進(jìn)退有難，臺(tái)灣都更的十字路口

卜樂(lè)

都更在兩岸四地的翻譯用詞上存在著差異，但核心其實(shí)都是如何去面對(duì)一個(gè)新時(shí)代、新需求，繼而來(lái)改變一座都市。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，初期的都市更新大部分是指房子本身的拆除重建，中後期談都市重生、都市再生的概念就強(qiáng)調(diào)城市的發(fā)展不單單是房子等建築硬件的更新，而包含社會(huì)面、經(jīng)濟(jì)面的綜合發(fā)展。不同的城市、地區(qū)、國(guó)家因?yàn)楦髯缘陌l(fā)展情況不同，相關(guān)的都更重點(diǎn)也截然不同，例如日本常年需要面對(duì)到地震、颱風(fēng)等，天災(zāi)不斷，因此它的城市都更更多地需要關(guān)注“防災(zāi)”層面；歐洲比如意大利等城市，已經(jīng)有數(shù)千年的城市發(fā)展歷史與遺產(chǎn)，它需要做的是文化遺產(chǎn)的保育與再開(kāi)發(fā)；而美國(guó)因?yàn)榻紖^(qū)化現(xiàn)象蔓延，市中心開(kāi)始出現(xiàn)衰敗，所以美國(guó)的都市再生重點(diǎn)在於把人帶回都市，重新尋回城市活力。而臺(tái)灣與日本比較類(lèi)似，屬於天災(zāi)頻發(fā)型的地區(qū)，再加上巷道狹窄、住宅老化等原因亟待改善。尤其是1949年國(guó)民政府遷臺(tái)以後，當(dāng)時(shí)200萬(wàn)的軍眷一直無(wú)法安置，形成了大量的眷村以及就地搭建安置的情況，這些在近半個(gè)世紀(jì)以後如何解決，同樣是臺(tái)灣在城市都更中需要面臨的問(wèn)題。臺(tái)灣近三十年來(lái)，快速發(fā)展捷運(yùn)系統(tǒng)大大改善了都市的生活技能，因?yàn)榻葸\(yùn)，都市獲得再發(fā)展的機(jī)會(huì)與活力，但也逐步暴露出交通運(yùn)輸工具轉(zhuǎn)乘等問(wèn)題，這些都是下一階段需要解決的問(wèn)題。

同時(shí)，隨著臺(tái)灣人口逐漸呈現(xiàn)零成長(zhǎng)趨勢(shì)，這一問(wèn)題對(duì)於都市未來(lái)發(fā)展的影響更加明顯，過(guò)去六十年裡，臺(tái)灣人口高速成長(zhǎng)，從戰(zhàn)後初期的600萬(wàn)躍升到公元兩千年以後的2300萬(wàn)，而這個(gè)高速成長(zhǎng)的人口紅利將在2026年徹底翻轉(zhuǎn)，進(jìn)入人口零成長(zhǎng)時(shí)代，維持目前2300萬(wàn)人的基數(shù)，而2029年臺(tái)灣則會(huì)進(jìn)入超高齡社會(huì)，人口老化，社會(huì)中20%以上的人口是老齡人口，中年與小孩在人口結(jié)構(gòu)中的比例不斷下降，都市結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。而過(guò)去的數(shù)十年中，臺(tái)灣的都市一直向外擴(kuò)張，數(shù)十倍的擴(kuò)張速度伴隨著人口的零成長(zhǎng)，將帶來(lái)嚴(yán)重影響，因此必須及時(shí)停止擴(kuò)張，將人口重新引回城市中心。好在臺(tái)灣社會(huì)多年來(lái)一直有討論與反映這些問(wèn)題，在都市更新的議題上也在不斷推動(dòng)立法，總體都更呈現(xiàn)一個(gè)向前發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)然一個(gè)臺(tái)灣百樣情，臺(tái)北、臺(tái)中、臺(tái)南、高雄的都更情形都有很大的差異，不能一概而論。

從總體來(lái)看，存在各城市差異的臺(tái)灣，在都更上經(jīng)歷了幾個(gè)不同的發(fā)展階段：

最早，在1960年代臺(tái)灣就開(kāi)始推動(dòng)都市更新，主要是集中在舊市區(qū)改造與新市區(qū)建設(shè)的工程上，當(dāng)時(shí)的都市更新採(cǎi)用的多是一些簡(jiǎn)單粗暴的方式，比如用強(qiáng)拆來(lái)解決大量的違章建築，而且是單純的政府主導(dǎo)，民間沒(méi)有任何的參與空間，大家在此時(shí)大多批評(píng)政府太過(guò)強(qiáng)勢(shì)，但例如臺(tái)北這種城市化水準(zhǔn)較高的城市，其都市更新的需求是非常強(qiáng)烈的，因此在1993年，臺(tái)北首先制定了《臺(tái)北市都市更新實(shí)施辦法》，為都更提供更加充足的法律保障，也真正開(kāi)啟了臺(tái)灣全面的都市更新工作。當(dāng)中特別增訂了《獎(jiǎng)勵(lì)私人或團(tuán)體興辦都市更新建設(shè)事業(yè)》專(zhuān)章，用容積獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)民間投資，同時(shí)設(shè)置都市更新基金以及設(shè)立臺(tái)北市都市更新審議委員會(huì)，隨後的1998年臺(tái)灣通過(guò)了《都市更新條例》，正式開(kāi)啟了都更的法制化時(shí)代，也同時(shí)引入了民間力量，讓建商逐漸主導(dǎo)都更，政府採(cǎi)取不干預(yù)的方式，建立權(quán)利變換制度、容積率轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)制度，以及稅賦減免制度等充分協(xié)調(diào)各方的利益的諸多誘因，包括對(duì)於都更同意比例的認(rèn)定，認(rèn)為超過(guò)一定的比例就可以強(qiáng)制進(jìn)行執(zhí)行。事實(shí)上，從1998年開(kāi)始推動(dòng)都更以來(lái)，沒(méi)有出現(xiàn)太大的挑戰(zhàn)，也充分說(shuō)明了臺(tái)灣目前絕大多數(shù)已完成的都市更新都是由民間所主導(dǎo)推動(dòng)，已經(jīng)核定都市更新事業(yè)就有200項(xiàng)以上，分為由建商所主導(dǎo)的投資型都市更新與社區(qū)居民出資或融資的自力更新兩大種類(lèi)同時(shí)並存。

雙向主導(dǎo)，機(jī)制創(chuàng)新

直到2012年臺(tái)北“文林苑”的都更案發(fā)生，大家開(kāi)始反思都更是否有存在圖利建商、侵犯人權(quán)的可能性，在2013年的大法官會(huì)議上有認(rèn)定都更條例中兩項(xiàng)涉及違法，提出程序不夠完備，不夠保障人權(quán)，那次的會(huì)議中也特別強(qiáng)調(diào)“多數(shù)決”的精神是對(duì)的，強(qiáng)調(diào)保障絕大多數(shù)的利益，同時(shí)對(duì)於少部分人的犧牲給予合理補(bǔ)償，也是符合憲法精神的。因此從2013年開(kāi)始政府一直與民間社團(tuán)不斷協(xié)商幾個(gè)版本，行政院在近日也已經(jīng)在內(nèi)部院會(huì)上第四次通過(guò)修正條例，送到立法院進(jìn)行修正，看是否能通過(guò)後加速推動(dòng)都更進(jìn)行，此次提出保障人權(quán)是針對(duì)大法官的要求，另外也強(qiáng)化了法治面的完整性，對(duì)於政府主導(dǎo)都更的正當(dāng)性、稅捐、簡(jiǎn)化行政程序上都增加了很多條文，因此這次的版本期待既能充分保障人權(quán)又能加速都更進(jìn)行，這樣的目的看起來(lái)有些相互矛盾，要真正達(dá)成確實(shí)存在不少困難。

在臺(tái)灣1998年《都更條例》立法以後，其實(shí)大多數(shù)都更為民間建築商在主導(dǎo)，到了2005年，社會(huì)開(kāi)始意識(shí)到都更不能完全讓民間主導(dǎo)，政府也需要推動(dòng)公辦都更，雖然比民間速度慢，真正的公辦都更成功案件也不多，但是兩者結(jié)合推動(dòng)是符合社會(huì)期待與社會(huì)利益的。臺(tái)灣走過(guò)這二十年有一個(gè)很大的經(jīng)驗(yàn)反思就是過(guò)去政府都更角色的缺位，最近臺(tái)灣開(kāi)始補(bǔ)強(qiáng)政府的角色，籌建一個(gè)組織：“行政法人住宅及都市更新中心”，這個(gè)組織相當(dāng)於政府的手，由它來(lái)代表政府推動(dòng)公辦更新，過(guò)去臺(tái)灣一直沒(méi)有專(zhuān)職的機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)都更，相較於香港有“市區(qū)重建局”、日本有“市區(qū)重建中心”的專(zhuān)職官方機(jī)構(gòu)推動(dòng)，臺(tái)灣在這方面確實(shí)有些落後，因此現(xiàn)在提出這樣一個(gè)更新中心期待能夠站在政策面而非營(yíng)利性的角度來(lái)推動(dòng)與執(zhí)行都更，這也正式宣告臺(tái)灣日後的都更將採(cǎi)取公辦都更與私辦都更並重的方式來(lái)一起推行。

當(dāng)然，臺(tái)灣在都更中探索出的“多數(shù)決”、“權(quán)利變換”、“容積上限與容積獎(jiǎng)勵(lì)”、“稅賦減免”等的機(jī)制都是積極的都更探索措施與機(jī)制，在都更過(guò)程中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)角色。尤其是大家相對(duì)好奇的“權(quán)利變換機(jī)制”，它其實(shí)是仿效日韓而設(shè)立的分配制度來(lái)處理業(yè)權(quán)人都更前後的產(chǎn)權(quán)關(guān)係，更加注重公開(kāi)透明的程序正義，也就是說(shuō)在權(quán)利變換之前，由建商或者業(yè)主所有權(quán)人請(qǐng)三家不同的獨(dú)立房地評(píng)估機(jī)構(gòu)（開(kāi)發(fā)商付費(fèi)）進(jìn)行房?jī)r(jià)、地價(jià)評(píng)估，最後估價(jià)要經(jīng)過(guò)政府的審查，若地主、所有權(quán)人有異議的話則可向市政府提交覆核申請(qǐng)，更有法院上訴機(jī)制的保障。而這種變換制度就是在尊重地主本身意願(yuàn)的基礎(chǔ)上，如果想要參與權(quán)利變換，可以在更新後分配到新的房屋和土地，如果不願(yuàn)意參與就可以領(lǐng)取相關(guān)的賠償金，建商發(fā)放了補(bǔ)償金後就取代原地主的角色來(lái)參與分配，因?yàn)槌杀窘o付的關(guān)係，因而可以分到一部分的房屋和土地。在都更期間，為了避免權(quán)利人隨意移轉(zhuǎn)土地房屋，造成整個(gè)權(quán)利變換難以執(zhí)行，還規(guī)定了產(chǎn)權(quán)凍結(jié)年限與信託制度，避免權(quán)利頻繁轉(zhuǎn)移影響都更與防止建商挪用建設(shè)資金，這樣一個(gè)制度將參與都更的建商、地主（產(chǎn)權(quán)人）能夠有效地統(tǒng)籌在一種框架內(nèi)進(jìn)行合理協(xié)商、合理議價(jià)，更好地推動(dòng)都更的敲定。endprint

所以即使是之前的“文林苑”事件，不願(yuàn)意拆遷的兩戶也仍舊享受同樣的權(quán)益，即使不同意都更也會(huì)獲得補(bǔ)償或者同等房屋、土地的賠償，所以並非外界誤解的沒(méi)有任何賠償?shù)摹皬?qiáng)拆”，這在今天的臺(tái)灣社會(huì)是不會(huì)允許的。當(dāng)時(shí)的大法官會(huì)議也並未推翻“權(quán)利變換”機(jī)制，而是強(qiáng)調(diào)通知程序不完備，在行政送達(dá)與聽(tīng)證會(huì)程序上不完備，雖然有舉辦公聽(tīng)會(huì)，仍被認(rèn)為“聽(tīng)證會(huì)”是必要的行政程序，因此這也為日後所有的都更建設(shè)案帶去了很大的信號(hào)警訊：必須要各項(xiàng)程序完備，才能推動(dòng)，這也意味著在擴(kuò)大保障人權(quán)的前提下，所有的議程都將是曠日持久的。

包括當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)多數(shù)決也是希望在地主之間進(jìn)行一個(gè)相互協(xié)商與制約，但“文林苑”案件發(fā)生以後改變了臺(tái)灣對(duì)於都更的輿論環(huán)境，迫使政府在有法律保障之下也難以推動(dòng)，最終導(dǎo)致官員，不敢作為，除非是社會(huì)與民意有高度共識(shí)時(shí)，才願(yuàn)意真正推動(dòng)某個(gè)都更案，這也是嚴(yán)重放緩了臺(tái)灣都更的進(jìn)程。

文資保護(hù)，圍困城市

同時(shí)臺(tái)灣在近些年強(qiáng)化了對(duì)於歷史古跡的保存，尤其是《文資法》成為了太上皇法，所有的法律一旦碰到文化資產(chǎn)問(wèn)題都要退後，在都更議題上尤其是如此，不斷增加的被認(rèn)定歷史古跡、古樹(shù)木限制了都更推動(dòng)的可能，除了要在事前詢問(wèn)文化局以外，很可能在建設(shè)過(guò)程中因?yàn)橐惶幬幕袍E的認(rèn)定而被要求程序全部推倒重來(lái)，進(jìn)行新的評(píng)估與協(xié)商，這樣其實(shí)給都更工作帶來(lái)很大的不便，造成很大的成本浪費(fèi)與部分群體的嚴(yán)重對(duì)立、衝突，對(duì)於都更與城市的發(fā)展而言都不是一個(gè)健康的狀態(tài)、大部分建商只要了解到涉及文化資產(chǎn)的部分，幾乎就無(wú)人敢辦理了。而合理的都更一再延宕，其實(shí)對(duì)於城市的競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，尤其是臺(tái)北市，近年來(lái)城市競(jìng)爭(zhēng)力下滑嚴(yán)重，我們的改變速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上世界發(fā)展的步伐，一件都更要涉及文化保育、環(huán)境評(píng)估、建築評(píng)估、光照影響、周邊社區(qū)影響等多個(gè)要素的系統(tǒng)評(píng)估，以前很少提及的問(wèn)題，在如今都變成了挑戰(zhàn)，因此都更在臺(tái)灣幾乎是以個(gè)位數(shù)的推動(dòng)方式在進(jìn)行。關(guān)於這些因素的評(píng)估是有必要的，但是政府在此事上必須要有明確的政策，如果認(rèn)為都更政策對(duì)於城市發(fā)展是百年大計(jì)，那就應(yīng)該做出最大的支持，也在各項(xiàng)評(píng)估程序上給予合法合理的支持，如果連政府都因?yàn)楦鞣铰曇羿须s、不同的反對(duì)聲音而迷茫沒(méi)有方向的話，整個(gè)城市的都更又該何從做起，因此政府要堅(jiān)守核心政策，邁出第一步，扮演領(lǐng)頭羊的角色。

當(dāng)然，在臺(tái)灣政府主導(dǎo)與引領(lǐng)之下，我們可以挖掘到充分的民間活力。在臺(tái)灣，不少地區(qū)的“社區(qū)營(yíng)造”與“社區(qū)活化”可以看到改變的成果，最初都是由人的改變來(lái)帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)、區(qū)域的管理面貌，這個(gè)並非硬體上的建築更新，而是軟體上的文化充實(shí)，尤其與文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，但事實(shí)上，文創(chuàng)在臺(tái)灣總體產(chǎn)業(yè)中的實(shí)力還較弱，不是每一個(gè)人社區(qū)都能進(jìn)行文創(chuàng)的改造，如果一刀切地推進(jìn)文創(chuàng)與社區(qū)活化的進(jìn)行，需要龐大的人力、物力、財(cái)力的支援，客觀上也會(huì)造成文創(chuàng)的氾濫，這並不利於區(qū)域改造與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大發(fā)展。

縱觀臺(tái)灣數(shù)十年的都更，反思其走過(guò)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們更加明確對(duì)於華人社會(huì)與臺(tái)灣社會(huì)而言，都更都有幾個(gè)關(guān)鍵原則要?jiǎng)?chuàng)新推動(dòng)：

首先就是要確立都更追求公利的原則，找出哪些問(wèn)題是對(duì)公共利益產(chǎn)生影響，尤其是要明確交通核心聚點(diǎn)周邊的都更，就好比臺(tái)北的運(yùn)輸核心：臺(tái)北車(chē)站，一天要容納300萬(wàn)人次的運(yùn)輸轉(zhuǎn)乘量，但其周?chē)鷣K不利於民眾出行與轉(zhuǎn)乘，所以如何讓大家能夠輕鬆轉(zhuǎn)乘，有一個(gè)舒適的交通體驗(yàn)就是都更中的第一優(yōu)先任務(wù)，這個(gè)又必須結(jié)合捷運(yùn)系統(tǒng)、臺(tái)北整體城市規(guī)劃來(lái)進(jìn)行推動(dòng)，畢竟?fàn)恳惑尪鴦?dòng)全身。

再者，都更不能只在強(qiáng)調(diào)住宅的都更，必須開(kāi)始多元都更的思維，尤其是產(chǎn)業(yè)聚落的更新，通過(guò)某些產(chǎn)業(yè)的聚集、創(chuàng)新發(fā)展，才能持久激發(fā)一個(gè)地區(qū)的活力，如何在社區(qū)與區(qū)域間整合資源促進(jìn)電商、文創(chuàng)、製造業(yè)的發(fā)展是新型城市進(jìn)步的一個(gè)重要議題，未來(lái)哪座城市能夠快速解決，就能在城市競(jìng)爭(zhēng)中名列前茅，這也是一場(chǎng)比創(chuàng)新、比速度、比智慧的沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。endprint