地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其防范

王霞

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，地方政府的財(cái)政支出規(guī)模不斷增大，受分稅制改革的實(shí)施，財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下移的矛盾造成了地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金難以滿足其增加的支出需求，地方政府的債務(wù)融資傾向更加強(qiáng)烈。但是由于一些地方政府過(guò)度舉債和對(duì)債務(wù)管理不規(guī)范，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，因此探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因和防范具有實(shí)踐意義。本文在分析當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及其成因的基礎(chǔ)上，提出一些具有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范措施和建議，以期能對(duì)促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；地方政府；成因；防范

今年5月份以來(lái)，財(cái)政部與發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了財(cái)預(yù)（2017）50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》兩個(gè)文件，這兩個(gè)文件雖然是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控的進(jìn)一步規(guī)范，但是也從側(cè)面說(shuō)明了當(dāng)前地方政府債務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)性，因此探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因和防范具有實(shí)踐意義。

一、當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)

從宏觀上來(lái)說(shuō)，根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看到當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是受融資渠道不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等因素影響，在具體到債務(wù)結(jié)構(gòu)的各個(gè)方面來(lái)分析時(shí)可以發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開(kāi)始凸顯：

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在市級(jí)和縣級(jí)部分，呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的現(xiàn)象

根據(jù)2015年的國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告顯示，我國(guó)已經(jīng)有400多個(gè)縣級(jí)區(qū)域和100多個(gè)市本級(jí)的舉債規(guī)模超過(guò)了100%的警戒線，這充分證明當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)處于較高的位置并且已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象。

（二）融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的債務(wù)主體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)地方政府進(jìn)行融資不是以其自身作為舉債主體，而是通過(guò)融資平臺(tái)公司進(jìn)行，地方政府以財(cái)政收入作為舉債擔(dān)保，這給地方政府帶來(lái)了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：首先是作為融資平臺(tái)的債務(wù)擔(dān)保人，當(dāng)融資平臺(tái)運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題不能按期償付債務(wù)時(shí)，地方政府將要承擔(dān)連帶的償債責(zé)任，形成了一種巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；其次是融資平臺(tái)公司的融資投向主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等周期長(zhǎng)、效益低的公共服務(wù)項(xiàng)目，因此其資金回收期難以有效保障，從而存在較高的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)；最后是融資平臺(tái)公司普遍存在經(jīng)營(yíng)能力差、管理不規(guī)范和資產(chǎn)處置能力不強(qiáng)等問(wèn)題，因此當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與其“捆綁”時(shí)，有可能會(huì)將積累的“隱性債務(wù)”顯性化。

（三）償債期限結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)償債期限結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在過(guò)于集中，這主要是因?yàn)轫?xiàng)目投資回報(bào)期和償債期限之間不匹配、債務(wù)投資項(xiàng)目的收益低，從而造成地方政府在一些特定年份的償債規(guī)模較大而面臨風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

地方政府之所以會(huì)面臨這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要原因在于：

（一）融資渠道單一，融資方式具有不可持續(xù)性

平臺(tái)公司投融資遵循“儲(chǔ)地—擔(dān)保—融資—投資”模式，與土地掛鉤過(guò)于緊密。我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)不僅存在融資—投資缺口，而且現(xiàn)有的融資方式也是不可持續(xù)的。土地資源數(shù)量有限，可再生性低，在土地資源有限的前提下，以土地的出讓與劃撥為擔(dān)保的自然資源融資方式亟待轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府投融資管控機(jī)制不健全

地方投融資管控機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在：一是從投資的角度來(lái)看，其投資范圍過(guò)于寬泛，并且所投項(xiàng)目缺乏較為嚴(yán)格的科學(xué)論證和規(guī)劃，進(jìn)而導(dǎo)致一些造價(jià)高、效益低的無(wú)效工程、“首長(zhǎng)工程”泛濫，這種投資導(dǎo)致的最終后果是財(cái)政資金和債務(wù)資金的低效使用和浪費(fèi)；二是從融資的角度看，當(dāng)前地方政府的融資主要依靠融資平臺(tái)公司來(lái)運(yùn)作，但是由于融資平臺(tái)公司在實(shí)際管理中受各種因素的制約多數(shù)存在責(zé)任主體較模糊、操作流程不夠規(guī)范的問(wèn)題，存在多頭舉債等問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控難度增加。

（三）地方政府債務(wù)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位

目前我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺位主要體現(xiàn)在：一是由于缺乏規(guī)范的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督，從而造成地方政府在進(jìn)行債務(wù)融資時(shí)沒(méi)有從自身的財(cái)力出發(fā)，并且所融資金的使用效率較低，風(fēng)險(xiǎn)較高；二是公眾缺乏對(duì)地方政府債務(wù)有效監(jiān)督，主要由于地方政府債務(wù)相關(guān)信息的披露不透明、不徹底，造成社會(huì)公眾難以對(duì)政府債務(wù)規(guī)模和投向具有清晰的了解，從而來(lái)行使監(jiān)督職能；三是當(dāng)前我國(guó)對(duì)地方管理層的問(wèn)責(zé)主要以環(huán)保、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，而較少涉及債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管控，從而導(dǎo)致一些地方政府在進(jìn)行舉債時(shí)不考慮償還的問(wèn)題，而是把責(zé)任留給下一任管理者，或者寄希望于國(guó)家來(lái)進(jìn)行兜底。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議和對(duì)策

從上文分析可以看到當(dāng)前我國(guó)地方政府在債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理中存在較多的問(wèn)題，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展帶來(lái)了一定的隱患。筆者認(rèn)為，要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）擴(kuò)充融資渠道，改善融資結(jié)構(gòu)

嘗試多種途徑融資，減少對(duì)銀行過(guò)度的信貸依賴。創(chuàng)新資本運(yùn)作模式，通過(guò)發(fā)行城投債等債券融資方式，讓民間資本、社會(huì)閑散資金積極參與，共同募集資金。地方政府融資平臺(tái)可以憑借已經(jīng)投入使用的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來(lái)可能產(chǎn)生的現(xiàn)金收入為基礎(chǔ)，發(fā)行以這些現(xiàn)金流為支持的債券，面向資本市場(chǎng)融資，將流動(dòng)性不佳的中長(zhǎng)期貸款變成有較高流動(dòng)性的現(xiàn)金資產(chǎn)。

（二）完善跨部門(mén)聯(lián)合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和防范機(jī)制，堅(jiān)決杜絕地方政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資

要完善跨部門(mén)聯(lián)合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和防范機(jī)制，堅(jiān)決杜絕地方政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資，一方面是要有效利用各部門(mén)的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)和分析地方政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和其通過(guò)投融資平臺(tái)公司進(jìn)行的債務(wù)融資情況并定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果；另一方面要進(jìn)一步規(guī)范地方政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，即分別從購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)預(yù)算等方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，以阻止地方政府通過(guò)虛構(gòu)或者利用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同進(jìn)行違規(guī)違法融資的問(wèn)題，進(jìn)一步降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）大力推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息的公開(kāi)制度，以提高社會(huì)監(jiān)督力度

要大力推進(jìn)地方政府債務(wù)的信息公開(kāi)制度，以提高社會(huì)監(jiān)督力度，必須嚴(yán)格按照財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)的要求，一方面是將地方政府的年度預(yù)算中的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總金額和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)預(yù)算信息及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)，提高預(yù)算的透明度；另一方則是要將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容、承接主體購(gòu)買(mǎi)方式、合同期限和金額及績(jī)效評(píng)價(jià)等政府購(gòu)買(mǎi)相關(guān)信息及時(shí)在政府采購(gòu)網(wǎng)系統(tǒng)公開(kāi)，以提高社會(huì)監(jiān)督的力度。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定有序發(fā)展具有重要作用，因此在實(shí)踐中我們有必要對(duì)其形成原因及防范措施進(jìn)行研究。本文在總結(jié)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因的基礎(chǔ)上，分別從擴(kuò)充融資渠道，改善融資結(jié)構(gòu)、完善跨部門(mén)聯(lián)合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和防范機(jī)制，堅(jiān)決杜絕地方政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資、大力推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息的公開(kāi)制度，以提高社會(huì)監(jiān)督力度三個(gè)角度提出了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，以期對(duì)促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有所幫助。

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（作者單位：江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)財(cái)政局）endprint