國家公園發(fā)展旅游的方式得到明確
——解讀《建立國家公園體制總體方案》方案之三（上）

蘇 楊

國家公園發(fā)展旅游的方式得到明確
——解讀《建立國家公園體制總體方案》方案之三（上）

蘇 楊

因?yàn)槠^長，給雜志排版和讀者閱讀都帶來了負(fù)擔(dān)，所以解讀之三這篇長文被拆成了上下兩篇，上篇講概念、下篇講操作?？紤]到這個(gè)話題的火熱，不排除根據(jù)讀者的反饋“打補(bǔ)丁”，講些實(shí)際操作中國家公園旅游新業(yè)態(tài)的例子和讀者的“質(zhì)疑”與互動，爭取把讀這個(gè)話題文章的用戶體驗(yàn)變成軟件似的體驗(yàn)——不斷免費(fèi)升級，中間插播“廣告”。

說到國家公園與旅游，那真是“剪不斷，理還亂……別是一番滋味在心頭”——尤其對有點(diǎn)家國情懷的旅游行業(yè)官員和學(xué)者。這是因?yàn)椋糜卧?jīng)在國家公園的一線，后來不僅退居二線、還觸了紅線，人人避之不及：2015年開始國家公園體制試點(diǎn)以來，多位部級領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言都表示建國家公園不是搞大旅游，“旅游”二字也在國家公園各相關(guān)文件和規(guī)劃中被刻意替換。幸好，《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）挽救了發(fā)展（這不是大開發(fā)那種發(fā)展）、挽救了旅游（這不是大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)那種旅游）。比較這種大起大落的反轉(zhuǎn)，可以發(fā)現(xiàn)多位領(lǐng)導(dǎo)心目中的“旅游”似乎與《總體方案》中的“旅游”不完全是一碼事。所以，需要首先辨析——

什么是旅游

從中國國家公園的發(fā)展歷程看，旅游一直是一個(gè)不可或缺的角色和無法回避的問題。先不說早在2008年，國家環(huán)?？偩趾蛧衣糜尉志妥钤鐝闹醒氩课瘜用鎾炫屏艘粋€(gè)“湯旺河國家公園”（其后被合并入伊春國家公園體制試點(diǎn)區(qū)，然后一起“無疾而終”）；單說在十八屆三中全會確定“建立國家公園體制”以后，在國家層面體現(xiàn)國家公園要求的第一個(gè)文件就是2014年8月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，其中提出，“穩(wěn)步推進(jìn)建立國家公園體制，實(shí)現(xiàn)對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用”。其后的發(fā)展，也讓許多地方政府覺得國家公園是一種國家頂級好景區(qū)，許多地方?jīng)]大干但快上，自行掛上了許多牌子。但好景區(qū)的好景不長，旅游被迅速推到了國家公園的對立面：原本被很多地方領(lǐng)導(dǎo)視為旅游發(fā)展機(jī)遇的國家公園相關(guān)工作，在2015年1月十三部委的《國家公園體制試點(diǎn)方案》和2015年9月中央的《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺后，明確了國家公園“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”和“實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)”，多個(gè)部級領(lǐng)導(dǎo)在“兩會”答記者問等重要場合也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“國家公園不是搞大旅游”，這樣的高層壓力使得已納入中央試點(diǎn)的相關(guān)地方政府只能改弦易轍。例如，2013年起就由旅游部門到地方掛職的領(lǐng)導(dǎo)提議，將浙江開化“國家東部公園”，列入中央試點(diǎn)成為錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)后，迅速改變了相關(guān)提法，在說法和做法上都全面向生態(tài)保護(hù)為主轉(zhuǎn)軌；比其更明顯的是中央通過試點(diǎn)實(shí)施方案的第一個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)——三江源，其局長李曉南在接受記者采訪時(shí)也明確表示：“在嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的前提下，可在園區(qū)周邊開展適度的商業(yè)開發(fā)，但其規(guī)劃要與國家公園規(guī)劃相一致、相協(xié)調(diào)。國家公園以國家投入為主，不搞門票經(jīng)濟(jì)，僅開展限制性的訪客預(yù)約的生態(tài)體驗(yàn)”，顯然，這不僅是將國家公園和旅游景區(qū)完全劃清界限，連提旅游都覺得犯忌了：旅游變成了生態(tài)體驗(yàn)，游客變成了訪客。這種說法在《三江源國家公園條例（試行）》中還得到了固化——這個(gè)條例全文沒有旅游二字。這是中國國家公園體制試點(diǎn)中一個(gè)有趣的反轉(zhuǎn)：曾經(jīng)多少地方因?yàn)槁糜味鴮夜珗@趨之若鶩；一年間，參與國家公園體制試點(diǎn)的各方就在口頭上對旅游避之不及了，似乎在國家公園試點(diǎn)中一提旅游就是大逆不道。

為什么這樣呢？原因應(yīng)該有二：一是旅游的詞義被弱化，二是真正的旅游太難搞。

對旅游的嘴上回避，其實(shí)有一個(gè)學(xué)術(shù)解釋——詞義外延的弱化。生活中，其實(shí)我們隨處可見詞義弱化導(dǎo)致的荒唐。例如，計(jì)劃生育政策被很多人呼吁要取消，其實(shí)對人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布質(zhì)量的調(diào)控和基于此的家庭計(jì)劃發(fā)展，就是計(jì)劃生育，所以計(jì)劃生育不管在多發(fā)達(dá)、生育壓力多小的國家都普遍存在（鼓勵按政策生“足”也是計(jì)劃生育），對我國更是百年大計(jì)。不過，在嚴(yán)格的一孩為主的政策施行多年以后，許多人將計(jì)劃生育弱化理解為一孩政策，因而產(chǎn)生了這樣的誤判。同樣的情況也存在于旅游上。直至1970年代，旅游仍然是事業(yè)，以接待為主的事業(yè)。但在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政績觀下，旅游迅速成了大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)的代名詞，旅游因而被地方政府在操作中基本等同于大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)（即便發(fā)展出了全域旅游概念，也仍然忽視了旅游事業(yè)本來具有的全民公益性和保護(hù)需求，旅游本來就包括了休閑、游憩等活動，代表了國民的基本福利），以致讓大家都形成了錯誤的印象——國家公園和旅游水火不容。

嚴(yán)格說來，只要是游客與目的地吸引物之間的非生產(chǎn)性活動，都可以叫旅游（所以旅游包括了吃住行游購?qiáng)柿?，但并非所有的旅游都有這六要素）。也因此，旅游可分為事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，事業(yè)的主體可能不是觀光而是休閑、游憩、生態(tài)體驗(yàn)、教育等，是典型的以“為人民服務(wù)”為主體的活動，本來最易讓生態(tài)保護(hù)成果給公眾帶來獲得感；即便是產(chǎn)業(yè)，也包括了諸多對區(qū)域發(fā)展有全面帶動作用而又不會增加環(huán)境承載力的業(yè)態(tài)。其實(shí)，官方文件中對旅游和游客的定義一直秉承著這樣的理解，如《國家旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2015）》中就明確了“游客是指以游覽觀光、休閑娛樂、探親訪友、文化體育、健康醫(yī)療、短期教育（培訓(xùn)）、宗教朝拜，或因公務(wù)、商務(wù)等為目的，前往慣常環(huán)境以外，出行持續(xù)時(shí)間不足一年的出行者”顯然，這樣的游客中可以成為許多地方搞旅游大開發(fā)的顧客的是少數(shù)，而考慮國家公園“生態(tài)保護(hù)第一”的要求，即便是大眾旅游產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)該呈現(xiàn)為生態(tài)旅游這樣的業(yè)態(tài)。要真的執(zhí)行這樣的標(biāo)準(zhǔn)，旅游和生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是“親家”。只是這些年來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，旅游產(chǎn)業(yè)中大眾觀光旅游發(fā)展最快也最省事——圍個(gè)景區(qū)建個(gè)索道或棧道然后收門票，旅游這樣本來“為人民服務(wù)”的詞就被詞義弱化：無論是公眾還是部分領(lǐng)導(dǎo)，他們心目中的旅游，就只限于大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)了，頂多考慮下業(yè)態(tài)升級，和全域旅游對應(yīng)，加點(diǎn)度假休閑，仍然局限于非公益性的、缺少技術(shù)含量的大眾旅游產(chǎn)業(yè)。而暫時(shí)看不到經(jīng)濟(jì)效益、覆蓋面廣泛的旅游事業(yè)（如美國國家公園體系中的國家游憩區(qū)和徒步道及相關(guān)科普設(shè)施的建設(shè)）和技術(shù)含量高、消費(fèi)者培養(yǎng)難的產(chǎn)業(yè)形式的生態(tài)旅游，都被邊緣化了——旅游詞義也相應(yīng)弱化了。

單旅游這個(gè)詞義被弱化也就算了，讓國家公園與旅游從親家變冤家，還有一個(gè)原因：各地此起彼伏的國家公園掛牌，主要在西部省份。無論是企業(yè)掛牌的昆侖“國家公園”，還是市地方政府掛牌的黃果樹“國家公園”和坎布拉“國家公園”，甚至還有西藏這樣的省級政府為拉動旅游業(yè)發(fā)展自行掛牌了納木錯、珠穆朗瑪和雅魯藏布大峽谷3個(gè)“國家公園”。這些冒牌的國家公園僅僅將這四個(gè)字當(dāng)作了一塊旅游牌子，且完全沒有管理體制改革，自然完全沒有體現(xiàn)國家公園“保護(hù)為主、全民公益優(yōu)先”的功能定位。

當(dāng)然，這些零亂的掛牌沒有規(guī)模效應(yīng)，還沒有讓公眾產(chǎn)生明顯的錯覺。成規(guī)模且有影響的，還是云南前些年在自力更生進(jìn)行國家公園試點(diǎn)時(shí)（有國家林業(yè)局的批復(fù)公函支撐），將國家公園直接作為一種大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)品牌來開展工作有關(guān)。所以，還得要辨析——

什么是國家公園的旅游

考慮到未來國家公園與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系（十九大報(bào)告明確國家將“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，而中國目前的兩類法定自然保護(hù)地分別是自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)），可以先看下自然保護(hù)區(qū)與旅游的關(guān)系：《自然保護(hù)區(qū)條例》列出了十項(xiàng)禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，可以簡稱“十項(xiàng)全不能”），幾乎把自然保護(hù)區(qū)要搞成禁區(qū)，但也明確了“緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動”，并在第二十二條“自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)”中有“（五）進(jìn)行自然保護(hù)的宣傳教育；（六）在不影響保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下，組織開展參觀、旅游等活動”。按照真正的旅游定義，這些都屬于旅游。而《風(fēng)景名勝區(qū)條例》更開篇即指明“本條例所稱風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域”，并說明“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，保護(hù)民族民間傳統(tǒng)文化，開展健康有益的游覽觀光和文化娛樂活動，普及歷史文化和科學(xué)知識”。總結(jié)一下，既有的法定保護(hù)地依法就可以開展旅游且是保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)有職責(zé)。為何依法可以開展的活動成為禁忌呢？是否有前車之鑒？可以云南省為例看看大家以為的國家公園的旅游是什么樣的？

云南的國家公園試點(diǎn)工作應(yīng)該是有設(shè)計(jì)、有計(jì)劃、有創(chuàng)新的，按照“研究—試點(diǎn)—規(guī)劃—標(biāo)準(zhǔn)—立法—推廣”的模式有序開展，也進(jìn)行了一些體制改革，如整合了一些保護(hù)地機(jī)構(gòu)，出臺了地方法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)（如《云南省國家公園管理?xiàng)l例》《國家公園基本條件》《國家公園標(biāo)志系統(tǒng)設(shè)置指南》等），印發(fā)了“國家公園”建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，成立了由多個(gè)部門組成的“國家公園專家委員會”。云南全省經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的“國家公園”已有13處，這些“國家公園”全部是在自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的，其中影響最大的是后來被列入中央試點(diǎn)的香格里拉普達(dá)措。

早在2005年，云南迪慶州政府開始探索國家公園管理模式，成立碧塔海景區(qū)管理局和屬都湖景區(qū)管理局；2006年8月，普達(dá)措“國家公園”正式對外開放。同時(shí)，迪慶州政府成立“香格里拉普達(dá)措國家公園管理局”。但其前期發(fā)展情況，基本就是個(gè)典型的、較成功的旅游景區(qū)。2012年11月，普達(dá)措“國家公園”成為國家5A級旅游景區(qū)，當(dāng)年旅游業(yè)收入突破2億元；2013年5月，云南省城市投資建設(shè)集團(tuán)有限公司入股迪慶州旅游投資集團(tuán)。2016年，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)收入達(dá)到3.26億元，最大日接待游客數(shù)量1.7萬人。云南自身總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為：通過改革，實(shí)現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等資源的整合，普達(dá)措旅業(yè)分公司接手負(fù)責(zé)旅游開發(fā)事宜；林業(yè)部門回歸保護(hù)森林資源的職責(zé)；州國家公園管理局負(fù)責(zé)規(guī)劃等事宜，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和經(jīng)營的分離，對旅游業(yè)的管理更加規(guī)范；實(shí)現(xiàn)社區(qū)反哺，對村民進(jìn)行資金補(bǔ)貼，提高了村民生活水平，調(diào)動了社區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性；實(shí)現(xiàn)了與水利局、環(huán)保局等相關(guān)部門的監(jiān)測資料共享。

應(yīng)該說，云南的探索有可取之處，但其保護(hù)區(qū)管理的“權(quán)、錢”相關(guān)制度并未調(diào)整，生態(tài)保護(hù)仍然依賴旅游收入“反哺”、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)基本對標(biāo)《國家5A級景區(qū)評定標(biāo)準(zhǔn)》、發(fā)展目標(biāo)也仍然看重游客量和門票收入，這當(dāng)然會讓許多人對國家公園產(chǎn)生了錯覺——這不就是個(gè)更規(guī)范且考慮了一點(diǎn)區(qū)域帶動的旅游景區(qū)嗎？加之國家公園的名頭的確太響亮，所以迄今仍有許多省對國家公園的理解局限于大眾旅游產(chǎn)業(yè)。例如，陜西省《“十三五”文化和旅游融合發(fā)展規(guī)劃》中明確“將黃河國家公園打造成為中國文化旅游名片、晉陜旅游第一目的地”，北京市旅游發(fā)展委員會領(lǐng)導(dǎo)在首都旅游發(fā)展論壇上認(rèn)為“旅游業(yè)是北京建設(shè)國際一流和諧之都的重要產(chǎn)業(yè)和京津冀協(xié)同發(fā)展的紐帶……大力推進(jìn)北京長城國家公園試點(diǎn)工作，突出八達(dá)嶺、慕田峪、古北口等長城文化旅游品牌，打造以歷史文化體驗(yàn)為特點(diǎn)的旅游休閑品牌”。

國家公園到底是不是旅游品牌呢？可以比較一下迄今仍然高大上（也有可能是甚囂塵上）的5A級旅游景區(qū)。對許多地方官員來說，剛聽到國家公園這個(gè)名詞時(shí)，也習(xí)慣性認(rèn)為國家又搞了一塊旅游牌子，完全不考慮十八屆三中全會文件提到國家公園時(shí)后面還有“體制”這兩個(gè)字，許多地方因此趁機(jī)加掛牌子（如前述的西部多個(gè)省份）。《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》出臺后，很多地方也沒有充分理解其中所提的“保護(hù)為主”和“全民公益性”，還在積極爭取國家公園體制試點(diǎn)，直到中央全面介入國家公園體制試點(diǎn)、明確了“生態(tài)保護(hù)第一”，才發(fā)現(xiàn)國家公園不只是塊牌子、國家公園體制建設(shè)沉甸甸。祁連山事件發(fā)生（參見《事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng),中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年19-20期合刊）和《總體方案》提出“最嚴(yán)格的保護(hù)”后，許多地方政府被嚇得180度掉頭，認(rèn)為國家公園碰不得，因?yàn)槠渲懈悴涣碎_發(fā)、國家公園是可能炸掉烏紗帽的雷區(qū)。

表1 美國國家公園體系成員（401個(gè)）的經(jīng)濟(jì)效益

其實(shí)，云南“國家公園”搞的這種旅游并非世界公認(rèn)的國家公園旅游。認(rèn)識國家公園的旅游，可以看看國際認(rèn)識。

首先看理論層面，不僅在IUCN的保護(hù)地分類體系中就已經(jīng)定義：IUCN的2013年指南明確國家公園是指“大面積的自然或接近自然的區(qū)域，設(shè)立的目的是為了保護(hù)大規(guī)模（大尺度）的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。這些保護(hù)區(qū)提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀機(jī)會的基礎(chǔ)”。保護(hù)地的專家——IUCN的六個(gè)專業(yè)委員會之一保護(hù)地委員會的主席哈羅德·艾茲維克——觀點(diǎn)如下：“將第Ⅱ類保護(hù)區(qū)和其余類型區(qū)分開來，并使其成為一個(gè)真正的國家公園的主要標(biāo)準(zhǔn)，就是游客利用……是旅游業(yè)決定了什么才是國家公園”。

再看實(shí)踐層面。美國國家公園體系對周邊發(fā)展的帶動作用是巨大的。雖然其門票低廉（只有少數(shù)需要收門票，而平均不到30美元的門票還七天有效，覆蓋全體系的年票僅為80美元），但帶動作用太顯著了（2013年的數(shù)據(jù)見表1）：國家公園參觀者在周邊社區(qū)總共近146億美元消費(fèi)支出的具體構(gòu)成及產(chǎn)生了14.3萬個(gè)就業(yè)崗位（每年NPS都會發(fā)布National Park Visitor Spending Effects Economic Contributions to Local Communities）。

國家公園的旅游，在主要內(nèi)容和旅游的公益性、科學(xué)性、參與性方面，國家公園與大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)有顯著的區(qū)別，所需的體制機(jī)制也有很大的不同。例如，北京段長城629公里，每年大約要接待游客2000萬人次。到目前為止，長城接待外國的政府首腦、元首約千位左右。北京段長城沒有得到充分的開發(fā)與利用，攀爬長城幾乎是游玩長城的全部活動內(nèi)容了。對長城豐厚的文化知識和科學(xué)知識、軍事價(jià)值等等，很少有景區(qū)進(jìn)行講解和體驗(yàn)。做大眾旅游的人認(rèn)為司馬臺長城邊上的古北水鎮(zhèn)是對原生村莊的逆襲，對傳統(tǒng)村莊進(jìn)行了本質(zhì)改變，創(chuàng)造了長城和現(xiàn)代生活新的共生。但做國家公園旅游的人認(rèn)為，長城只有在定位上成為中國國家公園的窗口、在形式上建成全球志愿者參與中國國家公園的平臺、在業(yè)態(tài)上建立國家公園產(chǎn)品品牌增值體系的特許經(jīng)營、在內(nèi)容上體現(xiàn)為多種方式的科普和休閑游憩、在機(jī)制上構(gòu)建保護(hù)的成果能轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)收入，才真正體現(xiàn)了“國家所有、全民共享、世代傳承”，否則國家公園提供的生態(tài)產(chǎn)品就類型不全、種類不多，讓人民群眾的獲得感不強(qiáng)。

總結(jié)一下，“國家公園不能搞旅游”和“國家公園是旅游品牌”這兩種認(rèn)識都有偏頗：國家公園是強(qiáng)調(diào)保護(hù)的，但通過成龍配套的生態(tài)文明體制建設(shè)，也有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)匦纬删G色發(fā)展，將保護(hù)好的綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。而僅有牌子的5A級旅游景區(qū)，僅僅是一個(gè)部門的價(jià)值品牌，雖然通過評級、評估、動態(tài)監(jiān)測和退出機(jī)制等初步形成了管理體系，但與中央主導(dǎo)且未來成為自然保護(hù)地體系主體的國家公園相比，完全只是一種產(chǎn)業(yè)輔助手段而非發(fā)展方式。即國家公園的旅游顯著不同于旅游景區(qū)的旅游，開展這樣的旅游活動在主要內(nèi)容和旅游的公益性、科學(xué)性、參與性方面都顯著區(qū)別于大眾觀光旅游產(chǎn)業(yè)。

這樣的旅游活動到底有什么內(nèi)容、按什么方式來開展、經(jīng)濟(jì)支持是什么、地方參與的積極性在哪里？且聽下半篇“國家公園的旅游正道——國家公園產(chǎn)品品牌增值體系和特色小鎮(zhèn)”分解。

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。