建立有中國特色的反恐預(yù)警機制

陳晨

摘 要：我國同世界上很多國家一樣面臨著恐怖襲擊的危險，與其在危險之中打擊恐怖主義，亦或在創(chuàng)作之后痛定思痛，不如建立有效的恐怖活動預(yù)警機制來防范危害的發(fā)生，并有效制約恐怖主義的發(fā)展，建立中國特色的反恐預(yù)警機制即為上上策。就我國在建立該機制方面的需求、問題及探索，文章進行了相關(guān)的闡述與分析。從預(yù)警的前提入手，情報的地位被提升上來，但更重要的是如何匯總與分析、利用情報，過濾出可操作的情報產(chǎn)品，實現(xiàn)開源信息——預(yù)警信息的轉(zhuǎn)化；對反恐中的組織構(gòu)建與國際合作，著力點應(yīng)當(dāng)放在協(xié)調(diào)效率有序上，不僅如此，文章還對構(gòu)成預(yù)警機制中我國需要重視的方面給予了點睛。

關(guān)鍵詞：恐怖主義犯罪 反恐 預(yù)警 機制

根據(jù)2016年最新的研究信息，近年來，我國推進境外清源，開展嚴(yán)打暴恐專項行動，強化社會面整體防控，基本掌握了反恐斗爭主動權(quán)。同時，受國際恐怖主義進入新一輪活躍期影響，我國面臨的恐怖風(fēng)險上升。22017年的中央政法工作會議上，更加提出了要重點做好反對暴力恐怖風(fēng)險預(yù)警、防控工作，切實提高維護國家安全和社會穩(wěn)定工作的預(yù)見性、前瞻性。又一次將預(yù)防機制提到首要位置。面對這一新形勢，我國必須建立立體化、社會化、信息化的反恐監(jiān)測預(yù)警體系，有效防范恐怖活動帶來的危險，從根本上扼制恐怖主義在我國的蔓延。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在國際范圍看，現(xiàn)在比較猖獗的恐怖組織是ISIS集團（“伊斯蘭國”），這一組織曾經(jīng)在法國、美國等多個國家制造恐怖事件；在國內(nèi)范圍看，我國主要需要面對的是“東突”勢力，為了分裂和控制新疆，他們一直伺機而動，針對平民進行多次恐怖襲擊。本文從以下三個方面對反恐預(yù)警系統(tǒng)進行分析：

一、反恐預(yù)警系統(tǒng)的需求分析

在全球反恐這張大網(wǎng)里，每一個情報員都是這個大網(wǎng)的一個終端，而分析與處理系統(tǒng)是中樞機構(gòu)，在反恐這個過程中，既需要有情報員，又需要有中樞系統(tǒng)，這就要求我們在浩如煙海的信息里定位對尋找恐怖分子起關(guān)鍵作用的產(chǎn)品。現(xiàn)在美國情報界的成員共有16家，除了中情局之外，其他15家機構(gòu)分別隸屬于國防部、國土安全部、能源部、司法部和國務(wù)院，隸屬于軍方（國防部）的情報機構(gòu)更是有6家之多，其中更包括赫赫有名的國家安全局（NSA）。美國“9·11”事件之前，這些機構(gòu)獲得的情報呈碎片化形態(tài)，分析機構(gòu)也是與其他機構(gòu)平級，得出來的判斷不夠全面，因此貽誤了預(yù)先警報、防止這場災(zāi)難的戰(zhàn)機。這都提醒我們在新時期反恐戰(zhàn)爭中必須打早、打快，實現(xiàn)預(yù)警機制的提前介入。

（一） 情報的收集是反恐斗爭的必備

為了提高情報利用的效率和分析的準(zhǔn)確性，有必要對其進行共享，尤其要注意對開源情報的處理，美國中情局就設(shè)立了“公開來源中心 （OSC， Open Source Center）”專門負(fù)責(zé)搜集公開情報信息，并且對其進行分析加工。情報是預(yù)警做出的基礎(chǔ)，缺少了情報，首先是無法對社會中出現(xiàn)的恐怖情況以及時的了解，同時也無法客觀地進行分析研判，即使有恐怖活動的前期征兆等信息，也不能對這些作出一個明確的活動時間和行動模式的預(yù)警，所以，情報的收集是進行反恐預(yù)警的第一個前提要件。

（二）社會層面的動態(tài)監(jiān)測是聯(lián)動的前提

除了情報工作以外，社會面上的嚴(yán)密控制，也是在情報顯示有襲擊可能時，提早開展各部門聯(lián)合行動的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這里，出于對恐怖活動各組成要素的考慮，基于恐怖分子在襲擊發(fā)生之前要調(diào)動人力、物力、財力，公安機關(guān)、安全機關(guān)等國家部門要聯(lián)合金融、海關(guān)等部門一起將相關(guān)信息監(jiān)測起來，注意實時與移動相配合，既重視靜態(tài)信息的收集，又不遺漏動態(tài)資源的不規(guī)則反應(yīng)。同時，針對目前網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的泛濫，也要發(fā)揮網(wǎng)監(jiān)部門的作用，對網(wǎng)絡(luò)上的異常情況進行及時的跟進與監(jiān)控。

（三）協(xié)調(diào)的部門設(shè)置是高效建制的條件

如前所述，情報是預(yù)警機制里不可缺少的，而情報又分為技術(shù)情報與人工情報。無論是技術(shù)情報還是人工情報，都需要專業(yè)的分析人員去消化其體現(xiàn)出來的信息，這些專業(yè)人員來自不同的組織部門，均隸屬于不同的組織領(lǐng)導(dǎo)，如果沒有一個協(xié)調(diào)、有序的預(yù)警機構(gòu)體系，則無論什么樣的情報也難以發(fā)揮作用，這就要求有一個反恐組織體系，該體系必須分工明確、協(xié)作配合并統(tǒng)一隸屬一個更高級別的組織，來為各部門收集的情報來進行進一步的研究和推演。

二、我國反恐預(yù)警體系存在的問題

（一）情報的處理工作受現(xiàn)有體制的嚴(yán)重制約

建立反恐預(yù)警機制的第一步就是要有準(zhǔn)確可靠的情報，然后對情報進行大數(shù)據(jù)分析，我國現(xiàn)存的情報收集系統(tǒng)是聯(lián)合國安、公安、金融、海關(guān)及武警等部門進行的，這些分部門直屬上一級部門。那么，在數(shù)據(jù)收集方面，各分部門之間是平級的，因此會由于沒有一個情報匯總部門，而使得整個信息的利用是不平衡、不充分甚至不全面的。這個中間，或曰協(xié)調(diào)部門的缺失，是目前世界各國反恐部門在設(shè)置上一個普遍存在的弊端。因為這個部門，既不能與其他部門平級，又不能僅僅是一個單純的數(shù)據(jù)處理中心，還要有一定研判功能，所以，在設(shè)置上還沒有很好的定位。美國在“9·11”事件后成立了國家情報總監(jiān)，來代替之前的中央情報總監(jiān)，對相關(guān)情報進行有組織的研究與判斷。

從世界范圍來看，當(dāng)前許多國家都針對反恐情報建立了自己專門的部門體系，以應(yīng)對未來可能發(fā)生的各種恐怖事件，從而維護本國的安全與利益。雖然在“9·11”事件后，與全球其他國家一樣，我國也建立了反恐指揮體系，但與其他國家相比，我國的反恐預(yù)警體系并未真正實現(xiàn)全方位、立體化。在組織構(gòu)造上，該體系由國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由包括外交部、公安部、國家安全部、武警等部門組成。但在反恐職責(zé)上，各部門分工不夠清晰，機構(gòu)之間的合作機制缺乏多元的溝通渠道，主次不清，沒有凸顯情報及預(yù)警的重要作用。這一組織體制難以適應(yīng)當(dāng)前日益迫切的反恐需要，且我國在恐怖事件的預(yù)警與偵測方面仍然沿用傳統(tǒng)的情報工作手段，因此難以應(yīng)對迅猛發(fā)展的恐怖活動的威脅。endprint

（二） 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍還沒有深入涉及

反恐情報的質(zhì)量直接影響反恐行動的精準(zhǔn)性，反恐信息的分析加工也決定了各種打擊措施的有效性。但是從目前的情況來看，由于我國的反恐?jǐn)?shù)據(jù)分散在公安、武警等各個部門，即使是對同一事件的信息收集也會存在差別，因此沒有建立統(tǒng)一的、相關(guān)的數(shù)據(jù)庫。其主要原因在于部門之間的協(xié)調(diào)力度不強，所用技術(shù)存在差異，這些因素將會直接影響反恐的效率。

在情報分析方面，專業(yè)的情報人員較少，技術(shù)層面的情報人員更少，特別是極其缺乏開源情報的監(jiān)測與預(yù)警。在各國都呼吁建立民間智庫的呼聲中，因此才有了打擊毒品犯罪的“朝陽群眾”，群防群治，當(dāng)然包括反恐的“西城大媽”等民間力量。在西城區(qū)，群防群治力量超七成是社區(qū)大媽，僅2015年，北京“西城大媽”就發(fā)現(xiàn)72條涉恐信息。但對這些情報來源，有時很難分辨真假。據(jù)報道，2015年12月26日，福州市公安局110報警服務(wù)臺接群眾報稱：福州火車站南廣場很多樹的地方，有人放置炸彈。接報后，指揮中心立即啟動應(yīng)急處置預(yù)案，指令反恐支隊等部門開展長達3個多小時的緊張排查，結(jié)果未發(fā)現(xiàn)可疑涉爆物品。這突出反映了接警人員缺乏對信息的分析處理機制，可想而知，如果是大量出現(xiàn)這樣的情況，沒有一定的信息確認(rèn)機制的前提下，公安部門將浪費大量的人力、物力，疲于應(yīng)對。

（三）缺少日常監(jiān)測專門人員引發(fā)反恐漏洞

隨著社會的發(fā)展，人員在各地的交流速度與人們之間的溝通方式都呈幾何倍的增長，強大的互聯(lián)網(wǎng)其雙刃劍的面目也使得反恐工作的難度加大。人們的交流方式，從以前的電話、信件，到現(xiàn)在的手機、微信、微博、電子郵件，網(wǎng)絡(luò)上更有眾多的聊天室、論壇出現(xiàn)，特別是在恐怖分子轉(zhuǎn)變了存在形式后，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義以其對互聯(lián)網(wǎng)的攻擊、利用互聯(lián)網(wǎng)散布恐怖信息以及通過網(wǎng)絡(luò)進行恐怖活動的聯(lián)絡(luò)和組織。對此，美國成立“跨部門反網(wǎng)絡(luò)暴力激進化工作組”，法國成立反恐網(wǎng)絡(luò)部門，英國組建“反恐互聯(lián)網(wǎng)舉證部門”和“臉譜部隊”，德國設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)巡警”，并成立“安全領(lǐng)域信息中央辦公室”負(fù)責(zé)開發(fā)打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行動的技術(shù)方案和戰(zhàn)略，其中部門工具用于暗網(wǎng)調(diào)查。歐洲刑警組織創(chuàng)辦“互聯(lián)網(wǎng)舉報部”，在社交網(wǎng)站上確定、標(biāo)注及刪除恐怖及極端內(nèi)容。而我國沒有相應(yīng)的部門，其職能還保留在網(wǎng)監(jiān)部門，沒有與反恐相結(jié)合，在世界范圍內(nèi)還沒有對恐怖主義進行統(tǒng)一界定的狀況下，網(wǎng)監(jiān)部門怎么能獨立地完成網(wǎng)絡(luò)反恐的任務(wù)呢？

反恐過程中，對恐怖組織的日常監(jiān)測顯得尤為重要，通過監(jiān)測可以發(fā)現(xiàn)一些可疑的信息，即時地傳送給有關(guān)部門，提早做好預(yù)警與防范準(zhǔn)備，預(yù)防與打擊各種恐怖活動。反恐不僅需要信息，而且需要高質(zhì)量的有用信息提供給相關(guān)的部門，才能真正做出科學(xué)決策。情報監(jiān)測的斷檔將會導(dǎo)致預(yù)測的不準(zhǔn)確，當(dāng)這些情報發(fā)布后也會引起社會民眾的恐慌，從而影響人們的正常生活。

三、 構(gòu)建中國特色反恐情報預(yù)警體系的探索

在組織機構(gòu)方面，為加強國際合作，成立了上海合作組織，自成立以來，在反恐領(lǐng)域的邊界互信和多邊磋商逐步進入了實質(zhì)性的合作階段，從交換情報信息、開展司法合作到聯(lián)合反恐演習(xí)，不僅密切了成員國在反恐上的合作關(guān)系，而且擴大了國際影響力，逐漸成為擁有較高威望的區(qū)域機制。它先后確立了元首理事會、政府首腦理事會、各部長會晤機制、協(xié)調(diào)員理事會等，建立了兩個常設(shè)機構(gòu)：秘書處和地區(qū)反恐機構(gòu)（烏茲別克斯坦首都塔什干），并締結(jié)了包括《上海合作組織憲章》、《上海公約》在內(nèi)的條約，為聯(lián)合打擊恐怖主義奠定了法律基礎(chǔ)。

在法律法規(guī)與國際互接方面，國際社會在首次制定《防恐公約》以后， 先后在一系列國際公約中增設(shè)相應(yīng)的反恐怖主義罪行內(nèi)容， 諸如1970年在荷蘭海牙簽署的《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1973年在美國紐約訂立的《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、1979年在美國紐約訂立的《反對劫持人質(zhì)國際公約》等等。在中國的倡導(dǎo)下，第68屆聯(lián)合國大會第四次評審并通過的《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》首次寫入打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的內(nèi)容。中國2015年推動上合組織在廈門舉行首次網(wǎng)絡(luò)反恐演習(xí)，在“全球反恐論壇”框架下成功在北京舉辦兩次打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義國際研討會，為防范和打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義提供有效平臺，促使國際合作的形成。

而中國的反恐法律體系也在逐步形成中。它包括《憲法》、《反恐怖主義法》以及其他與反恐有關(guān)的法律。2016年1月1日起施行的《反恐怖主義法》是我國反恐活動的直接法律依據(jù)。該法明確，國家反對一切形式的恐怖主義，依法取締恐怖活動組織，對任何組織、策劃、準(zhǔn)備實施、實施恐怖活動，宣揚恐怖主義，煽動實施恐怖活動，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織，為恐怖活動提供幫助的，依法追究法律責(zé)任。國家不向任何恐怖活動組織和人員作出妥協(xié)，不向任何恐怖活動人員提供庇護或者給予難民地位。

四、結(jié)論

恐怖主義在當(dāng)今世界愈演愈烈，各種控制與打擊手段層出不窮，而反恐的第一步，反恐預(yù)警機制在我國才剛剛起步，構(gòu)建預(yù)警機制還存在不少需要完善的地方，尤其是反恐法律法規(guī)的制定，需要借鑒國際相關(guān)做法的地方不多，這就需要我們在打擊恐怖主義的實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，升華為法條，來指導(dǎo)未來的反恐活動。

注釋：

[1]參見孟建柱：《2016年中央政法工作會議上的講話》，http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-23/7729502.shtml，訪問日期：2017年9月16日。endprint