐款逐項的核實信息準確真實，無疑是一項巨大的工作，難以完成；最后，監(jiān)管責任混亂。在寧波民政部門官網(wǎng)我們了解到，在《慈善法》施行以后，寧波民政部門僅認定了三家社會組織為慈善組織，即寧波市慈善總會、鎮(zhèn)海區(qū)慈善總會、寧波善園公益基金會，在這之前，國家民政部門也公布了全國首批16家慈善組織，其中包括了中國紅十字基金會，由于國家認定和地方認定的不同，監(jiān)管責任就會發(fā)生交叉。只有解決上述問題，才能進一步完善寧波地區(qū)慈善組織的信息披露情況，建立明確的信息披露標準，充分發(fā)揮監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會甚至媒體的作用，將自律與他律相結(jié)合，真正發(fā)揮信息披露的作用。

參考文獻：

[1]艾德勒.通行規(guī)則：美國慈善法指南.金錦萍，朱衛(wèi)國，周虹.第2版.北京：中國社會出版社，2007，104，109，111，113

[2]王振基.論慈善組織的信息披露[D].湖南大學，2011.

[3]楊彥.中國紅十字會信息披露問題的法律對策研究[J].湖北警官學院學報，2014，（03）：48-52.

[4]劉亞莉，王新，魏倩.慈善組織財務信息披露質(zhì)量的影響因素與后果研究[J].會計研究，2013，（01）：76-83+96.

[5]易金翠.公益慈善組織有效信息披露機制的思考——基于信息需求者視角[J].會計之友，2012，（04）：103-105.

[6]楊平《慈善組織信息披露研究》，會計師，2014年第3版。

[7]王名：《落實慈善法，加強信息平臺建設和監(jiān)管》，《人民政協(xié)報》，2017年3月6日，第025版。

[8]何華兵.《慈善法》背景下慈善組織信息公開的立法現(xiàn)狀及其問題研究[J].中國行政管理，2017，（01）：39-43.

[9]高雅晶.提升我國基金會信息透明度——基于“中基透明指數(shù)FTI”的分析[J].唯實（現(xiàn)代管理），2013，（08）：28-29.

[10]李佳旭，溫志強.我國慈善組織的政府監(jiān)管問題研究[J].經(jīng)營管理者，2014，（02）：308-309.endprint