以提案為例探索中國(guó)海事增強(qiáng)國(guó)際影響力的對(duì)策

章漢清

摘 要：為有效提升我國(guó)在國(guó)際海事組織中的影響力和話語(yǔ)權(quán)，分析當(dāng)前我國(guó)履行國(guó)際海事事務(wù)的活動(dòng)方式。作為開展海事外交活動(dòng)方式之一就是提交提案，向國(guó)際組織會(huì)議提交提案是表達(dá)一個(gè)國(guó)家立場(chǎng)主張和利益訴求的基本手段，提案也反映了一個(gè)國(guó)家的科學(xué)技術(shù)水平和實(shí)力。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際海事組織A類理事國(guó)近年來(lái)提交提案的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較，分析我國(guó)提交提案的類型、來(lái)源和存在問(wèn)題，最后提出今后加強(qiáng)我國(guó)提交提案的建議，進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：提案；履行；國(guó)際海事事務(wù)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：U[6-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2017）11-0031-03

1 我國(guó)履行國(guó)際海事事務(wù)的活動(dòng)方式

當(dāng)前國(guó)際多邊外交形勢(shì)復(fù)雜，規(guī)則之爭(zhēng)成為各方角力的焦點(diǎn)，積極深度參與IMO事務(wù)，拓展我國(guó)參與IMO事務(wù)的渠道，進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的引領(lǐng)作用，提升在IMO的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，這就需要海事對(duì)外交往，即海事外交。廣義上的海事外交就是一般所說(shuō)的海洋外交，涉及海洋環(huán)境、海上運(yùn)輸、海洋權(quán)益和人命安全等國(guó)際議題。而狹義上的海事外交則專指海洋事務(wù)與安全外交相互交叉所形成國(guó)際海上安全合作關(guān)系，其中就包括以保護(hù)人命安全、保證船舶安全、保障航行環(huán)境和打擊非法水上活動(dòng)為主要內(nèi)容的海上安全保障，以及以事前預(yù)防管理、事中應(yīng)急處理和事后綜合治理為主要內(nèi)容的海洋環(huán)境保護(hù)。

海事外交是指海事部門為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，謀求國(guó)家和海事方面利益最大化而采取的相應(yīng)外交策略和手段。它作為我國(guó)一種特殊領(lǐng)域的新興外交形態(tài)，具有外交活動(dòng)的共同屬性， 是一種多功能復(fù)合型外交。中國(guó)海事局也因其工作業(yè)務(wù)的涉外性，是我國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)中國(guó)際化程度比較高的一個(gè)部門，履行著中國(guó)海事管理相應(yīng)的國(guó)際職能。這主要表現(xiàn)在國(guó)際派駐、國(guó)際建設(shè)和國(guó)際履約三個(gè)方面。

（1）國(guó)際派駐。目前，中國(guó)海事的國(guó)際外派主要分為活動(dòng)派員和外交常駐。其一，外事活動(dòng)型外交派員，這主要是因?yàn)楹Ｊ虏块T的涉外性，因而需要赴外參加相關(guān)領(lǐng)域的外交外事活動(dòng)，與國(guó)際社會(huì)保持約定或應(yīng)急的溝通和交往。如2016年4月，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)何建中參加IMO事務(wù)工作機(jī)制會(huì)議。其二，外交常駐型的國(guó)際派駐。除了外事活動(dòng)和涉外應(yīng)急管理，我國(guó)海事部門還有常駐的外交外事人員，如中國(guó)駐英國(guó)大使館海事處。通過(guò)對(duì)海事人員的國(guó)際外派，保證了中國(guó)海事對(duì)國(guó)際海事活動(dòng)的日常參與和積極作為，它是中國(guó)海事在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)揮建設(shè)性作用的前提和基礎(chǔ)。

（2）國(guó)際建設(shè)。目前，中國(guó)海事的國(guó)際建設(shè)主要分為國(guó)際公約、規(guī)則制訂和國(guó)際聯(lián)合行動(dòng)。其一，參與國(guó)際公約、規(guī)則制訂。國(guó)際海事的特色之一就是會(huì)隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和實(shí)際海事管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)而修訂和修正，甚至是重新訂立國(guó)際公約和規(guī)則。這就需要各國(guó)海事部門和國(guó)際海事組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛國(guó)際參與。如2016年3月，在英國(guó)倫敦舉行的國(guó)際海事組織航行安全、通信與搜救分委會(huì)（NCSR）第3次會(huì)議上，由中國(guó)代表團(tuán)圍繞E航海戰(zhàn)略提交的《綜合導(dǎo)航系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)新模塊草案建議》提案，獲得與會(huì)代表的廣泛認(rèn)可。其二，加入國(guó)際聯(lián)合行動(dòng)。中國(guó)海事和各國(guó)海事部門就圍繞國(guó)際海事安全展開了一系列的國(guó)際合作，如聯(lián)合海上搜救演習(xí)、聯(lián)合軍事護(hù)航、共同打擊海上恐怖主義等活動(dòng)。

（3）國(guó)際履約。通過(guò)國(guó)家海事部門在人員上的國(guó)際外派和內(nèi)容上的國(guó)際合作，國(guó)際上的規(guī)范公約和機(jī)制制度得以確立和修訂。在此基礎(chǔ)上，就需要各國(guó)海事部門將此國(guó)內(nèi)化為具體的國(guó)內(nèi)政策和行政法規(guī)。所以，中國(guó)海事另外一個(gè)重要的國(guó)際職能就是國(guó)際履約，即通過(guò)將國(guó)際海事的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行國(guó)內(nèi)接軌和督促執(zhí)行，確保我國(guó)各種涉?；顒?dòng)切實(shí)履行各種國(guó)際文件。其一，國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化。這主要表現(xiàn)在中國(guó)海事局在簽署和接受相應(yīng)的國(guó)際公約、規(guī)則之后，將其按照我國(guó)的具體國(guó)情和實(shí)際政策進(jìn)行對(duì)接，通過(guò)翻譯公示和行政規(guī)定，將國(guó)際公約和規(guī)則落實(shí)為可操作化實(shí)踐。其二，督促執(zhí)行。為了確保各項(xiàng)國(guó)際公約、規(guī)則和相應(yīng)的國(guó)內(nèi)規(guī)定確實(shí)得到遵照?qǐng)?zhí)行，海事部門還需要通過(guò)行政管理和行政執(zhí)法的形式予以監(jiān)督，確保國(guó)內(nèi)各項(xiàng)海事活動(dòng)按照國(guó)際公約、規(guī)則內(nèi)容得到切實(shí)執(zhí)行。

2 我國(guó)提交提案的現(xiàn)狀

提案作為海事外交的一種活動(dòng)方式，是代表國(guó)家在國(guó)際多邊談判舞臺(tái)上表達(dá)利益訴求和國(guó)家立場(chǎng)主張的基本手段，是參與和影響國(guó)際規(guī)則制訂及修訂的基礎(chǔ)平臺(tái)和重要載體。同時(shí)，書面的提案效果好，受重視的程度高，利于充分表達(dá)主張和觀點(diǎn)，在一定程度上顯示一個(gè)國(guó)家綜合技術(shù)水平和科研實(shí)力，也是增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際航運(yùn)舞臺(tái)影響力、主導(dǎo)權(quán)和干預(yù)能力的一個(gè)主要方式。

2.1 我國(guó)提交提案的類型

國(guó)際海事組織制定和修改的國(guó)際公約和規(guī)則，是通過(guò)在有關(guān)專業(yè)委員會(huì)上由成員國(guó)和國(guó)際組織的討論并最后提交大會(huì)通過(guò)完成的，因此，討論的過(guò)程也是規(guī)章的實(shí)質(zhì)制定過(guò)程。討論大致分為兩種形式：提交書面提案（報(bào)告）和會(huì)上口頭陳述（辯論）。所有這些提案大致可分為四類：

（1）報(bào)告型提案，即提案的提出以研究報(bào)告為支撐，通常該類提案的附則中帶有研究報(bào)告或者研究報(bào)告的概要，能對(duì)某一問(wèn)題提出系統(tǒng)的解決方案或者解決該問(wèn)題的思路以及計(jì)劃，要求會(huì)議進(jìn)行審議、做出決定或采取措施。如MSC 91/19/5《關(guān)于北斗應(yīng)用于國(guó)際海事領(lǐng)域的議題》的提案。

（2）一般型提案，即某一國(guó)家或組織為了表達(dá)自己對(duì)某一問(wèn)題的立場(chǎng)和利益訴求，向IMO會(huì)議提交的書面建議，該類提案通常是提交者就已開展的工作，或某一問(wèn)題的某一方面或某些方面提出意見(jiàn)和建議。如DE 49/6 《關(guān)于保護(hù)涂層的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》的提案。

（3）信息型提案，即某一國(guó)家或組織經(jīng)IMO會(huì)議要求或者自愿向IMO會(huì)議提交的資料和信息，該類提案通過(guò)提供信息資料有助于IMO會(huì)議對(duì)某一問(wèn)題或者實(shí)際情況的理解和認(rèn)識(shí)，但提交者本身不對(duì)這一問(wèn)題提出具體的意見(jiàn)或者建議。如MEPC 66/INF.14《贊同壓載水中有害水體生物類型的信息》，提案編號(hào)多帶有“INF.”的字樣。endprint

（4）評(píng)論型提案，即在其他國(guó)家或者組織提出提案之后，為了表達(dá)自己的立場(chǎng)和利益訴求對(duì)其他提案提出的評(píng)論，該類提案可能是對(duì)其他提案的補(bǔ)充，也可能是表達(dá)對(duì)其他提案立場(chǎng)的贊成或者不滿從而提出的修改意見(jiàn)。如MEPC 67/3/1《拆船公約通信工作組報(bào)告的評(píng)論》，提案標(biāo)題多帶有“Comments on”的字樣。

2.2 我國(guó)提交提案的來(lái)源

撰寫提案時(shí)準(zhǔn)備工作繁多，需要研讀大量信息、搜集數(shù)據(jù)或事實(shí)等。個(gè)人、單個(gè)部門或單位很容易思考不夠全面，材料搜集不夠齊全，思路不開闊，甚至思考出的提議不符合國(guó)家的總體利益。如果沒(méi)有數(shù)據(jù)或事實(shí)支撐，提案就沒(méi)有權(quán)威性，在IMO談判時(shí)很難被各方認(rèn)同接受。我國(guó)提交提案通過(guò)廣泛征集，層層上報(bào)，逐級(jí)篩選，專家評(píng)審等流程，以書面報(bào)告形式呈現(xiàn)，再最終形成草案報(bào)中國(guó)海事局，中國(guó)海事局再以提案的形式在IMO國(guó)際會(huì)議上討論。

（1）主管機(jī)關(guān)履約過(guò)程中的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)。中國(guó)海事局提交MSC 96/9/2《有效利用事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)海員培訓(xùn)教育》的提案在第96屆海上安全委員會(huì)會(huì)議上獲得通過(guò)，是我國(guó)首次針對(duì)國(guó)際海事組織工作機(jī)制提出的重大改進(jìn)建議，將我國(guó)多年來(lái)積累的水上交通安全監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)和以海事調(diào)查推動(dòng)海上安全管理鏈建設(shè)的理念推向國(guó)際，將有助于提升改進(jìn)全球海上安全管理水平和海員培訓(xùn)教育。

（2）航運(yùn)組織的需求和反饋。由我國(guó)代表團(tuán)圍繞E航海戰(zhàn)略提交的提案COMSAR 16/INF.8《綜合導(dǎo)航系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)新模塊草案建議》，在國(guó)際海事組織航行安全、通信與搜救分委會(huì)第三次會(huì)議上，獲得與會(huì)代表廣泛認(rèn)可，代表一致同意由我國(guó)牽頭協(xié)調(diào)該標(biāo)準(zhǔn)新模塊的制定、完善工作。

（3）航海院校和科研機(jī)構(gòu)的研究成果。2014年2月，上海海事大學(xué)向IMO人為因素、培訓(xùn)和值班分委會(huì)第1次會(huì)議提交了HTW 1/21《關(guān)于<航海英語(yǔ)>示范課程修訂》的提案獲得了一致通過(guò)。 2015年10月，IMO正式出版該示范課程。

（4）船級(jí)社和造船行業(yè)的技術(shù)發(fā)現(xiàn)。MSC 96/23/4《關(guān)于新增下穿通道CO2輸送管路布置要求》的提案獲得審議通過(guò)，該提案的通過(guò)將使布置在集裝箱船舶下穿通道內(nèi)的CO2輸送管路首次被納入船舶構(gòu)造安全規(guī)范要求，從根本上減少因CO2氣體從輸送管路泄漏造成船員傷亡的潛在威脅，海上人命安全將得到更加有效的保障。

（5）科技發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步提出的新要求。MSC 91/19/5《關(guān)于北斗應(yīng)用于國(guó)際海事領(lǐng)域的議題》 的提案，是中國(guó)第一次向國(guó)際海事組織提交關(guān)于北斗的參會(huì)文件，目的是推動(dòng)北斗在IMO的立項(xiàng)，為后續(xù)北斗加入IMO標(biāo)準(zhǔn)框架技術(shù)層面工作的開展打下基礎(chǔ)。

3 我國(guó)提交提案存在的問(wèn)題

我國(guó)近年來(lái)向IMO提交提案數(shù)量逐年增多，而且在質(zhì)量方面也有很大提升，在國(guó)際上影響力逐漸增強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)航運(yùn)國(guó)家之間還有差距，也存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

（1）數(shù)量方面。從表1可以看出，近幾年我國(guó)提出的議案數(shù)量有所增加，在IMO 成員國(guó)中位居前五，但與美國(guó)、英國(guó)、挪威或者日本相比尚有不小差距。

從表2的數(shù)據(jù)顯示，從2006年至2016年，我國(guó)作為國(guó)際海事組織A類理事國(guó)提交提案占10個(gè)A類理事國(guó)總和的8%，而日本、英國(guó)、美國(guó)和挪威四國(guó)提交提案占比是70%，嚴(yán)重不符合我國(guó)作為航運(yùn)大國(guó)的地位。

（2）類型方面。以2016年中國(guó)提交提案為例，報(bào)告型提案偏少，信息型提案和評(píng)論型較多。沒(méi)有對(duì)某一問(wèn)題提出系統(tǒng)的解決方案或者解決該問(wèn)題的思路，只是對(duì)某一問(wèn)題的某一（些）方面提出意見(jiàn)和建議或表達(dá)對(duì)提案的立場(chǎng)。在四種類型的提案中報(bào)告型提案的影響力最大，而評(píng)論型提案的影響力最小。

（3）議題方面。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注IMO 成員國(guó)審核機(jī)制、目標(biāo)型新船建造標(biāo)準(zhǔn)、反海盜和武裝搶劫、北極水域船舶航行操作規(guī)則等議題，而我國(guó)提出的議案、議題主要集中在國(guó)際海運(yùn)溫室氣體減排和能效、漁船、壓載水有害水生物、船舶遠(yuǎn)程識(shí)別和跟蹤等方面。

4 建議

國(guó)際海事事務(wù)已經(jīng)滲透到國(guó)際航運(yùn)、造船、海洋環(huán)境與資源保護(hù)、進(jìn)出口貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行模式等各個(gè)方面，我們應(yīng)當(dāng)面對(duì)新的發(fā)展趨勢(shì)，有針對(duì)性地加快提案建設(shè)，全面提高海事的能力和素質(zhì)，以適應(yīng)海事事業(yè)的國(guó)際化要求。中國(guó)作為IMO的A類理事國(guó)，向IMO提交提案也是展現(xiàn)國(guó)家實(shí)力提升、影響力增強(qiáng)，為國(guó)際航運(yùn)積極作出貢獻(xiàn)的一面鏡子。近年來(lái)，中國(guó)海事局積極開展國(guó)際交流合作，依托承擔(dān)國(guó)際海事組織貨物和集裝箱運(yùn)輸分委會(huì)主席等關(guān)鍵崗位，緊緊抓住北斗國(guó)際化、溫室氣體減排等關(guān)鍵議題，積極參與牽頭工作組、制定示范課程、提交制度性提案等關(guān)鍵事務(wù)，不斷提升履約能力，不斷增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，在國(guó)際舞臺(tái)之上塑造了中國(guó)海事的國(guó)際形象。提案在國(guó)際海事事務(wù)中擔(dān)當(dāng)提議者、研究者、發(fā)聲者和履行者的重要角色。

（1）創(chuàng)建參與國(guó)際海事事務(wù)的人力資源管理機(jī)制和高水平的人才隊(duì)伍。提案提出需要強(qiáng)大的人才團(tuán)隊(duì)支持，培養(yǎng)出既具有深厚的海事知識(shí)，又掌握必要的船舶技術(shù)、航海技術(shù)和國(guó)際法則，具有較高水準(zhǔn)英語(yǔ)能力的國(guó)際海事視野下的戰(zhàn)略性人才，能在國(guó)際海事領(lǐng)域維護(hù)我國(guó)海事方面合法權(quán)益。明確參與 IMO 事務(wù)人才隊(duì)伍素質(zhì)要求，建立參與 IMO 工作后備人才庫(kù)和參與國(guó)際海事事務(wù)提供智力支持的專門研究機(jī)構(gòu)。高質(zhì)量的提案能在公約或規(guī)則制定或修改過(guò)程中起引領(lǐng)作用，有效協(xié)調(diào)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)三者在IMO工作中的關(guān)系是提出高質(zhì)量提案的關(guān)鍵，應(yīng)各司其職，明確專攻方向，有所側(cè)重。在IMO工作中，政府部門只需起引導(dǎo)、輔助作用，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)起主導(dǎo)作用，即一些行業(yè)協(xié)會(huì)作為IMO 立法的利益相關(guān)者，為了維護(hù)本行業(yè)的利益，針對(duì)IMO出現(xiàn)的一些新問(wèn)題，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)針對(duì)這些問(wèn)題發(fā)起一些研究項(xiàng)目，相關(guān)政府部門根據(jù)具體情況對(duì)這些研究項(xiàng)目給予一定的資金支持。作為IMO工作中的技術(shù)支持角色，船級(jí)社、研究機(jī)構(gòu)和高校相關(guān)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等應(yīng)具體承辦行業(yè)協(xié)會(huì)、相關(guān)政府部門的研究項(xiàng)目。政府部門根據(jù)相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告，與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)商后向IMO 相關(guān)委員會(huì)提出提案。

（2）加強(qiáng)我國(guó)參與IMO事務(wù)的前瞻性研究。向IMO 提交的提案雖然內(nèi)容、素材很多，需要認(rèn)真研讀IMO 文件和工作方法，特別是兩年期優(yōu)先事務(wù)和高級(jí)別行動(dòng)計(jì)劃（ 即兩年期高級(jí)別行動(dòng)計(jì)劃）。以兩年期高級(jí)別行動(dòng)計(jì)劃區(qū)分，提案可以分為計(jì)劃輸出提案和非計(jì)劃輸出提案。如果提案內(nèi)容在高級(jí)別行動(dòng)計(jì)劃的范圍內(nèi)，那么為計(jì)劃輸出提案，很容易被IMO采納；如果提案內(nèi)容不在該高級(jí)別行動(dòng)計(jì)劃范圍內(nèi)，那么為非計(jì)劃輸出提案，雖然也有可能被IMO秘書處采納，但需要考慮的因素較多，編寫要求也更高。加大對(duì)IMO公約和規(guī)則的制定和修訂工作發(fā)展趨勢(shì)的研究力度，重點(diǎn)關(guān)注海運(yùn)溫室氣體減排、IMO成員國(guó)審核機(jī)制、目標(biāo)型新船建造標(biāo)準(zhǔn)、北極水域航行船舶操作規(guī)則等IMO重大熱點(diǎn)議題。適度超前籌劃，進(jìn)行任務(wù)分解細(xì)化和明確具體研究方向，深入開展專題研究，適時(shí)提出議案。

（3）積極引導(dǎo)和培育我國(guó)相關(guān)組織參與IMO事務(wù)。有效整合國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)部門資源（如船級(jí)社、亞洲海事技術(shù)合作中心、航海院校等），共同發(fā)力，利用優(yōu)勢(shì)資源，在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)出中國(guó)聲音，為建立我國(guó)在IMO中的高級(jí)官員隊(duì)伍和提升話語(yǔ)權(quán)，提供便利和有效手段。營(yíng)造自己的話語(yǔ)圈，與其他IMO會(huì)員國(guó)和業(yè)界組織聯(lián)合提交提案，互相呼應(yīng)，闡述共同的利益訴求和主張。如加強(qiáng)與日、韓、東盟等周邊國(guó)家的交流和合作，形成定期會(huì)晤協(xié)商機(jī)制，或在某一領(lǐng)域，如東京備忘錄框架下，就某一議題達(dá)成共識(shí)。以一個(gè)符合世界人口、經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)絕對(duì)大國(guó)身份的姿態(tài)和實(shí)力，去重塑和維護(hù)一個(gè)更加公平和現(xiàn)代的國(guó)際航運(yùn)規(guī)則體系。

我國(guó)作為造船大國(guó)、海員大國(guó)、航運(yùn)大國(guó)，相關(guān)海事公約或規(guī)則的制定或修改對(duì)我國(guó)海運(yùn)業(yè)造成極大的影響。如何在國(guó)際公約或規(guī)則制定和修改中維護(hù)自身利益，如何充分發(fā)揮我國(guó) A 類理事國(guó)的作用，如何增強(qiáng)在IMO 的話語(yǔ)權(quán)和影響力，首先要做的是向IMO 各級(jí)會(huì)議提交優(yōu)秀提案，這也是最直接、最有效的一步。優(yōu)秀提案是本國(guó)工作經(jīng)驗(yàn)和管理理念的輸出，是IMO國(guó)際公約與規(guī)則在本國(guó)的切實(shí)履行和國(guó)際推廣。endprint