PPP模式在海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用研究

徐 婧

（河海大學(xué)，南京 211100）

PPP模式在海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用研究

徐 婧

（河海大學(xué)，南京 211100）

近年來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)。基于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)的PPP（Public-Private Partnership）融資模式的研究背景，通過(guò)分析海綿城市建設(shè)應(yīng)用PPP模式的可行性和必要性，結(jié)合最近發(fā)起的PPP項(xiàng)目實(shí)例，總結(jié)目前PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀，并為進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)提出幾點(diǎn)建議，以期更好地解決我國(guó)現(xiàn)存的雨洪問(wèn)題，營(yíng)造更加良好的水文生態(tài)環(huán)境。

PPP模式；海綿城市建設(shè)；現(xiàn)狀分析；應(yīng)用建議

一、海綿城市的內(nèi)涵

“海綿城市”的提出立足于我國(guó)的水情特征和水問(wèn)題，旨在彈性適應(yīng)地區(qū)的環(huán)境變化和靈活應(yīng)對(duì)城市的自然洪澇災(zāi)害，轉(zhuǎn)變?cè)嫉呐潘罎乘悸?，遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針，集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體，綜合考慮內(nèi)澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)城市建設(shè)目標(biāo)。目前，政府積極推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，但巨額的資金投入令政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，而社會(huì)資本的融入不僅提供了有利的資金渠道，而且推動(dòng)了海綿城市建設(shè)進(jìn)程。

二、PPP模式的含義及分類

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP融資項(xiàng)目中私人企業(yè)與政府公共部門通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，同時(shí)達(dá)成共同目標(biāo)，即在某個(gè)市政建設(shè)項(xiàng)目上，以更少的資源，實(shí)現(xiàn)更多更好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。政府部門與私人企業(yè)的有效結(jié)合，充分發(fā)揮了政府部門的政策制定優(yōu)勢(shì)和私人企業(yè)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，私人企業(yè)參與投融資減緩政府財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置和企業(yè)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)。

（二）PPP模式的分類

由于世界各國(guó)意識(shí)形態(tài)及PPP發(fā)展的水平階段不同，對(duì)于PPP模式的分類也各不相同[1～3]。世界銀行對(duì)PPP分類時(shí)綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、投資關(guān)系、經(jīng)營(yíng)權(quán)、合同期限和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等，將PPP模式分為服務(wù)外包、租賃、特性經(jīng)營(yíng)、管理外包、BOT/BOO和剝離六種；對(duì)于狹義PPP的分類，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為外包、租賃和剝離不屬于PPP范疇，加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)按照轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)大小，將廣義PPP細(xì)分成了Oamp;M、DB、DBMM等十二種模式。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP模式的分類進(jìn)行研究時(shí)，在主要考慮了PPP模式的融資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和產(chǎn)權(quán)三個(gè)核心要素的同時(shí)，輔助考慮建設(shè)項(xiàng)目生命周期的階段性劃分規(guī)律等要素，從新建項(xiàng)目資金來(lái)源以及項(xiàng)目所有權(quán)劃歸對(duì)PPP模式進(jìn)行劃分，主要分為由政府投資并擁有項(xiàng)目所有權(quán)、由私人部門部分或全部投資但政府擁有項(xiàng)目所有權(quán)、由私人部門投資并擁有項(xiàng)目所有權(quán)三類。財(cái)政部文件明確認(rèn)可的為OM（委托運(yùn)營(yíng)）、MC（管理合同）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT（改建—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）六種具體運(yùn)作方式，不同的運(yùn)作方式針對(duì)不同的項(xiàng)目。海綿城市PPP項(xiàng)目可具體采用“BOT+ROT+TOT”模式，即新建項(xiàng)目采用BOT模式、改造項(xiàng)目采用ROT模式，存量項(xiàng)目采用TOT模式。

三、海綿城市建設(shè)應(yīng)用PPP模式的可行性及必要性

（一）應(yīng)用PPP融資模式的可行性

1.政府提供有利的政策導(dǎo)向。在國(guó)家宏觀把控的基礎(chǔ)上，地方政府也積極響應(yīng)頂層號(hào)召，出臺(tái)一系列地方性相關(guān)政策文件。如《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP操作指南》《山東省關(guān)于做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推薦工作的通知》《江西省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的意見》《江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等。

2.社會(huì)擁有雄厚的融資能力。在PPP模式中，社會(huì)資本主要包括國(guó)有資本、民營(yíng)資本及混合資本三類。國(guó)有企業(yè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、日漸興起民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)及中外合資企業(yè)的結(jié)合決定了社會(huì)部門擁有雄厚的融資積累。目前PPP項(xiàng)目中，資本方為國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)更具優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力。由于國(guó)有企業(yè)技術(shù)水平管理能力較高，資金實(shí)力更為雄厚，占據(jù)了PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的主導(dǎo)地位。

3.企業(yè)收獲穩(wěn)定的投資回報(bào)。企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要回報(bào)方式主要分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三種方式。而海綿城市相關(guān)PPP項(xiàng)目的收入[4]主要為：（1）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，包括雨水集蓄利用項(xiàng)目提供的水資源共贏、特色小鎮(zhèn)及生態(tài)公園的門票收入、傳統(tǒng)污水處理廠的新增運(yùn)營(yíng)收入、綠色海綿停車場(chǎng)的停車收費(fèi)等。（2）海綿城市效益多為減少?gòu)搅魑廴?、排水防澇、積蓄及補(bǔ)充地下水源、創(chuàng)造就業(yè)、營(yíng)造良好的水文生態(tài)環(huán)境等，存在明顯的外部性特征。故目前來(lái)看，政府付費(fèi)是大部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的主要的回報(bào)方式及收益來(lái)源。因此，與政府合作的社會(huì)部門可獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)。

（二）應(yīng)用PPP融資模式的必要性

1.減輕政府的財(cái)政壓力，增加融資渠道。由政府引導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與的PPP模式，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用，以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資金體系，充分結(jié)合、利用政府財(cái)政和社會(huì)資本，彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金缺口，豐富資金來(lái)源。因此，PPP模式有效減少政府的財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，有利于政府職能的轉(zhuǎn)換，使政府由基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樵擁?xiàng)目的監(jiān)督者、合作者。

2.政府與社會(huì)各部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。PPP模式中政府與社會(huì)部門通過(guò)簽訂合同對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，按照各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有效地降低各自所承受風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。企業(yè)參與PPP項(xiàng)目不僅擴(kuò)大了社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，增加了民營(yíng)企業(yè)的收益來(lái)源，而且為整個(gè)社會(huì)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和平臺(tái)。國(guó)家鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本積極合作共建城市基礎(chǔ)設(shè)施，提高項(xiàng)目建設(shè)效率的同時(shí)拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、PPP融資模式應(yīng)用于海綿城市建設(shè)的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)，從發(fā)起的部分項(xiàng)目（見下表）來(lái)看，我國(guó)已先后在全國(guó)各地發(fā)起海綿城市PPP項(xiàng)目，目前多采用BOT模式及政府補(bǔ)貼的回報(bào)機(jī)制，由社會(huì)企業(yè)部門負(fù)責(zé)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、期滿后移交。PPP項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中仍存在一定的問(wèn)題，如在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，國(guó)企（尤其央企）比私企和外企更具優(yōu)越性；關(guān)于海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)施流程需要規(guī)范、配套政策有待健全、退出機(jī)制亟須完善，社會(huì)對(duì)PPP模式與政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)系存在分歧等。

海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目舉例

五、對(duì)海綿城市建設(shè)應(yīng)用PPP融資模式的建議

第一，創(chuàng)新有利政策吸引社會(huì)資本。社會(huì)資本在選擇投資項(xiàng)目主要因素為收益與風(fēng)險(xiǎn)，如何推出高收益、低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目是政府需要考慮的問(wèn)題。在財(cái)政能力范圍內(nèi)適當(dāng)提高政府對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)貼；地方政府的決策失誤增加了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)決策原則，做好項(xiàng)目的整體規(guī)劃。

第二，加強(qiáng)管理政府與社會(huì)的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本是合作關(guān)系，但在海綿城市等市政工程的建設(shè)中，政府扮演的是頂層設(shè)計(jì)的角色，負(fù)責(zé)包括建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)起、項(xiàng)目的整體建設(shè)思路、項(xiàng)目之間的配套安排、價(jià)格調(diào)整等工作，這又使得政府與社會(huì)的關(guān)系不平等。因此，加強(qiáng)管理政府與社會(huì)的關(guān)系至關(guān)重要，堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，平衡項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，社會(huì)企業(yè)加強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)信譽(yù)度，與政府高效配合海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。

第三，進(jìn)一步完善法律政策。沒(méi)有完善的法律政策[5]，社會(huì)資本的合法權(quán)利不能得到有力的保障。目前，對(duì)于PPP融資模式應(yīng)用的部分相關(guān)政策并不明確，如土地價(jià)值評(píng)估、PPP項(xiàng)目政府劃撥用地作價(jià)出資、出資后土地二級(jí)開發(fā)等土地管理問(wèn)題尚無(wú)具體規(guī)定。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與量化標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度、存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型涉及的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、稅收政策等問(wèn)題需要進(jìn)一步做出詳細(xì)規(guī)定。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)各地區(qū)海綿城市建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的不斷增加，政府與社會(huì)資本合作的投融資方式也逐漸趨于成熟，相關(guān)制度與管理體系也不斷完善。應(yīng)用PPP模式建設(shè)海綿城市具有一定的必要性，PPP模式促進(jìn)了項(xiàng)目投資主體多元化、差異化，將優(yōu)秀的社會(huì)資本引入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，拓寬融資渠道，減輕政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而目前仍存在一些制度、政策不夠完善等方面的問(wèn)題，將在海綿城市建設(shè)的過(guò)程中不斷摸索改進(jìn)，PPP模式在海綿城市建設(shè)中也將具有更加廣闊的發(fā)展空間。

[1] 王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004，(5)：23-24.

[2] 簡(jiǎn)迎輝，包敏.PPP模式內(nèi)涵及其選擇影響因素研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2014，(12)：25.

[3] 歐陽(yáng)如琳，程哲，蔡文婷，等.從中美案例經(jīng)驗(yàn)談海綿城市PPP模式的關(guān)鍵實(shí)施要點(diǎn)[J].水資源管理，2016，(21)：39-40.

[4] 田雨.PPP+海綿城市深度研究分析[EB/OL].節(jié)能環(huán)保網(wǎng)，2016-06-03.

F291

A

1673-291X（2017）36-0104-03

2017-04-10

徐婧（1996-），女，遼寧鞍山人，本科，從事工程管理研究。

[責(zé)任編輯 劉兆峰]