檢察官辦案質(zhì)量考核工作的實(shí)踐與思考

張東

摘 要：質(zhì)量是辦案的生命線，對(duì)實(shí)現(xiàn)司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影響。全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革，必須建立“授權(quán)”和“監(jiān)督”并重的權(quán)責(zé)體系，而加強(qiáng)檢察官辦案質(zhì)量考核便是適應(yīng)辦案責(zé)任制改革、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的重要舉措。本文立足基層檢察院案件質(zhì)量考評(píng)工作現(xiàn)狀簡(jiǎn)要分析問(wèn)題，結(jié)合辦案責(zé)任制改革要求，對(duì)案件質(zhì)量考核的原則及有關(guān)內(nèi)容設(shè)計(jì)進(jìn)行探討，提出相關(guān)意見(jiàn)建議，以期對(duì)司法責(zé)任制的落實(shí)有所裨益。

關(guān)鍵詞：基層檢察院 辦案質(zhì)量 考核

目前檢察機(jī)關(guān)員額制改革已基本完成，在此基礎(chǔ)上建立新的辦案模式初步運(yùn)行，檢察官獨(dú)立辦案“權(quán)”已基本得到確立，但圍繞“責(zé)”而配套的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制尚未完全落實(shí)。在辦案內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制方面，長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)圍繞提升辦案質(zhì)量探索建立了一系列的案件質(zhì)量管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)。但隨著改革的深入推進(jìn)，這些制度和標(biāo)準(zhǔn)已無(wú)法滿足新的辦案模式要求，需要不斷的調(diào)整和完善。

一、基層檢察院開(kāi)展案件質(zhì)量考核工作實(shí)踐及存在問(wèn)題

近年來(lái)，河南省鄭州市管城回族區(qū)人民檢察院采取多種措施，強(qiáng)化案件流程管理，建立“每案必評(píng)”常態(tài)化案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，創(chuàng)新“司法辦案關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)細(xì)分評(píng)查”方式等措施強(qiáng)化對(duì)辦案質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督，取得良好成效。

（一）基層檢察院案件質(zhì)量考核工作實(shí)踐

1.案件評(píng)查范圍及方式

2.考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

鑒于本文研究對(duì)象是檢察官辦案質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置問(wèn)題，而該院案件評(píng)查中統(tǒng)攬式評(píng)查可以綜合涵蓋案件質(zhì)量考核的全部?jī)?nèi)容，因此僅就統(tǒng)攬式評(píng)查進(jìn)行介紹分析。

統(tǒng)攬式評(píng)查是對(duì)全部已辦結(jié)案件從實(shí)體、程序、法律文書(shū)制作、卷宗裝訂四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)查，是案件質(zhì)量評(píng)查的基本方式。統(tǒng)攬式評(píng)查實(shí)行級(jí)別綜合評(píng)定制度，由定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分組成，案件實(shí)體質(zhì)量和程序質(zhì)量為定性評(píng)價(jià)，分為“優(yōu)秀案件、質(zhì)量較高案件、達(dá)標(biāo)案件、質(zhì)量不高案件、質(zhì)量較差案件、辦理錯(cuò)誤案件”六個(gè)檔次；法律文書(shū)質(zhì)量和卷宗裝訂質(zhì)量為定量評(píng)價(jià)，滿分各為100分。

3.考核結(jié)果

通攬式評(píng)查級(jí)別綜合評(píng)定分為以下六級(jí)十二等級(jí)：

一級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“優(yōu)秀”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“一級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“一級(jí)二等”。

二級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“質(zhì)量較高”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“二級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“二級(jí)二等”。

三級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“質(zhì)量達(dá)標(biāo)”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“三級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“三級(jí)二等”。

四級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“質(zhì)量不高”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“四級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“四級(jí)二等”。

五級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“質(zhì)量較差”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“五級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“五級(jí)二等”。

六級(jí)：實(shí)體和程序定性評(píng)價(jià)為“辦理錯(cuò)誤”案件，法律文書(shū)制作和卷宗裝訂定量評(píng)價(jià)累計(jì)扣分不超過(guò)10分的案件為“六級(jí)一等”， 累計(jì)扣分超過(guò)10分的為“六級(jí)二等”。

4.近三年案件質(zhì)量考評(píng)基本情況

（二）案件質(zhì)量考評(píng)實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.考評(píng)內(nèi)容涵蓋不全面問(wèn)題

在案件質(zhì)量考評(píng)內(nèi)容設(shè)置方面，主要包括實(shí)體、程序、法律文書(shū)、卷宗裝訂四個(gè)方面。主要考察案件處理結(jié)果的正確性、辦案行為的合法性和規(guī)范性。評(píng)查員依據(jù)案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢察卷宗分四個(gè)部分進(jìn)行逐一對(duì)照檢查考核，并進(jìn)行定性、定量評(píng)價(jià)。這一檢察卷宗，基本屬于平面、靜態(tài)介質(zhì)。目前來(lái)看，由于載體自身局限性導(dǎo)致考評(píng)內(nèi)容不能全面反映辦案情況。檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，涉及辦案工作的許多方面，包括辦案活動(dòng)、辦案過(guò)程、決策和決定、法律文書(shū)、辦案后果、服務(wù)水平、辦案組織、辦案人員素質(zhì)、與辦案相關(guān)的司法行政事務(wù)管理等方面的要求或特性，具有綜合性和整體性。雖然當(dāng)前四個(gè)方面考核內(nèi)容基本可以體現(xiàn)辦案質(zhì)量，但隨著司法改革的深入推進(jìn)，辦案質(zhì)量不僅要確保結(jié)果的正確性、公正性，更嚴(yán)格的體現(xiàn)在合法性、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方面，質(zhì)量與效率、效果相統(tǒng)一方面，而僅依靠卷宗載體已顯然不夠，需將考核內(nèi)容豐富起來(lái)，真正全面、立體、動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)檢察官辦案情況，為科學(xué)考核奠定基礎(chǔ)。

2.考評(píng)結(jié)果差異性體現(xiàn)不足問(wèn)題

我們從近三年考評(píng)工作數(shù)據(jù)來(lái)看，考評(píng)結(jié)果方面，一、二級(jí)案件屬于空白。當(dāng)然由于司法體制改革前，辦案模式是三級(jí)審批制，案件質(zhì)量層層把關(guān)，嚴(yán)重問(wèn)題案件一般不會(huì)出現(xiàn)，因此五、六級(jí)案件不會(huì)出現(xiàn)應(yīng)屬正常。絕大多數(shù)案件質(zhì)量考核都處于中間位次，被評(píng)為“三級(jí)一等”。這樣我們的考評(píng)結(jié)果整體呈現(xiàn)出來(lái)就是同質(zhì)化現(xiàn)象明顯、差異化體現(xiàn)不足。一般而言，考核工作價(jià)值主要體現(xiàn)在，一是監(jiān)督管理，二是獎(jiǎng)懲激勵(lì)。現(xiàn)有考核過(guò)程中監(jiān)督功能自然可以發(fā)揮，但結(jié)果同質(zhì)化使得考核激勵(lì)價(jià)值難以有效實(shí)現(xiàn)。

3.定性評(píng)價(jià)存在一定滯后性問(wèn)題

該問(wèn)題主要是考評(píng)程序設(shè)計(jì)的“先天缺陷”?，F(xiàn)行考評(píng)模式是定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)合。定性評(píng)價(jià)主要解決案件實(shí)體、程序方面考核問(wèn)題，依據(jù)是特定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)要求主要來(lái)源兩個(gè)方面設(shè)定，一個(gè)是案件結(jié)果要求，例如犯罪數(shù)額、刑期、追訴漏犯、漏罪等，另一個(gè)就是各類優(yōu)秀案件、精品案件評(píng)選結(jié)果。只有滿足上述要求，才具備被定性評(píng)價(jià)為優(yōu)秀、質(zhì)量較高的條件。而實(shí)踐中，對(duì)于各類優(yōu)秀案件評(píng)選具有偶然性、不定期性，與案件考評(píng)工作往往不同步，基本都存在滯后問(wèn)題，因此會(huì)出現(xiàn)日?？荚u(píng)結(jié)果與優(yōu)秀案件等評(píng)選結(jié)果不相符情形，即“同案不同果”現(xiàn)象。

4.考評(píng)結(jié)果運(yùn)用效果不明顯問(wèn)題

考核的任務(wù)和目的是促進(jìn)案件質(zhì)量的提升，而結(jié)果運(yùn)用是考核目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵。某種意義上，結(jié)果運(yùn)用是否合理和科學(xué)直接關(guān)系考核工作質(zhì)效。目前考評(píng)工作中，質(zhì)量考核結(jié)果運(yùn)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是實(shí)行結(jié)果通報(bào)公示制度，定期對(duì)質(zhì)量問(wèn)題較多案件進(jìn)行匯總整理，并實(shí)名通報(bào)。二是與績(jī)效考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，將考核結(jié)果納入部門(mén)及個(gè)人業(yè)績(jī)考評(píng)體系，與各項(xiàng)評(píng)先工作建立聯(lián)系。通過(guò)以上措施，質(zhì)量問(wèn)題率已逐步下降，但從多次通報(bào)結(jié)果來(lái)看，有一些問(wèn)題老生常談、屢禁不止、反復(fù)發(fā)生，很多問(wèn)題無(wú)關(guān)乎業(yè)務(wù)水平，主要反映的是辦案責(zé)任心不強(qiáng)等問(wèn)題，考核結(jié)果運(yùn)用很大程度上未真正觸動(dòng)干警思想和心理，考核工作的監(jiān)督和管理職能并未有效發(fā)揮。endprint

二、檢察官辦案質(zhì)量考核應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則和要求

司法責(zé)任制改革后，檢察官司法辦案權(quán)限大了，責(zé)任重了，當(dāng)然司法行為合法性、規(guī)范性要求更多，案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高。為適應(yīng)辦案責(zé)任制改革要求，在開(kāi)展檢察官辦案質(zhì)量考核工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，堅(jiān)持以下原則：

（一）堅(jiān)持實(shí)事求是、公平公正原則

在案件質(zhì)量監(jiān)督和管理過(guò)程中，始終堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，對(duì)于辦案質(zhì)量的評(píng)價(jià)要以案件辦理的真實(shí)情況為基礎(chǔ)，以科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，不帶個(gè)人偏見(jiàn)，尊重客觀、事實(shí)，尤其是對(duì)待直接辦理案件的院領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)采取平等對(duì)待的態(tài)度，堅(jiān)持一把尺子，一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，確?？己斯ぷ鞯墓?、公正。

（二）堅(jiān)持全面考核原則

如上文所言，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量涉及辦案工作以及辦案行為的方方面面，以往注重實(shí)體、程序要求的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)行考核要求，除最基本的實(shí)體、程序要求外，還有相當(dāng)一部分規(guī)范性要求應(yīng)當(dāng)被統(tǒng)一納入到考核內(nèi)容中，如法律文書(shū)公開(kāi)、辦案效率、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等，全面考核才能綜合反映檢察官的辦案水平。

（三）堅(jiān)持信息反饋原則

考核過(guò)程中，必須建立相關(guān)信息的反饋機(jī)制，考核意見(jiàn)需要反饋給檢察官本人，針對(duì)考核意見(jiàn)，檢察官可以就問(wèn)題進(jìn)行申辯，通過(guò)反饋和申辯，一方面有助于防止考核中可能出現(xiàn)的偏差、誤差，可以使得考核結(jié)果更加合理，另一方面在信息交互過(guò)程中，考核工作的糾錯(cuò)、引導(dǎo)作用也可得以發(fā)揮。

（四）堅(jiān)持結(jié)果公開(kāi)原則

考核結(jié)果應(yīng)對(duì)本人公開(kāi)，這是保證考核工作科學(xué)民主的重要手段。結(jié)果公開(kāi)，可以促使檢察官認(rèn)識(shí)自己辦案中存在的問(wèn)題，了解自己與他人之間存在的差距，同時(shí)對(duì)于辦案質(zhì)量較好的檢察官得到激勵(lì)，增強(qiáng)爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)優(yōu)意識(shí)，提升整體辦案水平。

（五）堅(jiān)持結(jié)果差異化原則

考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)有較為鮮明的差別界限，如果絕大多數(shù)檢察官的考核結(jié)果存在同質(zhì)化問(wèn)題，沒(méi)有差別化存在，那么考核工作的價(jià)值便不能完全體現(xiàn)，也得不到有效發(fā)揮。此外，一般而言，考核目標(biāo)往往通過(guò)獎(jiǎng)懲結(jié)合途徑得以實(shí)現(xiàn)，而獎(jiǎng)懲措施落實(shí)必須依據(jù)差別化的結(jié)果。因而檢察官辦案質(zhì)量考核結(jié)果必須采取差異化的方式。

三、檢察官辦案質(zhì)量考核體系的完善

針對(duì)當(dāng)前案件質(zhì)量考核實(shí)踐中存在的問(wèn)題，結(jié)合司法責(zé)任制改革要求，筆者認(rèn)為應(yīng)該在以下四個(gè)方面對(duì)考核體系中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行改革和完善。

（一）完善考核內(nèi)容

從實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)有案件質(zhì)量評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要集中在實(shí)體、程序、法律文書(shū)、卷宗裝訂等四個(gè)方面。但這種借助卷宗載體的考核是事后的、靜態(tài)的、平面的，只反映辦案質(zhì)量的一部分。在堅(jiān)持全面考核原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)考核內(nèi)容和范圍進(jìn)行三方面補(bǔ)充完善。一是增加網(wǎng)上辦案行為規(guī)范考核。當(dāng)前案件質(zhì)量管控體系是將案件辦理整個(gè)訴訟過(guò)程都納入監(jiān)督和管理范圍，具有全程性、動(dòng)態(tài)性。在質(zhì)量考核方面，除了事后評(píng)價(jià)，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)事中過(guò)程控制，通過(guò)對(duì)網(wǎng)上檢察業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中執(zhí)行信息填錄、文書(shū)制作、業(yè)務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等相關(guān)操作的監(jiān)督和管理，將案件在檢察階段的整個(gè)訴訟進(jìn)程納入監(jiān)督范圍。因此在考核內(nèi)容設(shè)置方面，建議增加網(wǎng)上辦案行為規(guī)范考核。二是增加相關(guān)信息公開(kāi)考核要求。最高人民檢察院開(kāi)展檢務(wù)公開(kāi)工作，其中一個(gè)重要目的就是要通過(guò)公開(kāi)促公正，通過(guò)外部監(jiān)督強(qiáng)化內(nèi)部行為規(guī)范，因此，增加案件信息公開(kāi)的考核要求實(shí)屬必要。三是增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作考核要求。對(duì)于案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，其重要意義在于準(zhǔn)確防控風(fēng)險(xiǎn)，從辦案效果方面考察辦案人員對(duì)案件細(xì)節(jié)的把控，督促干警在辦案過(guò)程中做到準(zhǔn)確判斷、提前干預(yù)，確保質(zhì)效。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估同樣關(guān)乎案件質(zhì)量，有必要補(bǔ)充到考核要求中。當(dāng)然，上述案件質(zhì)量考核內(nèi)容所需信息的形成、提取、收集和利用必須具有真實(shí)客觀性，需要強(qiáng)大的制度保障和技術(shù)支撐，目前全國(guó)檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)已多次升級(jí)完善，網(wǎng)上辦案等相關(guān)信息已逐步能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確提取、收集，為考核工作奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）改進(jìn)考核程序

案件質(zhì)量評(píng)查制度大都實(shí)行層級(jí)評(píng)查，就管城區(qū)人民檢察院而言，實(shí)行三級(jí)評(píng)查制，分別是承辦人自查自評(píng)即一級(jí)評(píng)查、部門(mén)負(fù)責(zé)人審查即二級(jí)評(píng)查、專職人員及檢委會(huì)委員評(píng)查即三級(jí)評(píng)查。這種模式主要是基于檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)辦案實(shí)行“三級(jí)審批制”，通過(guò)檢察人員承辦、部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定這種層層審批、事前把關(guān)的方式，在對(duì)案件處理意見(jiàn)作出決定的同時(shí)，對(duì)辦案質(zhì)量實(shí)現(xiàn)同步管控。檢察官辦案責(zé)任制改革后，檢察官、主任檢察官對(duì)經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的案件可以獨(dú)立作出處理決定，不再實(shí)行層級(jí)審批，原先事前把關(guān)、同步監(jiān)督模式顯然已無(wú)法適應(yīng)新的權(quán)力行使方式。此外，在實(shí)踐中，雖然實(shí)施三級(jí)評(píng)查，但一、二級(jí)的自查、核查效果并不突出?；谒痉ㄘ?zé)任制改革新要求和評(píng)查實(shí)踐，建議取消層級(jí)評(píng)查，強(qiáng)化檢察官主體地位和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)其對(duì)案件質(zhì)量的自主管理。同時(shí)由于增加考核內(nèi)容，一些考核數(shù)據(jù)和信息檢察官并不能完全掌握，需要專門(mén)人員進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)，因此，要強(qiáng)化考核程序中案管部門(mén)的主導(dǎo)職能。

（三）關(guān)于量化考核結(jié)果問(wèn)題

管城回族區(qū)人民檢察院在案件質(zhì)量考核結(jié)果方面主要采取了“六級(jí)十二等”的綜合等級(jí)評(píng)定方式，雖然部分運(yùn)用量化方式，但結(jié)果并未明顯體現(xiàn)差異性，不利于考核目標(biāo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此我們?cè)谕晟瓶己梭w系過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)結(jié)果的量化設(shè)計(jì)，重點(diǎn)要合理體現(xiàn)差異化。一是在明確考核內(nèi)容基礎(chǔ)上，設(shè)定每項(xiàng)考核內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)，讓檢察官在辦案過(guò)程中掌握考核標(biāo)尺。本文討論的考核內(nèi)容系初步設(shè)想，有待實(shí)踐中進(jìn)一步討論完善。二是合理、恰當(dāng)設(shè)置各項(xiàng)考核內(nèi)容的分值比重。三是實(shí)行基礎(chǔ)項(xiàng)目和加分項(xiàng)目相結(jié)合的考核方式，在考察辦案人員的基本辦案技能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督能力的考核，對(duì)辦案效果、監(jiān)督成效好的案件依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置加分項(xiàng)目，加大差異性體現(xiàn)。下圖顯示為考核量化模式，當(dāng)然對(duì)各項(xiàng)分值和比例的設(shè)置還需進(jìn)一步討論，也應(yīng)在實(shí)踐中檢驗(yàn)完善。

（四）完善考核結(jié)果運(yùn)用

歷來(lái)，只有將考核結(jié)果與所獲回報(bào)掛鉤，才能真正使考核發(fā)揮應(yīng)有的作用。將考核結(jié)果作為正確評(píng)價(jià)檢察官辦案能力，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)以及職務(wù)調(diào)整依據(jù)，是維護(hù)考核權(quán)威性、調(diào)動(dòng)檢察官工作積極性、不斷提高工作質(zhì)量和效率必不可少的環(huán)節(jié)。因此，考核結(jié)果如何運(yùn)用，直接關(guān)系到考核本身的意義和價(jià)值。實(shí)施檢察官辦案責(zé)任制后，如何建立科學(xué)的檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)研究的熱點(diǎn)。對(duì)于案件質(zhì)量考核的結(jié)果，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取“剛性”和“柔性”相結(jié)合的運(yùn)用方式。一方面要納入到檢察官整體工作業(yè)績(jī)的考核范圍，成為考察檢察官司法辦案績(jī)效的重要甚至關(guān)鍵指標(biāo)。這應(yīng)成為質(zhì)量考核結(jié)果“剛性”運(yùn)用方式。另一方面還應(yīng)該給考核結(jié)果留下“柔性”多樣化應(yīng)用空間。在內(nèi)部管理方面，可以針對(duì)辦案質(zhì)量開(kāi)展專項(xiàng)的評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)優(yōu)工作，同時(shí)也可以將結(jié)果作為檢察官職業(yè)培訓(xùn)方面、職級(jí)晉升、職務(wù)提拔等方面的重要參考依據(jù)。endprint