人大監(jiān)督新軌跡

阿計(jì)++++田必耀

2016年7月2日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，審議全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)食品安全法》實(shí)施情況的報(bào)告。

中新社

回望2016年以來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督印記：聚焦民生難點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法檢查，聽(tīng)取審議執(zhí)法檢查反饋報(bào)告，副總理回答專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，追問(wèn)審計(jì)整改常態(tài)化，等等，這些監(jiān)督方式的創(chuàng)新與完善，彰顯了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的理念，見(jiàn)證了人大行權(quán)的日趨剛性，也見(jiàn)證了民主足印的不斷前行。

執(zhí)法檢查，創(chuàng)新監(jiān)督方式

執(zhí)法檢查，是人大監(jiān)督立法實(shí)施、評(píng)估立法得失的法定形式和常規(guī)手段。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)共開(kāi)展了6次執(zhí)法檢查，分別涉及食品安全法、水法、環(huán)境保護(hù)法、道路交通安全法、安全生產(chǎn)法和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，其重點(diǎn)集中鎖定于公眾最為關(guān)切的社會(huì)熱點(diǎn)和民生難題，而一些法律修改不久即被列入執(zhí)法檢查之列，更是呈現(xiàn)出全新的監(jiān)督思維。

以食品安全為例，2015年10月，修訂后的食品安全法正式實(shí)施，僅僅半年多后的2016年4月，全國(guó)人大常委會(huì)就啟動(dòng)了對(duì)“史上最嚴(yán)”的新食品安全法的執(zhí)法檢查，堪稱(chēng)史無(wú)前例。其不同尋常還在于，由張德江委員長(zhǎng)親自領(lǐng)銜執(zhí)法檢查組，并且實(shí)地檢查和委托地方人大自查相結(jié)合，對(duì)全國(guó)省級(jí)行政地域?qū)崿F(xiàn)了全覆蓋，從而塑造了人大監(jiān)督史上規(guī)格最高、規(guī)模最大的一次執(zhí)法檢查，足見(jiàn)人大對(duì)“食尖上安全”的高度重視。經(jīng)由此次執(zhí)法檢查，諸多食品安全執(zhí)法瓶頸紛紛浮出水面并得以改善，其典型例證是，針對(duì)小作坊、小餐飲、小攤販這一食品“三小”監(jiān)管老大難，各地和有關(guān)部門(mén)已出臺(tái)了一百多個(gè)配套管理規(guī)范。

再以環(huán)保議題為例，2015年初，被稱(chēng)為“長(zhǎng)出牙齒”的新環(huán)境保護(hù)法正式實(shí)施。時(shí)隔一年半后的2016年6月，全國(guó)人大常委會(huì)就開(kāi)啟了執(zhí)法檢查之旅，全面督查新環(huán)保法的“牙齒”效應(yīng)。從更廣闊的時(shí)間緯度看，環(huán)保已成為近年來(lái)人大執(zhí)法檢查的重點(diǎn)議題，從統(tǒng)領(lǐng)全局的環(huán)境保護(hù)法，再到大氣污染防治法、水污染防治法等環(huán)保專(zhuān)門(mén)法，每年均有環(huán)保法律進(jìn)入執(zhí)法檢查之列，按年度、分步驟、有重點(diǎn)、全方位地實(shí)施對(duì)環(huán)保法律執(zhí)法檢查的監(jiān)督路徑，已清晰可見(jiàn)。

執(zhí)法檢查能否實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督功能，并不僅僅在于監(jiān)督議題的精確聚焦，更在于監(jiān)督觸角的切實(shí)落地。多年以來(lái)，各級(jí)人大的執(zhí)法檢查盡管成效顯著，但也存在著浮光掠影、形式主義等弊端，甚至難以識(shí)別一些執(zhí)法部門(mén)為規(guī)避監(jiān)督所刻意制造的“假象”。正因此，如何創(chuàng)新監(jiān)督手段、防止監(jiān)督虛置，是執(zhí)法檢查所面臨的主要挑戰(zhàn)。全國(guó)人大常委會(huì)去年8月至10月掀起的道路交通安全法執(zhí)法檢查，正是一個(gè)取得重大突破的樣本。

在此次執(zhí)法檢查過(guò)程中，檢查組一反以往偏重聽(tīng)取部門(mén)匯報(bào)的慣例，不預(yù)先安排日程，不提前通知有關(guān)部門(mén)，頻頻采用“突然襲擊”式的暗查暗訪(fǎng)，零距離摸清了諸多突出問(wèn)題。在長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月的網(wǎng)上調(diào)研中，亦打破了以往僅僅在人大官網(wǎng)發(fā)布調(diào)查問(wèn)卷的局限，在多個(gè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、中央媒體網(wǎng)站、公安部和省級(jí)公安交管網(wǎng)站及部分省級(jí)人大網(wǎng)站全面開(kāi)花，共回收335747份調(diào)查問(wèn)卷、近萬(wàn)條意見(jiàn)建議，采集民意之廣泛可謂空前。尤其是，相比于以往執(zhí)法檢查結(jié)束后才啟動(dòng)整改的常規(guī)流程，此次執(zhí)法檢查推出了“邊查邊改”的全新監(jiān)督手段，所發(fā)現(xiàn)的超載超限、電動(dòng)車(chē)亂象等問(wèn)題，均是第一時(shí)間向有關(guān)部門(mén)提出整改要求，促使公安部等責(zé)任部門(mén)迅速改進(jìn)執(zhí)法力度。由此折射的，正是“執(zhí)法檢查只是手段，解決問(wèn)題才是目的”的深層監(jiān)督價(jià)值。

多管齊下，提升監(jiān)督實(shí)效

與聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、執(zhí)法檢查這兩大延續(xù)多年的監(jiān)督機(jī)制相比，近年來(lái)一些新型監(jiān)督手段的興起，則展現(xiàn)了人大監(jiān)督不斷突破的軌跡。

其中最引人矚目的，莫過(guò)于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)結(jié)合審議食品安全法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、道路交通安全法等執(zhí)法檢查報(bào)告，先后開(kāi)展了3次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，其議題高度集中于牽動(dòng)社會(huì)、攸關(guān)民生的熱點(diǎn)，在鋒芒犀利乃至“火藥味”甚濃的聲聲追問(wèn)中，監(jiān)督效應(yīng)正在不斷放大。

追溯起來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)自2010年首次試水專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)以來(lái)，到去年年底已開(kāi)展了20次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)常態(tài)化的進(jìn)程中，監(jiān)督質(zhì)量也在快速遞進(jìn)，從一開(kāi)始答問(wèn)雙方的過(guò)于拘謹(jǐn)，到后來(lái)的開(kāi)誠(chéng)布公，現(xiàn)場(chǎng)氣氛日趨活躍，國(guó)務(wù)院及中央部門(mén)高官到場(chǎng)應(yīng)詢(xún)已成慣例，無(wú)論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督對(duì)象，都越來(lái)越習(xí)慣于這一新型的監(jiān)督機(jī)制。尤其是，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的針對(duì)性、互動(dòng)性等特質(zhì)，使其頗似一種“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)商、集中辦公”機(jī)制，有效推動(dòng)了諸多熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性解決。

與專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)相映成輝的專(zhuān)題調(diào)研，也逐漸成為一種常態(tài)化的新監(jiān)督機(jī)制。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)先后完成了5項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)研，不斷延伸著人大監(jiān)督的廣度和深度。以水污染防治法實(shí)施情況專(zhuān)題調(diào)研為例，其實(shí)質(zhì)是對(duì)2015年水污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告和相關(guān)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)所反映的種種問(wèn)題，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并由此進(jìn)一步督促有關(guān)部門(mén)改進(jìn)治理措施。

聽(tīng)取和審議“一府兩院”落實(shí)相關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)的反饋報(bào)告，則開(kāi)拓了跟蹤監(jiān)督的另一條新路徑，并且已固化成執(zhí)法檢查監(jiān)督流程中的重要一環(huán)。其典型例證是，去年4月啟動(dòng)的食品安全法執(zhí)法檢查落幕后，全國(guó)人大常委會(huì)于當(dāng)年年底即聽(tīng)取、審議了國(guó)務(wù)院反饋報(bào)告，監(jiān)督力度可謂一追到底。

從專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告到執(zhí)法檢查，從專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)到專(zhuān)題調(diào)研，從反饋報(bào)告到督辦機(jī)制……人大監(jiān)督手段的不斷改進(jìn)創(chuàng)新，監(jiān)督“組合拳”的頻頻施展，正在鍛造環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督鏈條，凝聚多管齊下的監(jiān)督合力，開(kāi)啟了一個(gè)不斷升級(jí)的監(jiān)督新時(shí)代。一個(gè)全方位、立體化、求實(shí)效的人大監(jiān)督新生態(tài)，已經(jīng)噴薄而出。

相對(duì)于專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等新監(jiān)督手段的風(fēng)生水起，如何真正激活人大監(jiān)督實(shí)踐中甚為罕見(jiàn)的質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等更為剛性的監(jiān)督手段，也是社會(huì)關(guān)注已久的焦點(diǎn)。今年年初，就有學(xué)者呼吁全國(guó)人大成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，深度挖掘霧霾污染成因，督促其治理進(jìn)程。

質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查為何幾乎處于“休眠”狀態(tài)？其中一個(gè)重要原因是，盡管兩者已確立為一種法定的人大監(jiān)督機(jī)制，但卻缺乏細(xì)節(jié)性的制度安排，由此也導(dǎo)致了制度保障和法律約束的雙重困境?，F(xiàn)實(shí)中，個(gè)別地方人大就司法個(gè)案進(jìn)行特定問(wèn)題調(diào)查，其合法性引發(fā)巨大爭(zhēng)議，即為明證。endprint

值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)去年已明確提出“探索完善質(zhì)詢(xún)機(jī)制，視情況適時(shí)推動(dòng)質(zhì)詢(xún)工作開(kāi)展”。前年還派出專(zhuān)題調(diào)研組遠(yuǎn)赴浙江云和縣，實(shí)地考察了該縣對(duì)財(cái)政存量資金展開(kāi)特定問(wèn)題調(diào)查的成功范例。這些積極信號(hào)，都為未來(lái)人大監(jiān)督實(shí)踐進(jìn)一步激活剛性手段、強(qiáng)化監(jiān)督力度，埋下了伏筆。

備案審查，漸成監(jiān)督高地

對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一、阻擊違法“規(guī)范”的核心機(jī)制。多年以來(lái)，從學(xué)界到坊間，要求強(qiáng)化備案審查的呼聲連綿不斷。而在人大諸多監(jiān)督實(shí)踐中看似風(fēng)平浪靜的備案審查，事實(shí)上一直在低調(diào)而務(wù)實(shí)地推進(jìn)。從監(jiān)督法出臺(tái)到立法法修改，從全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立專(zhuān)門(mén)的備案審查工作機(jī)構(gòu)，再到備案審查工作規(guī)程的制定和完善，一個(gè)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”的監(jiān)督高地已漸漸浮出水面。

回望2016年，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查實(shí)踐的一大特色是強(qiáng)化主動(dòng)審查，一年間，對(duì)國(guó)務(wù)院報(bào)備的8件行政法規(guī)、“兩高”報(bào)備的24件司法解釋?zhuān)M(jìn)行了逐件逐條的審查。從而延續(xù)2015年以來(lái)的監(jiān)督新思維，再次實(shí)現(xiàn)了對(duì)“一府兩院”新制定行政法規(guī)、司法解釋的主動(dòng)審查全覆蓋。與此同時(shí)，對(duì)地方性法規(guī)的主動(dòng)審查亦已邁開(kāi)探索步伐，典型的例證是，隨著去年多部法律修改后取消或下放大批行政審批事項(xiàng)，人大備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)地方性法規(guī)展開(kāi)了專(zhuān)項(xiàng)審查，發(fā)現(xiàn)了30多件與新修改法律存在抵觸的地方法規(guī)，并及時(shí)督促糾正。

而在被動(dòng)審查的方向，針對(duì)審查建議的接收、處理、反饋等規(guī)則設(shè)計(jì)更是日趨成熟，公共參與不斷轉(zhuǎn)化為監(jiān)督動(dòng)力，進(jìn)一步激活備案審查制度功能的同時(shí)，也昭示著民主政治的精神風(fēng)采。去年，全國(guó)人大常委會(huì)共接收公民、組織提出的審查建議92件，凡屬于備案審查范圍的均已提出審查結(jié)論，并督促有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)糾正所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。與此同時(shí)，備案審查機(jī)構(gòu)還向28位審查建議人作出了書(shū)面反饋，一改以往諸多審查建議“石沉大?！钡某良艩顟B(tài)。權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)力量的良性互動(dòng)，已逐步進(jìn)入常態(tài)化軌道。

從更深的層面而言，備案審查機(jī)制的持續(xù)發(fā)力，也是對(duì)當(dāng)下中國(guó)立法改革的必然呼應(yīng)。2015年立法法修改后，賦予全國(guó)273個(gè)設(shè)區(qū)的市以制訂地方性法規(guī)的權(quán)力。截至去年年底，經(jīng)批準(zhǔn)已啟動(dòng)地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已達(dá)269個(gè)，其立法數(shù)量正呈迅猛增長(zhǎng)之勢(shì)。地方立法權(quán)的擴(kuò)容，既是改善地方治理的時(shí)代需求，但立法主體和數(shù)量的劇增，也必然埋下了越權(quán)立法、立法沖突等弊端加劇的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于肩負(fù)備案審查職責(zé)的全國(guó)人大常委會(huì)以及在合法性審查基礎(chǔ)上行使“批準(zhǔn)權(quán)”的省級(jí)人大常委會(huì)而言，這既是一次提升立法監(jiān)督力度的難得歷史機(jī)遇，同時(shí)也意味著史無(wú)前例的挑戰(zhàn)。

于此背景下，全國(guó)人大常委會(huì)于去年4月啟動(dòng)的備案審查信息化平臺(tái)建設(shè)，已清晰傳達(dá)出長(zhǎng)遠(yuǎn)的監(jiān)督意圖。截至今年2月，該平臺(tái)已大體完成基礎(chǔ)搭建，全國(guó)現(xiàn)行有效的1萬(wàn)多件地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)經(jīng)全面梳理后，已有6000多件轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)電子文檔上傳至平臺(tái)。按照既定的路線(xiàn)圖，今年上半年初步形成法規(guī)備案信息庫(kù)。再經(jīng)過(guò)3年左右努力，最終建立起覆蓋全國(guó)、互聯(lián)互通、信息共享、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺(tái)。不難預(yù)見(jiàn)，這一工程一旦告成，將為提高監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本、提升監(jiān)督能力奠定至為關(guān)鍵的基石，進(jìn)而為備案審查制度的縱深發(fā)展開(kāi)辟通途。

“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”新實(shí)踐

2013年履新以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”理念和實(shí)踐越來(lái)越清晰。

2013年，張德江委員長(zhǎng)對(duì)新一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作提出新要求：人大監(jiān)督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委會(huì)報(bào)告中明確提出，人大及其常委會(huì)要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督。

2015年，張德江委員長(zhǎng)明確提出“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”。張德江委員長(zhǎng)在河南省開(kāi)展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時(shí)強(qiáng)調(diào)“要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)法檢查，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，讓法律規(guī)定得到全面落實(shí)”，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依法行使職權(quán)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、監(jiān)督與支持相統(tǒng)一四項(xiàng)原則。當(dāng)年，全國(guó)人大常委會(huì)跟蹤監(jiān)督上一年大氣污染防治法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)處理情況，聽(tīng)取和審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理的反饋報(bào)告。張德江委員長(zhǎng)說(shuō)，這是全國(guó)人大常委會(huì)完善監(jiān)督工作方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一次新嘗試。

“依法行使監(jiān)督職權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督?！?016 年3月，張德江委員長(zhǎng)向十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議所作的常委會(huì)工作報(bào)告指出，人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的工作和實(shí)施有關(guān)法律情況，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。

在2017年的全國(guó)人大會(huì)議上，張德江委員長(zhǎng)在常委會(huì)工作報(bào)告中指出，“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來(lái)，把實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督作為開(kāi)展監(jiān)督工作的基本遵循，不斷深化對(duì)人大監(jiān)督工作定位和規(guī)律的認(rèn)識(shí)。”這是首次系統(tǒng)地闡釋了“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”。他指出，實(shí)行正確監(jiān)督，關(guān)鍵是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力。實(shí)行有效監(jiān)督，關(guān)鍵是緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)督工作的著力點(diǎn)， 完善監(jiān)督工作方式方法， 跟蹤問(wèn)效、 一抓到底，推動(dòng)解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，讓人民群眾有更多獲得感。此般對(duì)人大監(jiān)督“坐標(biāo)”和運(yùn)行規(guī)律的闡述，為人大監(jiān)督提供了重要遵循。

在未來(lái)的歲月里，人大監(jiān)督能否不辱歷史使命、實(shí)現(xiàn)新的突破，這是社會(huì)的普遍期待，也是人大的神圣職責(zé)，而時(shí)間，終將告訴我們更多的答案。

實(shí)行有效監(jiān)督，關(guān)鍵是緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)督工作的著力點(diǎn)， 完善監(jiān)督工作方式方法， 跟蹤問(wèn)效、 一抓到底，推動(dòng)解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，讓人民群眾有更多獲得感。endprint