我國城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其風險識別

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

我國城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其風險識別

俞海王勇張永亮

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

快速的城鎮(zhèn)化進程在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了巨大的能源資源消耗和環(huán)境污染。本文采用31個省份2000-2014年的面板數(shù)據(jù)，實證擬合了我國城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的趨勢特征，并在此基礎(chǔ)上，進一步分析了我國城鎮(zhèn)化進程中的主要環(huán)境風險。研究認為，當前城鎮(zhèn)化水平對應的人均污染物排放仍處高位，隨著城鎮(zhèn)化進程的加深，部分污染物的排放量仍將持續(xù)上升，大部分中西部省份城鎮(zhèn)化的環(huán)境風險將更為突出。未來城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境風險主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)有針對廢水、廢氣和固體廢棄物污染的處理能力與存量環(huán)境污染治理需求仍存在較大的差距；二是剛性工業(yè)化需求帶來的潛在增量環(huán)境風險，且因工業(yè)化進程的差異呈現(xiàn)區(qū)域分化趨勢；三是產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移將放大環(huán)境風險的空間尺度。針對工業(yè)污染物排放的預測表明，工業(yè)廢氣排放和固體廢棄物排放將是潛在環(huán)境風險的主要來源。文章進一步從體制機制、整體格局、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境治理和公眾參與五個層面提出了降低城鎮(zhèn)化環(huán)境風險的政策建議。

城鎮(zhèn)化；環(huán)境污染；環(huán)境風險

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的歷史階段。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展。根據(jù)“十三五”規(guī)劃設(shè)定的預期性目標，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%左右。然而，快速的城鎮(zhèn)化進程在帶來“金山銀山”的同時，也產(chǎn)生了巨大的能源資源消耗。隨著資源與環(huán)境的壓力不斷加劇，日益累積的環(huán)境風險成為未來城市可持續(xù)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)之一。已有大量文獻對城鎮(zhèn)化引致的環(huán)境問題予以廣泛的關(guān)注。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是實證考察城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的關(guān)系，大多的研究基于STIRPAT模型、環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)等理論框架，證實了伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，污染物的排放會經(jīng)歷先上升后下降的“倒U”形路徑(馬磊，2010；劉夢琴和劉軼俊，2011；鄧曉蘭等，2017)。二是定性討論新型城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境污染應對策略。如李佐軍和盛三化(2012)分析了城鎮(zhèn)化引致的環(huán)境壓力，以及新型城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護應對策略。沈月娣(2014)討論了城鎮(zhèn)化對環(huán)境治理的影響以及存在的環(huán)境治理制度缺陷等問題。崔晶(2016)提出了新型城鎮(zhèn)化過程中地方政府環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型路徑。

城鎮(zhèn)化進程對環(huán)境污染的影響與我國的城鎮(zhèn)化特征密不可分，一方面取決于城鎮(zhèn)化的邊際環(huán)境效應大小，另一方面也取決于當前的環(huán)境污染治理能力?，F(xiàn)有研究對城鎮(zhèn)化過程中的具體環(huán)境風險欠缺深入的分析，關(guān)于當前污染處理能力的討論也比較少，對策研究也就缺乏依據(jù)和針對性。為此，本研究首先對中國的城鎮(zhèn)化特征進行分析，通過城鎮(zhèn)化與多種污染物的回歸擬合，判斷城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染關(guān)系的未來走勢。其次，討論當前環(huán)境污染處理能力的差距，提出未來城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向和相應的政策建議。

1 中國的城鎮(zhèn)化特征

世界城市發(fā)展規(guī)律表明，當城鎮(zhèn)化水平處于30%～70%之間時，屬于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期。毋庸置疑，中國當前且未來一段時間仍將處于加速成長期。根據(jù)高春亮和魏后凱(2013)的預測，2020年和2030年中國的城鎮(zhèn)化水平將分別達到60%和68%左右。中國城鎮(zhèn)化進程中呈現(xiàn)出的以下幾方面特征對資源環(huán)境產(chǎn)生了巨大的壓力。一是城鎮(zhèn)化起點低、速度快。1978-2016年，城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到57.4%，年均提高1.04個百分點，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，年均增加約1632萬人。城市數(shù)量也從1978年的193個增加到2010年的658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量則從2173個增加到20113個。蔣洪強等(2012)的測算表明，城鎮(zhèn)化率的提高與主要污染物排放量的增加總體線性趨勢呈上升狀態(tài)。快速的城鎮(zhèn)化導致邊際環(huán)境壓力激增。二是城鎮(zhèn)化模式粗放。城市化過多地依賴于數(shù)量、規(guī)模的外延式擴張。2000-2010年，城市建設(shè)用地年平均增長6.04%，遠高于城鎮(zhèn)人口3.85%的年平均增長速度。城市發(fā)展過程中的高消耗、高污染、高投入、低效益問題十分突出。我國每平方公里土地上承載的GDP，即國土經(jīng)濟密度約為美國的1/5-1/4；韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經(jīng)濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江①。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域不平衡突出。與對外開放在區(qū)域上漸進推進類似，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了由東向西、由南向北、由沿海向內(nèi)地的過程，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平明顯高于中西部地區(qū)。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口。城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，導致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

2 城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的趨勢特征

為了判斷中國城鎮(zhèn)化水平與環(huán)境污染的關(guān)系，本研究采用全國31個省(市、自治區(qū))2000-2014年的面板數(shù)據(jù)，實證考察城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的關(guān)系、中國和各地區(qū)所處的階段以及城鎮(zhèn)化進程對環(huán)境污染的邊際影響?；诰C合反映城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染關(guān)系的考慮，兼顧數(shù)據(jù)的可得性，選取工業(yè)和生活加總的廢水、化學需氧量、二氧化硫、煙粉塵、二氧化碳排放量②來衡量一個地區(qū)環(huán)境污染的程度，城鎮(zhèn)化率采用常住城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋砗饬?。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于各年的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國環(huán)境年鑒》。為了避免異方差的影響，更好地實現(xiàn)擬合，將人均污染物排放指標取其對數(shù)。計量模型如下：

其中，yit是人均污染物排放；xit是城鎮(zhèn)化率，由于在此僅觀察環(huán)境污染與城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計關(guān)系，僅控制省份(μi)和年份(vi)雙向的固定效應，回歸結(jié)果見表1。

表1 人均污染物排放與城鎮(zhèn)化水平的回歸結(jié)果

注：***表示在1%水平下顯著。

表1的擬合結(jié)果表明，城鎮(zhèn)化率與各類污染物排放呈現(xiàn)顯著的二次項關(guān)系。對式(1)進行估計后使用各污染指標對城鎮(zhèn)化水平求偏導，由?y/?x=0可得：x=-α/2β，該式即為城鎮(zhèn)化水平影響環(huán)境污染指標變化的轉(zhuǎn)折點。結(jié)果顯示，化學需氧量和二氧化硫排放已經(jīng)越過了拐點，氨氮排放和煙粉塵排放處于剛剛越過拐點的位置，但是廢水排放和二氧化碳排放，距離拐點還有一段距離。

為了更加形象地顯示城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的二次方關(guān)系，在計量回歸的基礎(chǔ)上，分別繪制這六種不同污染物的人均排放量與城鎮(zhèn)化水平的樣本擬合圖，進一步觀測過去一段時期各地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平與環(huán)境污染的關(guān)系。在圖中分別標出了“倒U”曲線的轉(zhuǎn)折點以及2016年中國的整體城鎮(zhèn)化率，以便于根據(jù)歷史的這種關(guān)系判斷新一輪城鎮(zhèn)化將會對環(huán)境污染排放產(chǎn)生怎樣的影響。

根據(jù)回歸結(jié)果以及圖1的擬合圖，可以得到以下結(jié)論：第一，城鎮(zhèn)化與人均污染物排放呈現(xiàn)穩(wěn)定的“倒U”形關(guān)系，并且這一特征在對不同污染物指標的回歸擬合中均一致。第二，隨著城鎮(zhèn)化進程的加深，部分污染物的排放量仍將持續(xù)上升。擬合結(jié)果表明，廢水排放和二氧化碳排放擬合的城鎮(zhèn)化水平拐點都處于當前城鎮(zhèn)化水平的右端。第三，一些污染物雖已越過拐點，但是當前城鎮(zhèn)化水平對應的人均污染物排放仍處高位，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式并不會對污染物排放產(chǎn)生較大的減緩作用。第四，大部分的中西部省份依然處于“倒U”形曲線的左端或峰值附近，城鎮(zhèn)化的環(huán)境風險將更為突出。

① 夏鋒.粗放型規(guī)模城鎮(zhèn)化已走到盡頭，2015. http：//www.aisixiang.com/data/91642.html

② 二氧化碳排放根據(jù)能源消耗計算。

注：圖中虛豎線是各污染物指標與城鎮(zhèn)化水平關(guān)系的拐點所在位置，實豎線是2016年中國整體的城鎮(zhèn)化率水平(57.35%)圖1 城鎮(zhèn)化與人均污染物排放的擬合曲線

圖2是各省份的城鎮(zhèn)化水平與各污染物與城鎮(zhèn)化關(guān)系擬合的拐點的比較。對于二氧化碳排放來說，僅有北京、天津和上海三個城市越過了“倒U”曲線的峰值，大部分的省份均位于“倒U”曲線的左端，這意味著城鎮(zhèn)化水平的提升，將帶來這些污染物排放的增加。而對于廢水排放和煙粉塵而言，大部分的省份依然沒有越過拐點，且尚未越過拐點的省份大都是中西部地區(qū)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，未來一段時期，中西部地區(qū)將成為推動整體城鎮(zhèn)化進程的主力。這將從兩個方面對這些地區(qū)的環(huán)境污染狀況產(chǎn)生顯著影響：其一，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度將加快，對環(huán)境污染的影響也會更為明顯；其二，根據(jù)圖2的“倒U”曲線，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化對污染排放的邊際效應也相對較高。因此，隨著城鎮(zhèn)化進程的加深，中西部地區(qū)的環(huán)境風險將日益凸顯。

圖2 2015年各地區(qū)城鎮(zhèn)化率與各污染物“倒U”曲線拐點城鎮(zhèn)化率的比較

需要說明的是，本研究使用的污染排放指標都是工業(yè)和生活的加總，這與現(xiàn)有研究多采用工業(yè)污染排放不同，同時也是本研究城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染“倒U”曲線拐點更為滯后的一個重要原因。以廢水排放為例，2013年生活廢水排放總量為485.11萬噸，是工業(yè)廢水排放總量的2.3倍，并且保持著快速增長的趨勢，而工業(yè)廢水排放則呈現(xiàn)下降的趨勢。尤其是對于城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)，生活廢水排放占廢水排放總量的比重更高，如北京、天津和上海分別為93%、78%和79%。這說明生活廢水排放將成為未來城鎮(zhèn)化環(huán)境風險的一個重要部分。

3 城鎮(zhèn)化的環(huán)境風險識別

3.1 過去城鎮(zhèn)化的存量環(huán)境風險

環(huán)境風險的發(fā)生既取決于城鎮(zhèn)化帶來的邊際環(huán)境壓力，也取決于環(huán)境污染的治理能力。下面通過對廢水、廢氣和固體廢棄物三種類型的污染物治理情況來反映過去城鎮(zhèn)化過程中累計的環(huán)境風險。

首先，在廢水治理上，廢水排放的處理能力整體較低，且地區(qū)間存在著很大的不平衡性，水污染形勢嚴峻。從圖3可以看出，除了幾個發(fā)達地區(qū)，如北京、天津、上海、浙江之外，大部分省份的工業(yè)廢水直接排入環(huán)境。尤其是中西部地區(qū)，直接排入環(huán)境的工業(yè)廢水占比都在80%以上。上文的研究也表明，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，中西部地區(qū)的污染排放將持續(xù)增長，加之這些地區(qū)處理污染排放的能力較弱，因此，環(huán)境污染的風險增強。在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，許多城市都付出了較大的環(huán)境污染代價。2013年全國城鎮(zhèn)生活污水排放量達到485億立方米，是2000年的1.46倍。在工業(yè)和城市污水排放中，經(jīng)過集中處理達標(GB8978-1996)的僅有23%，其余大都排入江河。全國水功能區(qū)水質(zhì)達標率僅為46%，90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到來自污水、生活垃圾、工業(yè)廢水、化肥和農(nóng)藥等不同程度的污染。對我國118座城市的飲用水調(diào)查顯示，64%的城市地下水嚴重污染，33%的城市地下水為輕度污染，僅3%的城市水質(zhì)處于清潔狀態(tài)，約75個大中城市地下水屬于較重污染區(qū)(潘家華，2013)。此外，很多的工業(yè)廢水處理設(shè)施實際處于非正常運行狀態(tài)，無證排污、偷排和超標排放的情況屢見不鮮，在部分地區(qū)還相當嚴重?？傮w而言，水污染問題依然嚴峻，污染的應對能力也相對較弱。

圖3 2013年工業(yè)廢水排放處理情況③

其次，在廢氣治理上，大氣污染程度日益嚴重，范圍不斷擴大，一些污染物的去除率仍然較低。2016年，全國338個地級及以上城市中，環(huán)境空氣質(zhì)量達標城市比重僅為24.9%(環(huán)境保護部，2016)。此外，根據(jù)《中國環(huán)境年鑒》數(shù)據(jù)，2013年在全國的重點城市中，煙(粉)塵的去除率則為98.7%，二氧化硫的去除率為72%，氮氧化物的去除率僅有20.8%。整體來看，廢氣排放的治理力度依然不足。

表2 地級以上城市空氣質(zhì)量級別天數(shù)比例(%)

數(shù)據(jù)來源：環(huán)境保護狀況公報2016。

第三，固體廢棄物的綜合利用率較低，處置不當?shù)膯栴}嚴重，城市垃圾的產(chǎn)生量增長較快。2013年全國產(chǎn)生了約32.8億噸工業(yè)固體廢物，是2005年的2.5倍。這些廢棄物通常是工業(yè)生產(chǎn)的副產(chǎn)品，體積大、數(shù)量多，如尾礦、礦渣、煤灰渣等等，如果大多數(shù)得不到妥善處理，將產(chǎn)生不良的環(huán)境影響。2013年一般工業(yè)固體廢物的綜合利用率僅有62.2%，也就是說，僅有3/5的工業(yè)廢棄物得到了循環(huán)利用，約有2/5的廢棄物被處置、貯存或丟棄。此外，一些不當?shù)奶幹梅绞饺匀粫磔^大的環(huán)境風險，如焚化、堆存等等。從地理分布來看，中國工業(yè)固體廢棄物的主要產(chǎn)生地：河北、山西、遼寧和內(nèi)蒙古等。而一般工業(yè)固體廢物綜合利用率較低的分別是四川(41%)和河北(42.1%)。

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，城市垃圾的產(chǎn)生量日益增加。許多城市處理能力不足，垃圾處理處置設(shè)施運行效率低下。目前中國國內(nèi)每年城市垃圾產(chǎn)生量的90%為填

③數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境年鑒2014》。其中“直接排入環(huán)境的”是指廢水經(jīng)過工廠的排污口或經(jīng)過下水道直接排入環(huán)境中，包括排入海、河流、湖泊、水庫等；“排入污水處理廠的”是指企業(yè)產(chǎn)生的廢水直接或間接經(jīng)市政管網(wǎng)排入污水處理廠的廢水量，包括排入城鎮(zhèn)污水處理廠、集中工業(yè)廢水處理廠以及其他單位的污水處理設(shè)施的廢水量。

埋，只有7%為焚燒，其余為堆肥等處理形式，325個城市還沒有建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施，1636個縣城每年產(chǎn)生的垃圾大部分只能簡單堆放。目前全國每年垃圾總量已達2.5億噸，并以每年8%的速度增長，加上歷年的垃圾堆存量已達80億噸以上，很多城市處于垃圾包圍之中，垃圾包圍城市的處境一直困擾著城鎮(zhèn)的發(fā)展。在全國600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾“包圍圈”，有1/4的城市已無合適場所堆放垃圾(潘家華和張瑩，2013)。就每年的產(chǎn)生量而言，工業(yè)固體廢棄物的問題比城市固體廢棄物更加嚴重，工業(yè)固體廢棄物特別是危險廢棄物，未經(jīng)妥善處置，在環(huán)境中存在的時間較長，對人體健康的危害最大。

3.2 新一輪城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境風險識別

在當前的情景下，城鎮(zhèn)化的提升并不能在短期內(nèi)降低環(huán)境污染的風險，新一輪城鎮(zhèn)化會帶來增量環(huán)境風險。根據(jù)預測結(jié)果，人均廢水和二氧化碳排放均呈現(xiàn)上升的趨勢，這意味著在不同的階段環(huán)境風險中的污染物特征并不一致，一些污染物在下降的同時，仍然會有其它污染物呈現(xiàn)上升趨勢。新一輪城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境風險會發(fā)生改變，但是環(huán)境風險的強度并非因此而減弱。除此之外，新一輪的城鎮(zhèn)化特征及其對工業(yè)發(fā)展的影響將對未來的環(huán)境風險帶來深刻的影響。

一是新型城鎮(zhèn)化過程中，剛性的工業(yè)化需求依然會帶來較強的環(huán)境風險。城鎮(zhèn)化進程中，大量人口逐漸集聚到城市，這對住房、基礎(chǔ)設(shè)施等存在顯著的剛性需求，工業(yè)結(jié)構(gòu)中，重工業(yè)將依然占據(jù)較大的比重。這就意味著未來一段時間內(nèi)，工業(yè)結(jié)構(gòu)很難對污染排放的減少產(chǎn)生明顯的正向作用。據(jù)測算，2007-2012年，工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對工業(yè)廢水排放減少的貢獻僅為7.9%(王勇和劉厚蓮，2015)，因此，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，潛在的工業(yè)化的環(huán)境風險依然較強。

二是工業(yè)化進程的階段性差異導致環(huán)境污染風險存在明顯的區(qū)域差異。從全國各地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展進程來看，東中西部存在顯著差異。北京、上海等發(fā)達地區(qū)已經(jīng)進入到后工業(yè)化階段，江浙等省份進入工業(yè)化后期，而貴州、云南等西部省份處于工業(yè)化初期向中期過渡階段，大部分中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化中后期、重工業(yè)集聚發(fā)展階段。處于工業(yè)化初期階段的地區(qū)，其經(jīng)濟增長方式會對環(huán)境造成諸多不利影響，而工業(yè)化將近完成時期的地區(qū)，經(jīng)濟增長對環(huán)境的正面效應會逐步顯露出來。因此，全國范圍內(nèi)，工業(yè)化進程的區(qū)域差異必將造成環(huán)境污染的區(qū)域差異和分異。圖4表明，2005年以來，東部地區(qū)的工業(yè)增加值比重持續(xù)下降，而中西部地區(qū)的工業(yè)增加值比重仍然呈現(xiàn)上升趨勢，僅在2011年后呈現(xiàn)下降的趨勢，中西部地區(qū)的工業(yè)化進程滯后于東部地區(qū)。未來一段時期，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動下，中西部地區(qū)的工業(yè)化污染將快速增長，加之這些地區(qū)的環(huán)境承載力有限，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，工業(yè)化與環(huán)境污染的矛盾將日益尖銳。

圖4 中西部地區(qū)工業(yè)化進程與東部地區(qū)的比較

三是產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移將放大環(huán)境風險的空間尺度。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達國家在工業(yè)化的中后期，通常會通過向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移污染密集型行業(yè)來降低本國的環(huán)境壓力，但是這對于發(fā)展中的中國似乎并不現(xiàn)實。中國可能還要靠自己的區(qū)域分工來延續(xù)比較優(yōu)勢，在東、中、西三類地區(qū)形成中國版本的國內(nèi)雁陣模型。通常產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的僅僅是產(chǎn)業(yè)鏈條的一部分，基于生產(chǎn)成本、利潤空間的考慮，東部地區(qū)一般會將具有競爭力的生產(chǎn)環(huán)節(jié)保留，而將逐步淘汰的、缺乏優(yōu)勢的生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步轉(zhuǎn)移出去，這些轉(zhuǎn)移的生產(chǎn)環(huán)節(jié)一般都是生產(chǎn)鏈條中相對低端的部分，這部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的環(huán)境污染也更加嚴重。另外，基于中國特殊的地理環(huán)境，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)從東部向西部轉(zhuǎn)移的過程，也是產(chǎn)業(yè)鏈從江河下游往中上游轉(zhuǎn)移的過程，這也會帶來較大范圍的污染轉(zhuǎn)移，同時意味著環(huán)境風險在更大的空間尺度上被放大，目前這一轉(zhuǎn)移剛剛開始，仍將繼續(xù)。

表3 各區(qū)域工業(yè)產(chǎn)值及污染物占比的變化(%)④

數(shù)據(jù)來源：鐘茂初和閆文娟(2012)。

表3反映了工業(yè)產(chǎn)值向東部集聚，但是環(huán)境污染向西部轉(zhuǎn)移的明顯趨勢。東部地區(qū)的工業(yè)增加值超過全國一半，且呈增長趨勢，但是工業(yè)污染占比(工業(yè)廢水、工業(yè)固體廢棄物以及二氧化硫的排放占比)遠遠小于工業(yè)增加值占比。東部地區(qū)1998年的工業(yè)增加值相比2008年在增加，但是環(huán)境污染卻大幅度減少。而西部地區(qū)工業(yè)增加值也呈現(xiàn)微弱增加的趨勢，但是環(huán)境污染卻大幅度增加?？梢灶A見，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，中西部地區(qū)對環(huán)境資源的透支以及環(huán)境污染程度只會更大。

④鐘茂初，閆文娟.發(fā)展差距引致地區(qū)間環(huán)境負擔不公平的實證分析[J].經(jīng)濟科學，2012 (1)：51-61.

3.3 新一輪城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境污染預測

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，第二產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重逐漸降低。相應地，工業(yè)增加值的比重也將逐漸降低，但是這并不意味著工業(yè)化對環(huán)境污染的影響將會減弱，因為工業(yè)增加值的絕對數(shù)量可能仍然會呈現(xiàn)上升的趨勢。新一輪城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)化引致污染物排放的變化取決于兩個方面：一是工業(yè)增加值的變化趨勢；二是工業(yè)污染強度的變化趨勢。為此，我們通過預測這兩者的變化來估算未來工業(yè)化引致環(huán)境污染的變化。具體方法為：首先根據(jù)工業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的比重和國民生產(chǎn)總值的預測值來估計2015-2030年的工業(yè)增加值；然后根據(jù)單位工業(yè)增加值的污染物(工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物)排放強度來預測其在2015-2030年的變化趨勢。最終兩者的預測值相乘即可估算出工業(yè)化對污染物排放的影響。

圖5是單位工業(yè)增加值工業(yè)廢水、廢氣排放和固體廢棄物產(chǎn)生量的變化趨勢，整體上三種工業(yè)污染物排放強度均呈現(xiàn)下降趨勢，其中工業(yè)廢水排放的下降趨勢最為明顯。我們分別根據(jù)三種工業(yè)污染物排放強度在1996-2013年的年均變化率來估計其在2015-2030年的變化趨勢。至于工業(yè)增值，我們首先預測2015-2030年國民生產(chǎn)總值的變動。按照現(xiàn)有的增長趨勢，假設(shè)國民生產(chǎn)總值在2015-2020的年均增長率為7%，考慮到經(jīng)濟體量增大，經(jīng)濟增速逐漸放緩，將2020-2030年的年均增長率設(shè)為6.5%。1996-2013年，工業(yè)增加值占GDP的比重由41.04%下降到36.95%，年均下降1.98%?；诖耍覀儗⑵湓O(shè)定為工業(yè)增加值占GDP比重在2015-2030年的年均變化率。

圖5 1996-2013年單位工業(yè)增加值污染物排放強度的變化趨勢

按照上述方法，我們分別根據(jù)工業(yè)增加值和工業(yè)污染物的排放強度的預測值來計算2015-2030年的工業(yè)污染物排放。從表4的預測結(jié)果可以看出，到2030年，工業(yè)廢水排放約為198億噸，工業(yè)廢氣排放為122億立方米，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量則為52億噸，三者分別比2013年增加-5.8%、82%和59%。因此，未來新一輪城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)化環(huán)境風險主要集中于工業(yè)廢氣排放和固體廢物產(chǎn)生上。

表4 工業(yè)污染物排放的預測

4 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型方向與對策建議

要解決中國城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境問題，降低新一輪城鎮(zhèn)化可能帶來的環(huán)境風險，需要從體制機制、整體格局、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境治理和公眾參與五個層面開展工作。即在推動與綠色城鎮(zhèn)化相關(guān)的資源利用和生態(tài)環(huán)境保護體制機制改革的基礎(chǔ)上，推動城鎮(zhèn)化整體發(fā)展格局優(yōu)化、促進大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推進城鄉(xiāng)環(huán)境保護與治理，促進城鎮(zhèn)居民綠色消費，保障綠色城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。

首先，改革和建立符合綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的資源利用和生態(tài)環(huán)境保護體制機制。一是改革現(xiàn)行的多層級垂直管理的行政管理體制，促進各類資源有效向中小城鎮(zhèn)流動，形成與資源環(huán)境承載力相適應的城鎮(zhèn)化體系和布局；二是改革現(xiàn)行土地管理和利用體制，由以行政命令推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向市場運作，提高城鎮(zhèn)化效率；三是建立統(tǒng)籌推動綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制。整合現(xiàn)有與綠色城鎮(zhèn)化相關(guān)的規(guī)劃、制度和政策；四是建立符合綠色城鎮(zhèn)化需求的生態(tài)環(huán)境保護體制機制，有效治理城市環(huán)境污染；五是建立跨區(qū)域的環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)體制機制，以區(qū)域資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、開展環(huán)境治理，推動區(qū)域間合作并減少區(qū)域間非合作競爭，有效提高城鎮(zhèn)化的資源能源利用水平。

其次，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化集約發(fā)展水平。加快建設(shè)“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，嚴格控制大城市規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)以優(yōu)化提升城市群為重點，中西部地區(qū)要在有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。維護和預留足夠的城鎮(zhèn)生態(tài)空間，提高人均公共交通設(shè)施擁有量和建成區(qū)人均綠地面積，構(gòu)建宜居綠色的人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。處理好城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)與人居環(huán)境生態(tài)化的關(guān)系，新城建設(shè)與舊城改造有機結(jié)合，合理規(guī)劃，鼓勵采取“緊湊型、多中心”的城鎮(zhèn)功能格局。積極推廣綠色建筑標準、綠色建筑設(shè)計和綠色社區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展綠色交通，實施城市用能用水節(jié)約管理，盡可能使用可再生能源。

第三，建立綠色經(jīng)濟發(fā)展體系，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟綠色增長。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，綠色城鎮(zhèn)化應當與綠色經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同步并且有機結(jié)合。一是要通過加強綠色制造技術(shù)、工藝的研發(fā)和應用，完善綠色產(chǎn)品標準體系和技術(shù)規(guī)范，研究制定綠色制造技術(shù)標準體系，大力推行清潔生產(chǎn)，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行綠色化改造；二是要大力發(fā)展綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，重點培育和發(fā)展以新能源、新材料、可再生能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)為代表的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，形成以現(xiàn)代服務業(yè)為主導的低碳化、綠色化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系新格局；三是要按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、地塊和發(fā)展階段等的不同，在資源能源消耗、環(huán)保和技術(shù)標準等方面，建立差別化的產(chǎn)業(yè)進入與退出機制；四是要鼓勵綠色投資和信貸，引導資金流向節(jié)約資源技術(shù)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)。

第四，推動城鄉(xiāng)生態(tài)保護和環(huán)境治理，解決和預防城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題。一是要嚴守“生態(tài)紅線”，推行城市環(huán)境總體規(guī)劃制度，拓展城市綠色空間并給自然留下更多修復空間；二是充分考慮自然環(huán)境的承載能力，切實保護各城鎮(zhèn)間必要的綠色隔離，建立城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡；三是加強污染防治與生態(tài)修復，不斷提高城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。非綠色的粗放型城鎮(zhèn)化模式帶來了嚴重的生態(tài)系統(tǒng)破壞與環(huán)境污染問題，要在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，根據(jù)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、功能布局等，同步配套建設(shè)污水和垃圾收集處理、危險廢物處置等環(huán)保設(shè)施，加強城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營管理，在解決存量環(huán)境污染的基礎(chǔ)上，預防新的環(huán)境風險。

第五，倡導城鎮(zhèn)居民綠色消費，推動綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的公眾參與。一是開展全民綠色城鎮(zhèn)化的宣傳教育行動，提高城鎮(zhèn)居民的生態(tài)環(huán)境保護意識、提升綠色消費理念。將綠色城鎮(zhèn)化理念貫穿于國民教育體系，提高全民對生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識，樹立正確的生態(tài)價值觀和道德觀。培育壯大節(jié)能環(huán)保志愿者組織，發(fā)揮社會組織在提升城鎮(zhèn)居民意識和理念上的重要作用，引導和支持公眾自覺參與綠色消費；二是推行綠色健康文明的生活方式。推行綠色采購，鼓勵開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、減少過度包裝、發(fā)展綠色物流。推動產(chǎn)品綠色、節(jié)能、低碳產(chǎn)品的標準體系建設(shè)，減少非必要的一次性產(chǎn)品消費。推動綠色社區(qū)建設(shè)，鼓勵綠色出行。推行垃圾分類。因地制宜建設(shè)“居住集中化、環(huán)境生態(tài)化、服務功能化”的農(nóng)村新社區(qū)。

[1]崔晶.新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府環(huán)境治理行為研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26(8)：63-69.

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[3]李佐軍，盛三化.城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境保護：隱憂與應對[J].國家行政學院學報，2012(4)：69-73.

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Urbanization，EnvironmentalPollutionandItsRisksIdentificationinChina

YU Hai WANG Yong ZHANG Yongliang

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029)

Rapid urbanization process has created considerable economic benefits，however，it brought a huge energy consumption and environmental pollution at the same time. Based on the panel data of 31 provinces of China from 2000 to 2014，this paper empirically fits the characteristics of urbanization and environmental pollution，and analyzes the main environmental risks in the process of urbanization in China. The study suggests that the per capita pollutant emissions are still high at the current urbanization level. With the advance of the urbanization process，some pollutant emissions will continue to rise，and the environmental risk of most central and western provinces will be more prominent. The environmental risks in the process of urbanization in the future are mainly as follows：First，there is still a big gap between the existing processing capacity and the environmental pollution control demand for waste water，waste gas and solid waste pollution. The second is the potential incremental environmental risks caused by the demand for rigid industrialization，which presents a regional differentiation trend due to the differences of industrialization process；Third，industrial cross-regional transfer will enlarge the spatial scale of environmental risk. Forecasts for industrial pollutant emissions show that the emissions of industrial pollutants and solid waste will be the major sources of potential environmental risks. In order to reduce the environmental risk of urbanization，this paper puts forward some policy recommendations from five aspects：institutional mechanism，overall pattern，industrial adjustment，environmental governance and public participation.

Urbanization；Environmental Pollution；Environmental Risks

俞海，博士，研究員，研究方向為環(huán)境治理

王勇，博士，助理研究員，研究方向為環(huán)境經(jīng)濟學

文獻格式：俞 海 等.我國城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其風險識別[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(6)：7-13.

X21

A

1673-288X(2017)06-0007-07