創(chuàng)新機(jī)制實(shí)現(xiàn)良法善治

吳江

近年來(lái)，省人大常委會(huì)圍繞提高立法質(zhì)量，不斷探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，取得了顯著成效，為我省地方立法繼續(xù)走在全國(guó)前列提供了制度保障。

提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法善治，根本途徑在于立法的科學(xué)化、民主化。近年來(lái)，浙江省人大及其常委會(huì)緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，強(qiáng)化制度建設(shè)，創(chuàng)新工作機(jī)制，把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷增強(qiáng)地方性法規(guī)的及時(shí)性、針對(duì)性、有效性。

出臺(tái)《浙江省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)則》，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體將所有法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，首創(chuàng)省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制，在全國(guó)率先完成省和設(shè)區(qū)市的網(wǎng)上備案審查系統(tǒng)建設(shè)……一系列立法工作機(jī)制創(chuàng)新，有力地推進(jìn)了科學(xué)立法、民主立法，確保了立法“產(chǎn)品”的“出廠”質(zhì)量。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

探索創(chuàng)新、追求質(zhì)量，讓每一部法律都成為精品，都經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，這是一種責(zé)任，一種擔(dān)當(dāng)，更是一種追求。本屆以來(lái)，省人大常委會(huì)以發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用為抓手，探索創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量。

立項(xiàng)是立法程序的開(kāi)始，對(duì)立法的質(zhì)量和效果起著方向性作用。抓住法規(guī)立項(xiàng)主動(dòng)權(quán)就是抓住了立法主導(dǎo)權(quán)的“牛鼻子”。對(duì)此，常委會(huì)主任會(huì)議出臺(tái)《浙江省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)則》，建立法規(guī)立項(xiàng)的公開(kāi)征集制度、立法項(xiàng)目申報(bào)論證制度、法規(guī)建議項(xiàng)目篩選論證制度、年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目逐項(xiàng)評(píng)估制度等，確保選準(zhǔn)、選好立法項(xiàng)目，把好選項(xiàng)關(guān)。同時(shí)，實(shí)施立法項(xiàng)目進(jìn)度精細(xì)化管理，制定進(jìn)度安排表，細(xì)化人員責(zé)任，確保立法計(jì)劃順利實(shí)施。

此外，省十二屆人大常委會(huì)開(kāi)展立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)的調(diào)整工作，及時(shí)將與科技創(chuàng)新、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等密切相關(guān)的29件法規(guī)項(xiàng)目列入立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)。

法規(guī)起草是決定立法質(zhì)量的源頭。常委會(huì)主任會(huì)議出臺(tái)《浙江省地方性法規(guī)草案起草工作規(guī)則》，建立法規(guī)草案起草小組制度，由省人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)，省政府法制辦公室、有關(guān)部門(mén)，省人大代表及專家學(xué)者共同參與組成法規(guī)起草小組，構(gòu)建“立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者”三結(jié)合的起草模式。同時(shí)，加大提前介入調(diào)研力度，強(qiáng)化人大對(duì)法規(guī)起草進(jìn)度和內(nèi)容的把控力度，并逐步增加專門(mén)委員會(huì)組織起草法規(guī)的比重。本屆以來(lái)，由省人大專門(mén)委員會(huì)起草的法規(guī)共18件，占比達(dá)到31%，這些做法有效避免了部門(mén)利益對(duì)立法的不當(dāng)影響。

在多方論證的同時(shí)，法工委內(nèi)部還加強(qiáng)研究論證，每件法規(guī)都要進(jìn)行反復(fù)研究和修改，力求使法規(guī)條文符合中央和省委精神，反映客觀規(guī)律和人民意愿。

做好立法過(guò)程中的溝通、協(xié)調(diào)是發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要方面。省人大常委會(huì)在立法中，暢通與省政府及有關(guān)部門(mén)的聯(lián)系渠道，就立法計(jì)劃編制、立法項(xiàng)目工作進(jìn)度、法規(guī)重要問(wèn)題修改等加強(qiáng)溝通，及時(shí)解決立法工作中存在的問(wèn)題，形成立法工作合力。

省人大常委會(huì)法工委有關(guān)同志介紹：“我們探索常委會(huì)組成人員溝通會(huì)制度，對(duì)于各方意見(jiàn)存在分析的重要法規(guī)，在提請(qǐng)常委會(huì)審議通過(guò)前召開(kāi)常委會(huì)組成人員意見(jiàn)溝通會(huì)，匯報(bào)法規(guī)修改情況并進(jìn)一步充分聽(tīng)取常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)?！?/p>

廣泛聽(tīng)取社情民意求得“最大公約數(shù)”

立法就是求取最大的社會(huì)公約數(shù)?！巴貙捁裼行騾⑴c立法途徑”是十八屆四中全會(huì)對(duì)立法提出的明確要求。省人大常委會(huì)結(jié)合我省立法工作實(shí)際，堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，不斷完善公民參與立法工作機(jī)制。

2015年1月25日，浙江省十二屆人大三次會(huì)議高票通過(guò)《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》。這是國(guó)內(nèi)首部由人代會(huì)通過(guò)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)專門(mén)性法規(guī)，也是自2001年以來(lái)浙江省首個(gè)提請(qǐng)人代會(huì)審議通過(guò)的地方性法規(guī)。

立法期間，省人大共收到省人大代表和各方面反饋的意見(jiàn)建議2000余條，法委、法工委逐條研究反饋意見(jiàn)，反復(fù)斟酌、慎重取舍，對(duì)條例草案作了多次修改，盡量吸納合理意見(jiàn)建議。民意在浙江省人大立法工作中的分量不斷“加碼”。

為使條例更具民意基礎(chǔ)，這次立法開(kāi)通了上層與基層的“直通車”，30位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表以及全體省人大常委會(huì)組成人員都進(jìn)駐代表聯(lián)絡(luò)站，專門(mén)就條例草案直接聽(tīng)取基層代表和群眾的意見(jiàn)。這樣大規(guī)模的“開(kāi)門(mén)納諫”不僅在浙江省地方立法史上前所未有，在全國(guó)范圍內(nèi)也是罕見(jiàn)。

省人大常委會(huì)在立法中堅(jiān)持通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體將所有法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，編制年度立法計(jì)劃時(shí)向社會(huì)公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目，邀請(qǐng)公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)草案，保證社會(huì)公眾對(duì)立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，不斷優(yōu)化“地方立法網(wǎng)”的網(wǎng)站信息溝通和反饋功能。

民主、開(kāi)放、包容立法是人大立法工作面臨的新課題。如何廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，如何充分尊重、合理吸收各種建設(shè)性意見(jiàn)建議，遇到立法中的重大問(wèn)題、意見(jiàn)分歧較大的問(wèn)題，如何最大限度地凝聚共識(shí)、凝聚智慧，這些問(wèn)題時(shí)刻擺在立法者面前，為了科學(xué)立法、民主立法，他們創(chuàng)新了人大代表參與立法的機(jī)制。

2014年4月開(kāi)始，省人大常委會(huì)進(jìn)行立法機(jī)制改革，試水省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制，目的是讓代表挑選更懂行、感興趣的法規(guī)，有針對(duì)性參加浙江省人大常委會(huì)組織的立法調(diào)研、討論和審議等活動(dòng)，深層次參與法規(guī)制定。

據(jù)悉，該機(jī)制得到了代表們的普遍認(rèn)同。省人大代表馮秀勤多次參與立法，她說(shuō)，“這一制度激發(fā)了代表履職的積極性?？粗习傩盏囊庖?jiàn)被寫(xiě)到法規(guī)草案中，我心里格外有成就感?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這項(xiàng)機(jī)制予以了充分肯定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法制工作簡(jiǎn)報(bào)專題予以刊發(fā)，并在全國(guó)地方立法研討會(huì)上作專門(mén)介紹和經(jīng)驗(yàn)推廣。

此外，省人大常委會(huì)建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作制度，在全省范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（居）委會(huì)、企業(yè)以及其他符合條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)中確定27個(gè)單位作為立法基層聯(lián)系點(diǎn)，依托聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法調(diào)研、征集群眾意見(jiàn)，不斷擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與，確保立法更好地反映民意、匯集民智、回應(yīng)民生。

加強(qiáng)備案審查 維護(hù)法制統(tǒng)一

2016年12月，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授章劍生等8名學(xué)者、專家，收到省人大常委會(huì)法工委的規(guī)范性文件備案審查專家組聘書(shū)。這標(biāo)志著浙江首個(gè)規(guī)范性文件備案審查專家組正式成立。接下來(lái)，這些專家會(huì)深度參與全省的規(guī)范性文件備案審查，進(jìn)一步提高備案審查工作的專業(yè)性、公正性、民主性、實(shí)效性。

規(guī)范性文件，是各級(jí)人大、政府制發(fā)的各類文件中最主要的一類。“規(guī)范性文件審查是保障憲法實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要制度?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委負(fù)責(zé)人說(shuō)，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都要求，健全和完善法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，通過(guò)備案審查積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

近年來(lái)，省人大常委會(huì)按照有件必備、有備必審，大力推進(jìn)備案審查制度化、信息化、規(guī)范化，在全國(guó)率先完成省和設(shè)區(qū)市的網(wǎng)上備案審查系統(tǒng)建設(shè)，2016年底實(shí)現(xiàn)全省所有市、縣（市、區(qū)）全覆蓋。并實(shí)現(xiàn)全省備案審查工作的常態(tài)化和實(shí)質(zhì)化運(yùn)作，并成為全國(guó)唯一建成并運(yùn)行規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)的省份，得到全國(guó)人大常委會(huì)法工委的充分肯定，在全國(guó)予以推廣。

“我省規(guī)范性文件比較規(guī)范，但是由于存在基數(shù)大、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜等情況，需進(jìn)一步增加審查力量，提升審查能力。”該負(fù)責(zé)人表示，省人大常委會(huì)法工委成立了備案審查專家組，吸收專家、學(xué)者和專業(yè)人士參與備案審查工作，擴(kuò)大備案審查工作的社會(huì)參與。通過(guò)充分發(fā)揮專家在備案審查工作中的作用，提高規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件有備必審、有錯(cuò)必糾。

今后，省人大常委會(huì)法工委將通過(guò)書(shū)面征求專家意見(jiàn)、召開(kāi)專家論證會(huì)、委托專家專題論證、邀請(qǐng)專家參加備案審查工作會(huì)議等形式，組織專家參與備案審查工作，請(qǐng)他們出主意、提建議、獻(xiàn)良策，發(fā)揮好專家組的“智囊團(tuán)”作用，為全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治浙江貢獻(xiàn)力量。 攝影 蔡榮章endprint