設區(qū)市人大立法“起航”

張雙文

我省設區(qū)市人大立法工作破冰起航，用一部部“量身定制”的地方性法規(guī)，完成了歷史性突破。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分別確認了溫州等九個設區(qū)的市可以行使地方立法權。這標志著我省在全國較早實現(xiàn)了所有設區(qū)的市可以行使地方立法權，在全面深化法治浙江建設的征程上具有里程碑意義。

這一路，我省各設區(qū)市人大緊握制定地方性法規(guī)的神圣權力，一步一個腳印地堅實前行。

《臺州府城墻保護條例》的公眾參與

“贊成35票，反對0票，棄權0票?！?017年8月28日，臺州市五屆人大常委會舉行第五次會議，全票通過《臺州府城墻保護條例》，全場頓時響起了熱烈的掌聲。從起草審議中的“百家爭辯”到會議表決時的“全票通過”，再次體現(xiàn)了臺州立法的民主統(tǒng)一。

2015年7月，臺州正式成為省內(nèi)首批開始行使地方立法權的設區(qū)市。在獲得立法權后，為了能讓立法更好地體現(xiàn)民意，臺州市人大發(fā)布了社會征集令，向社會各界征集立法項目建議。

臨海作為歷史文化名城，特別是臺州府城墻，是臺州一塊璀璨的文化瑰寶。然而，千百年來古城墻歷經(jīng)戰(zhàn)火破壞和風雨侵蝕，現(xiàn)今如何能在城市大拆大整中得到保護，亟須地方性法規(guī)的支撐，市民要求加強古城墻保護的呼聲也越來越高。

民主立法需要依靠代表的主體作用。民眾所期盼的，也就是代表所關注的，“兩會”期間，代表聯(lián)名提出《關于制定〈臺州府城墻保護條例〉的議案》。收到議案后，市人大法制委員會和教科文衛(wèi)委員會馬上聯(lián)合開展調(diào)研，充分論證立法的可行性和必要性，提請市人大常委會主任會議研究同意，把《臺州府城墻保護條例》列入今年立法計劃。

民主立法需要專家的智力支撐?！芭_州府城墻的定義不夠準確，敵臺、馬面不屬于附屬建筑，屬于城墻墻體”、“文物保護標志上所載內(nèi)容文化部已有規(guī)定，原條文的規(guī)定與上位法不一致，應予以修改”……專家意見征求會上，臨海市博物館徐三見等五位來自一線的語言文字和歷史文化保護方面專家，針對14個條文提出18條修改意見。像徐三見這樣的專家，臺州市人大共聘請了33名，包括法學研究和法律實務、城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護、語言文字五個方面，同時制定出臺了《地方立法專家?guī)旃ぷ饕?guī)則》。

民主立法更需要市民的積極參與。“城墻需要什么樣的保護？怎么保護？……”立法起草調(diào)研組帶著這些問題，一次又一次來到城墻腳下，走巷串戶，聽取意見。為了讓立法更接地氣，臺州市人大組建“地方立法市民庫”，廣發(fā)“英雄帖”，選聘55名“鄉(xiāng)土人才”和“社團帶頭人”，首批地方立法市民庫成員走馬上任，協(xié)助收集和傳導社情民意，對保護日的設立、部門職責、城墻保護范圍內(nèi)的禁止行為、改擴建限制、合理利用等重點條文提出了許多建設性意見。

通過公眾參與立法，使公眾的意見得到表達，利益訴求得到重視，能夠大大提升人大立法的實施效果，受到公眾的支持和認同。9月30日，浙江省第十二屆人民代表大會常委會第44次會議，決定批準該條例。人大代表、專家?guī)斐蓡T和市民庫代表共同參與，共筑地方立法的民主之家。經(jīng)過民主立法出臺的《條例》，將是城墻的保護之盾，和城墻一起經(jīng)受時代的考驗。

立法對日積月累的歷史性矛盾“亮劍”

在物業(yè)管理活動中，電梯等公共存在設施受損得不到及時維修、維修資金使用不規(guī)范、公共收支成“糊涂賬”、業(yè)主委員會換屆后不及時移交財物、業(yè)主故意拖欠物業(yè)費等情況，是屢見不鮮的現(xiàn)象，也是最讓生活在小區(qū)當中的業(yè)主們最頭疼的事情。從5月1日起，《溫州市物業(yè)管理條例》的出臺，為根治這些亂象提供了具體的法規(guī)制度。

物業(yè)管理本身是一個關乎民生而又復雜的重要領域，溫州的物業(yè)管理行業(yè)起步晚、層次不高、發(fā)展滯緩，物業(yè)管理活動中矛盾突出，焦點問題聚集，存在一系列的老大難問題。對亂象叢生的溫州物業(yè)管理現(xiàn)狀，如何依法破解，考驗著立法人的智慧。為此，溫州市人大常委會從制度架構(gòu)上突破創(chuàng)新，對日積月累的歷史性矛盾“亮劍”，使一些實踐經(jīng)驗以法規(guī)的形式得以固化，具有濃郁的溫州地方特色。

整個條例的創(chuàng)新性制度安排達十多項，主要包括：將物業(yè)管理中的業(yè)主組織成立、日常監(jiān)督、糾紛調(diào)解等的責任主體明確賦予鎮(zhèn)、街；進一步明確了業(yè)主的界定；創(chuàng)設業(yè)主大會制度框架下的業(yè)主代表大會制度；進一步明晰業(yè)主委員會的法律地位，并從多方面規(guī)范業(yè)委會及其成員行為；規(guī)范了業(yè)主委員會的換屆和財務移交；將實踐中的維修資金緊急使用“綠色通道”通過立法予以固化；建立物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主欠費個人誠信制度；建立物業(yè)服務標準和收費價格參考；規(guī)定了停車方案的民主化；等等。

在創(chuàng)新制度設計的過程中，溫州市人大常委會以制度的有效管用為目標。對于條例草案中的主要問題和不同意見，組織有關方面進行反復研究論證。整個立法調(diào)研過程呈現(xiàn)四個顯著特點：一是調(diào)研重點明確化，每次審議后的調(diào)研都有不同的側(cè)重點，問題指向十分明確；二是調(diào)研對象特定化，每次根據(jù)內(nèi)容確定不同的參與對象，力求有的放矢；三是調(diào)研層次豐富化，市本級開展調(diào)研的同時，11個縣（市、區(qū)）的調(diào)研和委托溫州立法研究院等專業(yè)機構(gòu)的調(diào)研論證同步進行；四是調(diào)研成果綜合化，充分發(fā)揮集體智慧，每次調(diào)研后由法工委牽頭組織立法專家、法制委組成人員、人大相關專委和政府相關部門，對相關問題各個層面的調(diào)研和論證成果進行綜合比對、研判后，提出修改完善方案，再進行法定程序?qū)徸h。最大可能地尋求平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關系的最大公約數(shù)。從而使溫州物業(yè)管理立法不僅實現(xiàn)了立法為民的宗旨，也實現(xiàn)了制度創(chuàng)新和地方特色。

海洋漁業(yè)資源保護進程的里程碑

2016年底，省十二屆人大常委會第三十五次會議批準了《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》，該《條例》成為舟山市獲得地方立法權后制定的第一部地方實體法，也是我國第一部國家級海洋特別保護區(qū)地方性法規(guī)，同時標志著浙江舟山群島新區(qū)海洋漁業(yè)資源乃至海洋資源保護走在了全國前列。endprint

《條例》的一大亮點是，從2017年3月1日起，到舟山國家級海洋特別保護區(qū)從事海釣的組織、個人，出海前得有政府部門頒發(fā)的準許證；那些在保護區(qū)內(nèi)從事貝藻類捕撈活動的單位和個人，應向保護區(qū)所在的縣（區(qū)）漁業(yè)行政主管部門申請捕撈許可證，沒有取得證書的，不能從事貝藻類捕撈活動。這些均屬國內(nèi)首創(chuàng)。另外，保護區(qū)內(nèi)的休閑漁業(yè)活動禁止使用拖網(wǎng)等規(guī)定也非常引人注目。

海釣運動也被稱為“海上高爾夫”。近年來，隨著人們休閑運動時間的增多、向海親海的意識增強，從事海釣的人數(shù)急劇增加。以舟山群島為例，目前當?shù)睾ａ瀽酆谜哂腥f人左右，當然其中不乏以此為生的漁民。

據(jù)舟山普陀區(qū)海釣協(xié)會負責人介紹，目前全國海釣愛好者共約900萬人，每年來舟山群島進行海釣的約為60萬人次。毫無疑問，大量的海釣客給我省海洋海島環(huán)境保護、漁業(yè)資源增殖養(yǎng)護帶來很大壓力。

隨著海釣人數(shù)增加，特別是擁有先進工具的海釣專業(yè)戶的出現(xiàn)，無序濫采濫挖魚類餌料和炸魚電魚的行為時有發(fā)生。加上海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等因素，舟山海域生態(tài)恢復能力一度減弱，有的經(jīng)濟魚數(shù)量銳減趨勢難以逆轉(zhuǎn)。

如今，隨著《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》的正式出臺，不但炸魚、毒魚、電魚，使用氧氣裝置、動力設備等輔助工具進行潛水捕撈等行為得到禁止，而且不用網(wǎng)具可以無償采捕、釣捕的傳統(tǒng)做法也得到改變。尤其是頒布海釣證，為海洋漁業(yè)資源管理填補了漏洞，為浙江漁場振興提供了更強的法律支撐，為國家級海洋特別保護區(qū)成為名副其實的“海洋牧場”創(chuàng)造了更有利的條件。

這是順應海洋資源利用方式轉(zhuǎn)換的有效手段，是服務海洋運動休閑業(yè)、海洋旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，其所能起到的作用在我國海洋漁業(yè)資源保護進程中具有里程碑意義。

立法保護南湖

南湖對于嘉興具有非同一般的意義，她歷史悠久，風光秀美，城水相擁，自然景觀與人文景觀相互交融，是中國共產(chǎn)黨的誕生地、紅船的啟航地，既是國家5A級旅游景區(qū)，吸引著大量外地游客，又是嘉興市民休閑、娛樂的重要場所和嘉興對外的一張城市名片。但是，隨著嘉興城市建設步伐的加快，破壞南湖生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文景觀的現(xiàn)象時有發(fā)生。與此同時，依法保護南湖的呼聲亦日益高漲。

“您認為對嘉興南湖中共‘一大會址和南湖革命紀念館應該采取什么樣的措施，做到保護和利用有機結(jié)合？”“您認為是否需要在南湖全面禁止釣魚和游泳？如何規(guī)范管理？”在制定和審議條例的過程中，嘉興市人大常委會及有關部門一直強調(diào)要做到務實管用，下發(fā)提綱，探討座談，調(diào)查研究，吸收意見……理越辯越明，總體思路變得清晰明了，最終形成了共五章三十二條的《嘉興市南湖保護條例》，并在市七屆人大常委會第四十二次會議上獲得通過。

嘉興市人大城建環(huán)資委在初審中，提出“要進一步明確保護管理的法律主體、理順管理體制，切實保證南湖可持續(xù)發(fā)展”的審議意見。據(jù)此條例明確規(guī)定南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)負責南湖保護的行政處罰和執(zhí)法巡查工作，有關部門可以在法定權限內(nèi)依法委托南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)實施有關南湖保護的行政處罰。通過這樣的規(guī)定，有效解決了南湖范圍內(nèi)多頭執(zhí)法的問題。

規(guī)劃問題是保護南湖最突出的難題。條例第七條明確規(guī)定：“南湖保護規(guī)劃由市人民政府通過后，報市人民代表大會常務委員會決定。”審議中，常委會組成人員一致認為，這一規(guī)定意義重大，既可以充分發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用，也可以有效避免規(guī)劃執(zhí)行不到位，對南湖資源和環(huán)境的人為破壞。

煙波苑小區(qū)業(yè)委會主任陳綢營等人高興地說，條例不搞“一刀切”，在做好南湖環(huán)境和資源保護的同時，又立足本市實際，適度向市民合理需求傾斜。分成四個區(qū)域?qū)τ斡?、垂釣、寵物進入等行為作出禁止性規(guī)定，讓人一目了然，既具體明了，又易理解、易掌握、易遵守。

有特色是地方立法生命力的重要體現(xiàn)，也是檢驗地方立法質(zhì)量的一條重要標準。嘉興南湖中共“一大”會址是全國重點文物保護單位，南湖革命紀念館是全國愛國主義教育示范基地，都是重要的紅色基因，都是南湖保護的重中之重。因此，條例將南湖區(qū)域和七一廣場區(qū)域合并為南湖核心區(qū)域，采取最為嚴格的保護措施，并規(guī)定要明確責任人員，設置崗位職責，落實技防、物防等措施。endprint