為土壤污染防治開藥方

王麗麗

6 月22 日，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議。這是貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）要求，推動土壤污染依法防治的重要一步。土壤污染防治法也是我國第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專門法律，對進一步規(guī)范我國土壤污染防治工作具有重要意義。

土壤污染防治急需專門立法

如果土地會說話，他也許會哭著說，我為人類承受的實在太多。

正如土壤污染防治法草案說明中對“土”的描述：它是一切污染物的最終受體。幾乎所有的污染物質(zhì)都會通過某種途徑進入土壤。

長期以來粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，讓污染物排放總量居高不下，不管是大氣污染還是水污染，最終都污染了土。

2005—2013 年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%。它的意思是，參與土壤調(diào)查的每100個點位，就有16個指標(biāo)超標(biāo)。

億民賴此土，萬物生斯壤。土壤污染，受害者是人。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田曾經(jīng)在文章中指出：長期的污染已使我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，每年出產(chǎn)遭重金屬污染的糧食多達1200萬噸。

有些污染重災(zāi)區(qū)的人受到了更深的傷害。

據(jù)2014年12月22日《長江商報》報道，位于湖南省常德市的鶴山村，900多村民統(tǒng)一體檢后，發(fā)現(xiàn)有434人不同程度砷中毒。

探究原因，與這座村子里的雄黃礦有關(guān)。直到2011年，這座礦因為污染被徹底關(guān)停。同年2月，石門雄黃礦區(qū)被作為單獨項目區(qū)實施環(huán)保綜合整治。2015年，常德市又被環(huán)保部選為6個土壤污染綜合防治先行區(qū)之一。

其余入選的5個地區(qū)，也是各類污染的重災(zāi)區(qū)。它們是：浙江臺州、湖北黃石、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁。

立法工作不是空中樓閣。土壤污染的具體情況、治理技術(shù)的發(fā)展程度，以及要花多少錢，這些都是立法時需要依據(jù)的現(xiàn)實。立法機關(guān)也同環(huán)保部一起，關(guān)注著這些先行地區(qū)各有特點的實踐。

2015年9月22日至23日，全國人大環(huán)資委副主任委員王鴻舉一行來到了常德市，做土壤污染防治的立法調(diào)研。像這樣親臨當(dāng)?shù)氐奈廴粳F(xiàn)場和治理企業(yè)，召集方方面面人士座談，迄今為止全國人大常委會的調(diào)研組已經(jīng)走了12個省份。

去治理現(xiàn)場、去土壤修復(fù)實驗基地，并拿出法律草案對各個章節(jié)的寫法聽取意見。全國人大常委會調(diào)研組務(wù)實的工作方式，讓土壤污染治理這個較為新生的事物，所涵蓋的各類做法與各方觀點都得到了發(fā)聲的機會。

比如，有人再次將“土十條”出臺前的觀點拋了出來：面對高于16%的受污染土壤比例，土壤污染防治需要國家拿出決心和財政支持，搞全面的“大修復(fù)”。

另外一些專家則說，把土壤里面的有毒有害物質(zhì)全清潔出來，可不是天價投入就可以搞定的。這種燒錢完全沒有必要。他們認為，風(fēng)險防控是一個務(wù)實的思路。

所有這些，都需要這部土壤污染防治法給出答案。

保護為先：守住尚且健康的土

預(yù)防為主，保護為先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品質(zhì)，這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。

參與土壤污染防治法草案立法的全國人大環(huán)資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國人大常委會組成人員說明這部法律草案時，并未提及大規(guī)模修復(fù)的理念，而是明確提出了預(yù)防為主、保護優(yōu)先，堅決避免走“先污染、后治理”的老路。

環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長邱啟文解讀稱，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復(fù)”，而是重點針對擬開發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)等項目的污染地塊，有序開展治理和修復(fù)。這個思路汲取了國外幾十年土壤治理修復(fù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

在預(yù)防為主的基調(diào)之下，這部法律草案將修復(fù)和治理的范圍限定在那些與人類生活最為密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新開發(fā)項目健康用土的源頭。

草案提出，優(yōu)先保護未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地；保護生態(tài)用地和未利用土壤。

在把住建設(shè)用地源頭方面，草案提出，在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對列入土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的污染地塊，不得批準(zhǔn)其為住宅和公共用地。禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設(shè)項目。依據(jù)這部法律草案，在化工毒地上面建學(xué)校這樣的事情，應(yīng)該會消滅在建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何種情況的污染，這些是預(yù)防、保護與分類用土?xí)r的最重要依據(jù)。如果這些數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，優(yōu)先保護、合理利用、重點修復(fù)治理的設(shè)想都將落空。因此，草案規(guī)定了土壤數(shù)據(jù)監(jiān)測的內(nèi)容：每10年，國家組織一次土壤普查；日常時間，由環(huán)保部門負責(zé)對涉及生產(chǎn)、使用、運輸、貯存有毒有害物質(zhì)的企業(yè)，工礦企業(yè)，垃圾處理企業(yè)，污水處理企業(yè)等，都要通過定期監(jiān)測土壤，取得第一手的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

風(fēng)險管控：阻斷土壤污染影響百姓生活

“土壤污染以后，真正去治理修復(fù)是非常難的，投入的成本巨大。從國際經(jīng)驗來看，可能污染預(yù)防只要花一塊錢，風(fēng)險管控就要花十塊錢，在末端去治理的時候要花一百塊錢?！鼻駟⑽恼f，堅持預(yù)防為主，最重要的就是實行風(fēng)險管控。

風(fēng)險管控正是此次土壤污染防治法草案堅持的一條原則，這也是“土十條”的要求之一。

邱啟文說，要關(guān)注怎么切斷暴露途徑。他打比方說，切斷暴露途徑的道理和大家涂抹防曬霜防止紫外線損害是一樣的，即一旦阻斷隔絕暴露途徑，人接觸不到污染土壤，風(fēng)險也就防控住了。

草案對農(nóng)用地和建設(shè)用地的風(fēng)險管控措施分別做出了規(guī)定。endprint

如對安全利用類耕地的風(fēng)險管控措施包括進行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等；而對于污染更為嚴重的嚴格管控類農(nóng)用地，要依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，列入禁止生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地要采取輪作休耕、退耕還林還草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可開發(fā)利用的土地資源越來越緊張，一些地方正在把原有的工礦用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但這些土地是否安全，能不能開發(fā)利用？

對此，草案規(guī)定，列入土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的污染地塊，縣級以上地方人民政府國土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門不得批準(zhǔn)其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地。

污染擔(dān)責(zé)：誰污染，誰治理

預(yù)防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經(jīng)生病的人。土地病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復(fù)，恢復(fù)成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長的時間。誰負責(zé)給“生病”的土壤治??？

草案提出，不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實需要修復(fù)的，要由土壤污染責(zé)任人負責(zé)修復(fù)。農(nóng)用地的土壤修復(fù)，土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)，但由此產(chǎn)生的費用，有權(quán)向土壤污染責(zé)任人進行追償。

對建設(shè)用地的土壤修復(fù)，草案作了更加細致的規(guī)定，如要委托環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)進行環(huán)境監(jiān)理，完工后要另行委托有關(guān)機構(gòu)進行效果評估等。

如何確定責(zé)任人？6 月27 日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議分組審議土壤污染防治法草案。全國人大常委會法工委主任沈春耀委員提出了這個問題。

他說，我們之前的環(huán)境保護立法都有一個明確的污染源頭，它從哪里來的，我們就盯住污染者、排污者，誰污染，誰承擔(dān)法律后果。而就土壤污染防治問題進行立法，就有相當(dāng)?shù)碾y度。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，它比較隱蔽也比較滯后，再加上歷史遺留問題多，有的污染是很多年前不知誰在這里搞壞的，留下的后果都由現(xiàn)在的人承擔(dān)嗎？所以土壤污染責(zé)任不容易確定，責(zé)任的追究和治理責(zé)任的落實也就比較難。

那怎么辦呢？現(xiàn)在能做的是把草案中的兩個責(zé)任人——土地污染人和土地使用權(quán)人的區(qū)別理清楚。沈春耀認為，土地使用權(quán)人有一種管護的責(zé)任，這和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物質(zhì)排放或者泄漏等的責(zé)任是不一樣的。土壤污染者的責(zé)任和土地使用權(quán)人管護的責(zé)任，這兩個責(zé)任應(yīng)該加以區(qū)別。

再考慮一種很可能發(fā)生的極端情況。一塊土地的責(zé)任人、使用人前后有很多，最后都找不到了，誰來治理這塊土地？沈春耀說，由政府把防治的任務(wù)擔(dān)起來，這樣設(shè)計的話，風(fēng)險有多大，責(zé)任有多大，需要進行認真評估。圍繞確立一個責(zé)任體系后，在這個前提下規(guī)定權(quán)利義務(wù)。endprint