加強(qiáng)土地出讓金的財(cái)務(wù)管理探析

王宇

[摘 要]在國(guó)家公共財(cái)政的組成結(jié)構(gòu)中，國(guó)有土地出讓金是其中非常重要的一部分，在國(guó)家公共財(cái)政中占有很大的比重，也正因?yàn)槿绱藢?duì)于此項(xiàng)資金的管理工作也就顯得尤為重要。為了切實(shí)有效地防范乃至徹底杜絕土地出讓金管理工作中的諸多問(wèn)題，如價(jià)格的不合理調(diào)整、被挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，就要從加強(qiáng)管理和控制著手，配合強(qiáng)有力的監(jiān)督，對(duì)國(guó)有出讓金進(jìn)行科學(xué)高效的監(jiān)管，才能使國(guó)有土地出讓金發(fā)揮其真正的作用，為國(guó)家公共財(cái)政做出重要的貢獻(xiàn)，使其為國(guó)計(jì)民生服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有土地；出讓金管理；有效對(duì)策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.157

在國(guó)內(nèi)關(guān)于土地出讓金問(wèn)題的研究已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，多位相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者針對(duì)土地的價(jià)值和價(jià)格問(wèn)題開展了激烈的討論，最后得出的結(jié)論認(rèn)為，土地可以作為一種特殊的商品，具有其自身的價(jià)值和價(jià)格。從20世紀(jì)80年代至今，關(guān)于土地市場(chǎng)問(wèn)題的研究和討論一直沒(méi)有停止過(guò)，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和土地情況，規(guī)范土地市場(chǎng)，對(duì)土地使用制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。土地市場(chǎng)需要科學(xué)規(guī)范的管理，以馬克思主義地租論作為理論基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)今國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)中存在的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致的研究和探討，對(duì)于土地相關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)、金額、租賃等突出問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的界定和劃分，特別是需要進(jìn)一步明確出讓金的地租性質(zhì)?，F(xiàn)有土地市場(chǎng)的租稅費(fèi)方面只需混亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)制，要建立專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)管理，健全租稅費(fèi)制度。一切研究都以土地出讓金的性質(zhì)作為出發(fā)點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)對(duì)土地出讓金制度建立和完善。

1 關(guān)于土地出讓金制度

關(guān)于土地出讓金的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界一直對(duì)此頗有爭(zhēng)議，難以形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。綜合學(xué)界多方面討論，筆者對(duì)土地出讓金的內(nèi)涵提出自己的觀點(diǎn)：土地出讓金是將土地使用權(quán)以出讓的方式由各個(gè)層級(jí)的土地管理部門出讓給土地使用者，土地使用者需要繳納土地出讓的市場(chǎng)交易額。土地使用是有時(shí)間期限的，一旦期滿，如果需要續(xù)期使用，則土地使用者需要按照一定額度的繳納續(xù)期款。由于地域的差異性，不同地域關(guān)于土地出讓金的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方式也相應(yīng)地存在差異，因此本文討論引用的數(shù)據(jù)和資料只是約數(shù)作為參考使用。在我國(guó)現(xiàn)存的土地出讓金制度的核心在于付費(fèi)使用，也就是說(shuō)，土地使用者必然支付相應(yīng)額度的費(fèi)用才能獲得對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)。但是我國(guó)土地的所有權(quán)和使用權(quán)是各自獨(dú)立、相互分離的，國(guó)家政府在對(duì)土地使用者進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓時(shí)收取的出讓金，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是土地若干年使用權(quán)所需支付的租稅費(fèi)用的總額。雖然這一土地出讓金制度在我國(guó)推行已久，但是隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，這一制度中所存在的缺陷和問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。例如去從2012年到2017年五年間的土地出讓金總額約15萬(wàn)億元就因?yàn)闆](méi)能公布而成為審計(jì)重點(diǎn)，截至目前，也未獲得這15萬(wàn)億元巨款的公布信息。這表明我國(guó)的土地出讓金制度的漏洞已經(jīng)非常明顯，亟待改革和完善，必須加強(qiáng)監(jiān)管，來(lái)防范未來(lái)此類問(wèn)題的再次發(fā)生。

2 我國(guó)國(guó)有土地出讓金管理中存在的問(wèn)題

對(duì)我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有土地出讓金的管理現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行細(xì)致地分析，不難看出其中存在的許多問(wèn)題：第一，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格隨意調(diào)整，低價(jià)出讓的情況屢見(jiàn)不鮮。我國(guó)城市房地產(chǎn)管理方關(guān)于土地出讓金的問(wèn)題明確指出，所有土地出讓金都務(wù)必上繳之國(guó)家財(cái)政部門，納入公共財(cái)政體系，由財(cái)政統(tǒng)一列入預(yù)算范疇中，用于土地的開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是實(shí)際來(lái)看能夠做到真正貫徹落實(shí)的并不多，土地出讓金的管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。在我國(guó)有相當(dāng)一部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還處于中等水平，地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，為了能夠快速提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有些地方政府就采取對(duì)土地出讓金價(jià)格進(jìn)行降低調(diào)整甚至減免的方式來(lái)達(dá)到招商引資的目的。這就明顯地表明我國(guó)在國(guó)有土地出讓價(jià)格方面存在很大的問(wèn)題，缺乏有效的監(jiān)管，地方政府擅自隨意調(diào)整土地出讓價(jià)格，進(jìn)一步影響了土地市場(chǎng)的規(guī)范性。第二，土地出讓金征收不力。國(guó)家關(guān)于土地出讓金管理的通知中明確提出，土地出讓金屬于公共財(cái)政，由財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一管理，列入預(yù)算范疇，做到?？顚Ｓ?。但是實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)土地出讓金征收困難，很多土地出讓金難以做到全額征收。舉例來(lái)說(shuō)，在某些地區(qū)雖然建立了專門的土地出讓金征收部門，但是在執(zhí)行過(guò)程中卻存在將上繳給財(cái)政的出讓金比例調(diào)低，這樣一來(lái)上繳的金額就會(huì)大幅度減少。雖然按照規(guī)定只有財(cái)政部門有權(quán)征收土地出讓金，但實(shí)際上大部門地區(qū)都是有代征單位來(lái)執(zhí)行土地出讓金的征收任務(wù)。這些代征單位在執(zhí)行代征的時(shí)候往往會(huì)收取一定的代征費(fèi)用，而這些費(fèi)用就出自土地出讓金。滯留土地出讓金是一種違規(guī)行為，與財(cái)政管理要求完全不符，也使得土地出讓金的管理效果大打折扣。第三，土地出讓金使用不合理。關(guān)于土地出讓金的使用，我國(guó)政策和法規(guī)都有相關(guān)的條款規(guī)定，明確指出國(guó)有土地出讓金由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一管理，用于國(guó)家土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是即便如此，在一些地區(qū)仍然對(duì)法律法規(guī)視而不見(jiàn)，將土地出讓間挪為他用。雖然有些地區(qū)土地出讓金從表面上看也屬于合理有效的利用，但是卻不符合法律法規(guī)的規(guī)定，使用流程不規(guī)范。這表明我國(guó)關(guān)于土地出讓金的使用雖然有一定的制度規(guī)范要求，但是并不能真正地得到貫徹執(zhí)行，缺乏有效的監(jiān)管，無(wú)異于一紙空文，不能真正發(fā)揮作用。

3 加強(qiáng)土地出讓金資金管理水平的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)預(yù)算管理和規(guī)范土地收入

嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策和法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行國(guó)有土地收入的管理，將國(guó)有土地出讓金的全部款項(xiàng)完全納入國(guó)家財(cái)政的預(yù)算管理體系中。遵循“以收定支、收支平衡”的基本指導(dǎo)原則，要求地方政府對(duì)土地出讓收支納入地方財(cái)政預(yù)算中來(lái)。土地收入歸國(guó)家財(cái)政收繳，納入國(guó)庫(kù)，支出則以地方基金預(yù)算的土地出讓收入項(xiàng)為重要參考來(lái)進(jìn)行安排，也就是收入和支出各自兩條管理路線，進(jìn)行“兩條線”分離管理。國(guó)有土地出讓過(guò)程中涉及的全部資金流轉(zhuǎn)通過(guò)專門收繳賬戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地出讓收入、補(bǔ)繳費(fèi)用以及其他一切土地出讓金相關(guān)的收入都直接足額上繳國(guó)庫(kù)，嚴(yán)格杜絕地方政府財(cái)政截留和挪用。

3.2 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，核算土地成本

土地出讓金由土地補(bǔ)償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三項(xiàng)組成。每一塊土地的出讓都需要設(shè)立專門的檔案和財(cái)務(wù)賬，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，做到收支規(guī)范。對(duì)于各項(xiàng)支出，要進(jìn)行嚴(yán)格的成本核算，嚴(yán)厲杜絕成本誤列虛列，從根本上保證成本核算的客觀性和正確性。對(duì)于國(guó)有土地的出讓監(jiān)督應(yīng)該貫穿于整個(gè)土地出讓過(guò)程的始終，每一個(gè)階段的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做到嚴(yán)格監(jiān)督，有效核查。根據(jù)土地出讓收支的各方面相關(guān)政策，嚴(yán)厲抵制隨意降價(jià)甚至減免地價(jià)的行為出現(xiàn)，更要杜絕土地出讓金挪用擠占的現(xiàn)象發(fā)生，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，保障國(guó)家利益。

3.3 規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度

要加強(qiáng)土地出讓進(jìn)行的管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作是重中之重，必須給予充分的重視，切實(shí)加強(qiáng)和提高財(cái)務(wù)管理水平。對(duì)于相關(guān)的所有財(cái)務(wù)報(bào)表，從核對(duì)機(jī)制著手，健全和完善財(cái)務(wù)報(bào)表的核對(duì)審查機(jī)制，財(cái)務(wù)管理部門要完善土地出讓收支報(bào)表體系，保證所有相關(guān)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。對(duì)于土地儲(chǔ)備部門要建立專門的收支臺(tái)賬，并做好每一項(xiàng)的明細(xì)賬，及時(shí)向上級(jí)管理部門和中央銀行部門報(bào)賬，并積極配合財(cái)務(wù)審查核算。

4 結(jié) 論

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷向前推進(jìn)，我國(guó)的國(guó)有土地使用制度也在發(fā)生著變革，土地出讓活動(dòng)日益頻繁，出讓的面積也在不斷地?cái)U(kuò)大，關(guān)于土地出讓金的管理難度也在不斷提升。作為國(guó)家公共財(cái)政的重要組成部分，國(guó)有土地出讓金的管理是關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)計(jì)民生的大事。只有不斷加強(qiáng)土地出讓金的管理，提高土地出讓金財(cái)務(wù)管理水平，才能讓國(guó)有土地出讓金真正地為國(guó)家建設(shè)服務(wù)，為規(guī)范土地市場(chǎng)發(fā)揮重要的保障作用。

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