“直轄”之夢(mèng)

文丨余 凡

“直轄”之夢(mèng)

文丨余 凡

寧?kù)o（潘義軍/攝)

每個(gè)非直轄市的城市都有一個(gè)直轄夢(mèng)。

北京、上海、天津、重慶之后，還有可能出現(xiàn)第五個(gè)“直轄市”嗎？

曾有媒體梳理，自1997年重慶變成直轄市以來(lái)，至少有十個(gè)左右城市曾傳出直轄的消息，包括深圳、南京、西安、青島、武漢、廈門、大連……誰(shuí)會(huì)是第五座直轄市，一度成為官方、民間共同感興趣的八卦。

現(xiàn)有直轄市的誕生

直轄市，即“直接由中央政府所管轄、建制的都市”。該概念首先源自于1930年中華民國(guó)的《市組織法》，稱為院轄市。國(guó)民政府時(shí)期，以人口達(dá)100萬(wàn)人為基準(zhǔn)，全國(guó)總共有十二個(gè)“行政院”直轄市，分別為：首都南京、重慶，上海、漢口、青島、大連、沈陽(yáng)、哈爾濱、西安、北平、天津、廣州。

建國(guó)初期，中國(guó)的直轄市只多不少，最高峰時(shí)有15個(gè)。分別是：北京、上海、天津、廣州、重慶、南京、沈陽(yáng)、鞍山、撫順、本溪、西安、武漢、旅大（大連）、長(zhǎng)春、哈爾濱。僅遼寧一地就有5個(gè)直轄市。

1954年，沈陽(yáng)、西安、武漢、重慶、廣州等11個(gè)直轄市皆降格為省轄市，只保留了北京、上海、重慶、天津4個(gè)直轄市。重慶和天津又先后失去了直轄市資格。直到1967年1月2日，天津從河北省分離，恢復(fù)直轄市。1997年6月18日，重慶從四川省分離，恢復(fù)直轄市。四個(gè)直轄市的格局一直保留至今。

起初，北京、上海、天津三大直轄市的設(shè)立，主要考慮到建國(guó)初期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)時(shí)的直轄市對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉足輕重。北京作為首都自不用說(shuō)，上海和天津則是南北兩個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，建國(guó)時(shí)工商業(yè)底子最好。1949年上海工業(yè)總產(chǎn)值22.74億，全國(guó)第一，天津6.84億，全國(guó)第二。

而重慶直轄則最初源于鄧小平的一句提議。據(jù)重慶市原副市長(zhǎng)甘宇平回憶，1985年1月19日，當(dāng)鄧小平在自己的故鄉(xiāng)四川走了一趟回到北京后，他對(duì)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李鵬說(shuō)，四川太大，不便管理，“可考慮劃為兩個(gè)部分，一個(gè)以成都為中心，一個(gè)以重慶為中心?！?/p>

據(jù)原國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室黨組書記蒲海清透露，中央考慮設(shè)立重慶直轄市的原因，主要是基于三個(gè)方面的考慮：

一是四川省人口過(guò)多，1.1億多人，相當(dāng)于英國(guó)和法國(guó)的人口總和；面積大，有57萬(wàn)平方公里，管轄23個(gè)地級(jí)行政區(qū)、221個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，是中國(guó)管轄縣級(jí)以上行政區(qū)域單位最多的省。

其次，是為了便于三峽工程建設(shè)的統(tǒng)籌管理。

再者，重慶是長(zhǎng)江上游最大的城市，成立直轄市可以充分發(fā)揮其中心城市的輻射作用。

直轄市 人人爭(zhēng)搶的香餑餑

一直以來(lái)，“直轄市”是所有城市夢(mèng)寐以求的稱謂，因?yàn)樗淼牟粌H僅是稱謂：直轄市直接由中央管轄，是國(guó)家的最重要省級(jí)行政區(qū)，成為直轄市意味著將成為政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的中心城市，并且擁有龐大的人口基數(shù)。

從最直觀的效應(yīng)來(lái)看，直轄?zhēng)?lái)了北京、上海、天津、重慶的經(jīng)濟(jì)繁榮、城市品牌提升、高端要素集聚。如國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、綜合保稅區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等，而可使其在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中有著天然優(yōu)勢(shì)、有利位置。

特別是近年來(lái)天津、重慶在巨額貸款與投資、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址與發(fā)展、重大交通設(shè)施布局與建設(shè)等方面，得到了明顯的政策紅利。與此同時(shí)，北京因其首都的地利優(yōu)勢(shì)，集聚了全國(guó)最高、最多行政資源，使其成為央企總部的首選地，享受了分布在全國(guó)各地分公司、子公司的稅收資源；上海因其“四個(gè)中心”的地利優(yōu)勢(shì)，匯集了全國(guó)主要的金融資源及其創(chuàng)新試點(diǎn)特權(quán)。

行政級(jí)別的提升，可以增大城市的自主權(quán)。財(cái)政的收入和使用上。以重慶為例，直轄之初，重慶感受到的最直接的好處就包括財(cái)政收入分配方式的變化。重慶市不僅基本不向中央上交稅收，相反每年還可從中央政府獲得大量的轉(zhuǎn)移支付，從而其實(shí)際可支配財(cái)力已大于周邊省份，而直轄前重慶可支配財(cái)力僅約四川省的10%。1996年8月17日，中央政府決定：直轄之后，原重慶上繳四川財(cái)政的1.8億元不用再繳，由中央財(cái)政直補(bǔ)給四川，同時(shí)另給重慶市增加補(bǔ)貼1.5億元，這樣重慶就直接增加了3.3億元財(cái)政收入。

行政審批權(quán)限上，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)、社會(huì)管理權(quán)是和行政級(jí)別密切相關(guān)的，實(shí)行層層上報(bào)制。如果直轄，就意味著脫省直接上報(bào)中央，不再受制于省政府。

資源的傾斜上，比如在國(guó)家投資的項(xiàng)目上，直轄市能獲得遠(yuǎn)比一個(gè)城市乃至省份更大的利益。目前，一些大型的中央級(jí)企業(yè)，幾乎全部落戶于幾個(gè)直轄市。如北京，幾乎所有的央企均駐扎在此，上海除寶鋼外，還有數(shù)十家中央企業(yè)，天津有中石油，首鋼等150多家中央企業(yè)。

規(guī)劃?rùn)?quán)限上，一方面直轄市享有省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃?rùn)?quán)限，不再受制于原省委、省政府，另一方面因直轄市的政治地位實(shí)際上高于省區(qū)，其實(shí)際獲得的規(guī)劃優(yōu)先、政策傾斜、項(xiàng)目照顧等優(yōu)于省區(qū)的，雖然近年來(lái)國(guó)家在大力精簡(jiǎn)和下放行政審批權(quán)，但核心的、含金量高的精簡(jiǎn)或下放甚少，規(guī)劃優(yōu)先權(quán)仍是金貴的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，重慶市在直轄前雖亦大城市，但其經(jīng)濟(jì)總量、人均GDP及其城市吸引魅力等，都遠(yuǎn)不如成都市，而近年來(lái)重慶經(jīng)濟(jì)增速居全國(guó)首位，經(jīng)濟(jì)總量已超過(guò)成都，在重大產(chǎn)業(yè)布局與培育上已處于上風(fēng)。城市品牌上，重慶直轄前，成都是當(dāng)時(shí)的西南之都，重慶和昆明、貴陽(yáng)等一道是其小跟班。直轄后，重慶與成都在爭(zhēng)奪西南之都上已占有諸多優(yōu)勢(shì)，包括已定位為國(guó)家中心城市，城市知名度、美譽(yù)度也隨之提升。

對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，成為直轄市也有諸多好處。比如高考升學(xué)率的大幅提高。重慶升直后不再和四川省內(nèi)其他城市爭(zhēng)搶錄取名額；北京、天津、上海的考生進(jìn)入名校的機(jī)會(huì)最大，這3個(gè)直轄市的高考一本錄取率常年位列全國(guó)前三，2013年和2014均達(dá)到20%以上。直轄市的戶口成了香餑餑。天津的開(kāi)發(fā)商，長(zhǎng)期以“擁有一個(gè)藍(lán)印戶口，孩子即可享受天津市入學(xué)、高考分?jǐn)?shù)線直降80分的優(yōu)惠政策，在天津買房可以給您的子女一個(gè)美好的前途”為噱頭，售賣樓盤。

坊間傳言四起，卻只是傳言

自1997年重慶成為直轄市后，不少城市一直都有直轄的呼聲，這其中，深圳、南京、西安、青島、武漢等城市呼聲較高。那么，究竟什么樣的城市直轄的可能性較大？

根據(jù)專家的說(shuō)法，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，增設(shè)直轄市的可能性還是存在的。不過(guò)是否增設(shè)，國(guó)家會(huì)綜合經(jīng)濟(jì)、人口、面積、區(qū)位帶動(dòng)、社會(huì)政治各方面的因素來(lái)考量。在這其中，經(jīng)濟(jì)僅僅是一方面，直轄市更多的要考慮政治管理和社會(huì)發(fā)展的因素。

“你希望你們的城市成為下一個(gè)直轄市嗎？”2004年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊用電話分別采訪了深圳、蘇州、沈陽(yáng)、大連、青島、南京、武漢、西安、廣州等9個(gè)城市的居民，回答竟都是肯定的。

到了2005年，輪到了鄭州市。在中部崛起的國(guó)家戰(zhàn)略背景之下，當(dāng)?shù)孛襟w細(xì)數(shù)升格直轄的可能性，坊間開(kāi)始熱議。即便在官方辟謠之后，民間呼聲依然一浪高過(guò)一浪，一位河南大學(xué)的教授甚至直言，中部如沒(méi)有直轄市，將不利于全國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的均衡和“中部崛起”的推進(jìn)。

2010年，坊間盛傳西安成為第五個(gè)直轄市。甘肅省委機(jī)關(guān)報(bào)《甘肅日?qǐng)?bào)》在一篇文章中引用專家觀點(diǎn)稱：“國(guó)家規(guī)劃的3個(gè)國(guó)際化中心城市中，就有西安，而且，西安已被確定為國(guó)家第五個(gè)直轄市。”西安市官方后來(lái)出面辟謠，“絕無(wú)可能”。

2011年，南京“被直轄”；2014年6月，廈門“被直轄”，傳言直接導(dǎo)致6月20日當(dāng)天廈門板塊個(gè)股直線上漲，多只股票漲幅逾4%，廈門港務(wù)漲停。廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長(zhǎng)發(fā)表示，從1994年廈門成為副省級(jí)城市開(kāi)始，坊間就一直有廈門直轄的傳聞，但從各方面來(lái)講，廈門都不具備直轄的條件，也沒(méi)有直轄的可能。丁長(zhǎng)發(fā)說(shuō)，整個(gè)福建省僅有3700多萬(wàn)常住人口，面積也只有12.4萬(wàn)平方公里，從行政管理角度來(lái)講，福建并沒(méi)有什么拆分的必要。更何況在15個(gè)副省級(jí)城市中，廈門無(wú)論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)總量，位置都不靠前。

直到2015年，國(guó)家行政學(xué)院“優(yōu)化行政層級(jí)與行政區(qū)劃研究”課題組建議，將深圳、青島、大連升格為直轄市，一石激起千層浪，引發(fā)各界熱議。自1997年重慶成為直轄市以來(lái)，又再次傳出“將被直轄”的消息。

國(guó)家行政學(xué)院“優(yōu)化行政層級(jí)與行政區(qū)劃研究”課題組認(rèn)為，在積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和中等城市的同時(shí)，努力規(guī)范和扶持發(fā)展一批中心城市，將對(duì)整個(gè)區(qū)域發(fā)展真正起到應(yīng)有的帶動(dòng)作用，對(duì)城市化起到引導(dǎo)和標(biāo)志作用。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。

把大經(jīng)濟(jì)區(qū)中心增設(shè)為直轄市，行政上與?。▍^(qū)）同級(jí)，經(jīng)濟(jì)上賦予大經(jīng)濟(jì)區(qū)組織協(xié)調(diào)和發(fā)展中心職權(quán)，有助于加速大經(jīng)濟(jì)區(qū)形成發(fā)展和充分發(fā)揮超級(jí)中心城市作用。當(dāng)然，鑒于增設(shè)直轄市的巨大成本，應(yīng)首先考慮在一些雙中心的省（區(qū)）設(shè)直轄市。

按照推動(dòng)計(jì)劃單列市（編者注：目前我國(guó)有大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市）升級(jí)為中央直轄或歸位為省轄，以更好地融入周邊城市群，發(fā)揮其在全國(guó)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。根據(jù)各單列市的實(shí)際不同情況，綜合考慮管理幅度、競(jìng)爭(zhēng)制衡狀況、資源環(huán)境空間制約和發(fā)展改革活力方式等多種因素，推動(dòng)單列市改革，通過(guò)合并周邊城市轉(zhuǎn)為中央直轄市或轉(zhuǎn)為普通副省級(jí)城市以更好融入周邊城市群。

課題組的設(shè)想是將深圳、青島、大連升格為直轄市。三市的行政由省管理改為國(guó)務(wù)院直管，同時(shí)通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整，擴(kuò)大其轄區(qū)范圍，緩解其資源環(huán)境和空間制約。

有專家認(rèn)為，直轄市擴(kuò)容有助于加速大經(jīng)濟(jì)區(qū)形成、發(fā)展，以及充分發(fā)揮超級(jí)中心城市作用；但也有專家認(rèn)為，增設(shè)直轄市沒(méi)有必要，未來(lái)應(yīng)該改革直轄市管理模式，降低其政治地位，在全國(guó)設(shè)立“特別市”。

直轄市可不是說(shuō)立就立

作為共和國(guó)的“嫡子”，直轄市在發(fā)展過(guò)程中的確起到了帶頭作用。不過(guò)，隨著中國(guó)內(nèi)地城市普遍崛起，中國(guó)的直轄市管理模式，需要進(jìn)行改革。中國(guó)的崛起，是以普遍的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特征的，除直轄市外，廣東、江浙、山東等地均率先完成初步發(fā)展，而內(nèi)地城市也蓄勢(shì)待發(fā)。未來(lái)隨著中國(guó)內(nèi)需時(shí)代的啟動(dòng)，中西部地區(qū)將崛起眾多的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)，亦將稀釋直轄市的功能，使其重要性下降。

不過(guò)，設(shè)立直轄市，并不是經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)就可以，因?yàn)檫@涉及到被設(shè)立直轄市后對(duì)該市所在省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響；也不是經(jīng)濟(jì)很弱就可以，因?yàn)橹陛犑幸矐?yīng)該對(duì)周圍的經(jīng)濟(jì)起到一定的帶動(dòng)作用；此外，現(xiàn)行的省會(huì)城市被設(shè)為直轄市的可能性更小，因?yàn)榘徇w省會(huì)也是成本不菲的。

據(jù)中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)分析，要想成為直轄市，當(dāng)該市占全省比重越高的時(shí)候，這種阻力就越大。目前中西部省份中，由于市場(chǎng)化程度不高，絕大多數(shù)省份都只有一個(gè)核心，就是省會(huì)城市。省會(huì)城市集中了高等院校、科研單位、金融、商貿(mào)、交通、醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源，一旦直轄，數(shù)十年積累的資源就被省會(huì)城市部分人占據(jù)，如武漢，該市GDP占湖北省將近40%，稅收占比更高，并且還集中了幾十所本科院校。直轄后湖北其他城市都不具備成為省會(huì)的條件。西安等中西部城市亦是如此。

安邦咨詢集團(tuán)首席研究員陳功認(rèn)為，中國(guó)有一些城市具有極其特殊的戰(zhàn)略地位。這些城市或許看起來(lái)并不起眼，但戰(zhàn)略地位和空間地位非常重要，經(jīng)濟(jì)相對(duì)處于“高地”之上，在區(qū)域空間中具有拉動(dòng)、輻射和制約的極化性作用，可以帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。事實(shí)上，現(xiàn)在的一些城市實(shí)際扮演的就是這樣的作用，它們?cè)谀撤N程度上扮演的就是“經(jīng)濟(jì)中心”和“社會(huì)中心”的角色，而且往往得到周邊區(qū)域和城市的承認(rèn)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，研究員陳建認(rèn)為，中國(guó)目前不只需要第五個(gè)直轄市，還需要設(shè)立第六個(gè)直轄市，以適應(yīng)中國(guó)崛起，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和中國(guó)整體進(jìn)步。具體方案是，在現(xiàn)在四個(gè)直轄市中，保留北京、上海和重慶三個(gè)直轄市，同時(shí)設(shè)立首都特別行政區(qū)，天津不再作為直轄市。增設(shè)深圳、武漢和西安三個(gè)城市作為直轄市。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)正處于一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期，需要放一些“大招”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的智慧增長(zhǎng)?；谶@樣的原因，是否設(shè)立“直轄市”，或者“國(guó)家中心城市”也好，一方面是一種社會(huì)發(fā)展階段意義上的戰(zhàn)略延續(xù)，另一方面有助于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展水平的提升。這樣有利于下沉發(fā)展責(zé)任，讓國(guó)家大戰(zhàn)略落地，更接地氣。

一個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃，主要是為了進(jìn)行更好的分級(jí)管理而實(shí)行的國(guó)土與行政權(quán)力的劃分，行政區(qū)劃的調(diào)整也是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)形勢(shì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)設(shè)立直轄市的討論又重新關(guān)注是不可避免的。

設(shè)立直轄市的做法，最終是為了國(guó)家行政區(qū)劃的合理性能夠令一國(guó)進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，這其中既有國(guó)家通過(guò)設(shè)立直轄市帶動(dòng)城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望，也有國(guó)家想要通過(guò)領(lǐng)土合理劃分來(lái)更好地維護(hù)國(guó)家利益的深遠(yuǎn)考慮。也就是說(shuō)，國(guó)家設(shè)立直轄市，其實(shí)是一個(gè)通盤考慮的結(jié)果，主要還是出于治國(guó)需要，權(quán)衡的因素也包括多方面，比如城鎮(zhèn)化與區(qū)域拉動(dòng)考慮、統(tǒng)一的考慮、分治考慮，以及中央管理的考慮，等等。一些人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模超大的省份，設(shè)立地緣具有優(yōu)勢(shì)的城市為直轄市，可以起到合理規(guī)劃并提升該市周邊區(qū)域發(fā)展的作用；對(duì)于一些對(duì)國(guó)家利益來(lái)說(shuō)處于重要地位的城市來(lái)說(shuō)，提升城市的行政級(jí)別也具有合理性。

但不管是設(shè)立直轄市也好，不設(shè)立也好，都是站在有利于中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上強(qiáng)勢(shì)崛起，有利于中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上扮演創(chuàng)新引領(lǐng)的作用；有利于國(guó)家三大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施；有利于推進(jìn)區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)，進(jìn)而有利于中國(guó)整體發(fā)展；有利于政府層級(jí)改革，減少政府行政成本的前提下進(jìn)行。