律師參與社會矛盾糾紛多元化解的實踐與思考
——以寧波市江東區(qū)①為例

□吳敏剛，俞 炯

（中共寧波市鄞州區(qū)政法委員會，浙江 寧波 315000）

律師參與社會矛盾糾紛多元化解的實踐與思考
——以寧波市江東區(qū)①為例

□吳敏剛，俞 炯

（中共寧波市鄞州區(qū)政法委員會，浙江 寧波 315000）

組織和動員社會各方面專業(yè)力量參與社會矛盾糾紛多元化解是發(fā)展所趨、基層所需。律師作為社會主義法律工作者，在預防和化解社會矛盾糾紛工作中具有獨特優(yōu)勢。應從明確主體定位、提升能力水平、拓展工作領域、完善運行機制等方面，推動律師更廣泛、更規(guī)范、更有效地參與社會矛盾糾紛化解工作。

律師；社會矛盾糾紛；多元化解

近年來，社會矛盾的關聯(lián)性、敏感性、復雜性、變異性不斷增強，預防和化解的難度持續(xù)上升，傳統(tǒng)單一的矛盾調(diào)解方式、機制和渠道越來越難以適應社會的現(xiàn)實需要。對此，大力推進社會矛盾糾紛多元化解機制建設，強調(diào)要動員社會多元主體力量參與矛盾調(diào)解，切實提升矛盾化解的專業(yè)化、社會化水平勢在必行。

寧波市江東區(qū)作為建設中的寧波市現(xiàn)代化核心城區(qū)，一貫重視矛盾調(diào)解工作和矛盾調(diào)解隊伍建設，截至2016年9月，全區(qū)共有人民調(diào)解員708名、街道及社區(qū)調(diào)委會89個、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會14個。2016年1-9月，全區(qū)共排查矛盾糾紛6290起，調(diào)處成功6217起，調(diào)處成功率達到98.84%。同時，還存在社會力量和專業(yè)人士參與不夠、系統(tǒng)性和規(guī)范性不夠等問題。執(zhí)業(yè)律師是經(jīng)過國家相關部門認證和批準的法律從業(yè)人員，在調(diào)處化解矛盾中具有專業(yè)、客觀、權(quán)威、中立等優(yōu)勢。江東區(qū)作為寧波市法律服務資源集聚區(qū)域，在運用律師力量調(diào)處和化解矛盾方面，既有雄厚基礎，又有迫切需求，也面臨一些具有普遍性的困難、瓶頸與挑戰(zhàn)。本調(diào)研圍繞如何破解律師調(diào)解矛盾糾紛存在的難題，推動律師更廣泛、更規(guī)范、更有效地參與矛盾糾紛化解（本文所稱的“律師參與社會矛盾糾紛多元化解”，是指除律師受當事人委托進行并收取費用的代理行為外，以律師作為中立的第三方主體主持或參與調(diào)解矛盾糾紛為主，以其他各類方式為輔的糾紛預防和解決方式），作一研究探討，為在實踐中深化此項工作，進一步提升平安建設水平提供參考借鑒。

一、當前律師參與社會矛盾糾紛多元化解的現(xiàn)狀與成效

（一）工作現(xiàn)狀。截至2016年9月，江東轄區(qū)有律師事務所47家、執(zhí)業(yè)律師743名，分別占全市總量的33.8%和38.8%；2015年區(qū)屬事務所業(yè)務收入1.6億元、繳稅1621萬元，分別占全市總量的17.5%和12.1%。以上四項數(shù)據(jù)在寧波各縣（市）區(qū)中均排名第一，是名副其實的寧波市法律服務資源“高地”。同時，廣大律師事務所及律師不僅精耕業(yè)務、依法納稅，而且踴躍投身社會公益事業(yè)，促進法治建設，為社會發(fā)展和進步作出貢獻（詳見表1）。

表1 2015年全區(qū)律師開展業(yè)務及活動情況

為進一步掌握全區(qū)律師調(diào)解矛盾糾紛的現(xiàn)狀，調(diào)研組從最大限度擴大樣本范圍出發(fā)，向全區(qū)有代表性的25家區(qū)屬律師事務所和與律師調(diào)解相關的7個街道、8個公安派出所、35個社區(qū)及7個職能部門發(fā)放了調(diào)查問卷。從問卷情況結(jié)合工作實際進行分析，江東區(qū)律師參與調(diào)解矛盾工作的現(xiàn)狀可從以下角度進行考察。

1.年齡結(jié)構(gòu)。42名參與調(diào)解的律師平均年齡為35.3歲，其中：30歲以下有12人，占總數(shù)的28.6%；31-35歲有14人，占總數(shù)的33.3%；36-40歲有5人，占總數(shù)的11.9%；41-45歲有3人，占總數(shù)的7.1%；46-50歲有6人，占總數(shù)的14.3%；51歲以上有2人，占總數(shù)的4.8%?？梢?，參與調(diào)解的律師總體來看年富力強，處于事業(yè)上升期（詳見圖1）。

圖1 參與調(diào)解的律師年齡分布情況

2.從業(yè)經(jīng)驗。參與調(diào)解的律師平均從業(yè)年數(shù)7.5年，其中：2年以內(nèi)的有8人，占總數(shù)的19.0%；3-5年的有14人，占總數(shù)的33.3%；6-10年的有10人，占總數(shù)的23.8%；11年以上的有10人，占總數(shù)的23.8%。可見，參與調(diào)解的律師大多數(shù)具備一定的業(yè)務能力和實踐經(jīng)驗（詳見圖2）。

圖2 參與調(diào)解的律師從業(yè)年數(shù)分布情況

3.調(diào)解類型。受到法律規(guī)定（如刑事案件除非自訴或附帶民事訴訟，否則不允許調(diào)解）和現(xiàn)實因素等影響，民事、商事案件仍然是律師調(diào)解矛盾糾紛的主要類型。95.2%的律師受訪者選擇民事案件為自己主要調(diào)解的矛盾類型，人數(shù)排第一；35.7%的律師受訪者選擇商事案件為自己主要調(diào)解的矛盾類型，人數(shù)排第二；選擇行政案件和刑事案件為主要調(diào)解矛盾類型的僅分別為1人、2人（詳見圖3）。

圖3 律師調(diào)解矛盾糾紛案件的主要類型

（二）工作內(nèi)容。近年來，在江東區(qū)委、區(qū)政府的領導和推動下，全區(qū)律師群體積極參與調(diào)解矛盾糾紛，完成了下列工作。

一是建立了工作網(wǎng)絡?？v向上，建立了由區(qū)矛盾聯(lián)調(diào)中心、街道指揮平臺、社區(qū)綜治室、重點（專屬）網(wǎng)格組成，包括全區(qū)各街道、社區(qū)的四級聯(lián)動律師調(diào)解鏈；橫向上，在矛盾糾紛集中發(fā)生、接收的信訪、法院、公安等單位，以及交通事故、校園事故糾紛等行業(yè)、專業(yè)調(diào)委會，設立一批律師調(diào)解工作室，初步實現(xiàn)了律師調(diào)解工作網(wǎng)絡對全區(qū)各社區(qū)、重點單位廣覆蓋。

二是打響了工作品牌。針對法院“案多人少”矛盾突出、涉法涉訴信訪件多發(fā)等情況，在區(qū)法院專門設立“訴調(diào)對接中心”，安排二名執(zhí)業(yè)律師和“老娘舅”坐堂，由法官進行指導，負責訴前、訴中等案件調(diào)解，引導當事人盡量以調(diào)解方式解決糾紛；在轄區(qū)八個派出所建立律師駐所調(diào)解室，每周七天不間斷輪值，為老百姓提供“定時、定點”矛盾調(diào)解服務，受到群眾好評；每月8日組織律師到全區(qū)60余個社區(qū)坐堂調(diào)處，提供法律服務，被群眾親切地稱為“陽光8號”服務品牌；探索在寧波市律師協(xié)會江東分會、同舟律師事務所打造律師調(diào)解品牌站點，擴大輻射效應。

三是探索了運行機制。探索了準入機制，對律師調(diào)解資格進行考察、測試，加強人員篩選，努力明確律師參與調(diào)解的身份定位。探索了基本規(guī)則，對律師調(diào)解的受理范圍、基本流程等進行制度化，形成了律師參與信訪、警民聯(lián)調(diào)、涉訴調(diào)解以及進社區(qū)調(diào)解等規(guī)則和制度。探索了監(jiān)督評價機制，對于律師調(diào)解的表現(xiàn)和成效由多方主體予以綜合評定，并與年終報酬支付掛鉤。探索了保障機制，采取政府購買法律服務的形式，落實區(qū)政府專項資金，統(tǒng)籌用于律師調(diào)解和法律服務，實施“以案定費”彈性保障機制，初步推動了律師調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展。

四是促進了一批疑難矛盾的解決。2015年，全區(qū)共有220名律師參與調(diào)解值班、提供法律咨詢和服務1194次，接待群眾7130余人次；2016年1-8月，全區(qū)駐公安派出所律師共成功調(diào)解矛盾糾紛298件，涉及金額317.2萬元。除調(diào)解一般性矛盾外，廣大律師還參與拆遷安置、項目建設等重大、疑難、復雜矛盾的應對、調(diào)處工作，比如在徐戎小區(qū)成片危舊房改造、二號橋市場地塊搬遷中，律師配合有關部門找準問題癥結(jié)，提供法律服務，實行針對性引導和調(diào)處，推動事件依法圓滿解決，將不穩(wěn)定因素降至最低。

（三）工作成效。

1.推動律師參與矛盾糾紛多元化解有力促進了法治江東建設。黨的十八大以來，中央和省、市領導多次強調(diào)，要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定。律師作為社會主義法律工作者，是全面推進依法治國的重要力量，律師參與大量重難點問題破解、重大項目推進和重大矛盾糾紛化解，能夠有力促進黨委政府依法執(zhí)政、依法行政的意識強化和能力提升，增強公民法治素養(yǎng)，同時，能夠把大量的民事、商事等矛盾糾紛案件解決在司法程序入口前端，從源頭上預防和化解涉法涉訴信訪案件，提升政法機關執(zhí)法司法的質(zhì)量與效率。

2.推動律師參與矛盾糾紛多元化解提升了平安江東建設水平。江東作為全國平安建設先進區(qū)，轄區(qū)內(nèi)各類社會主體廣泛參與平安建設是應有之義、發(fā)展之基、穩(wěn)定之本。律師隊伍是平安江東建設的重要主體，推動律師參與矛盾糾紛多元化解，是律師更廣泛、更深入、更規(guī)范地參與平安江東建設的突破口和契合點，有利于提升化解信訪問題、調(diào)處矛盾、服務群眾等平安建設重點工作水平。

3.推動律師參與矛盾糾紛多元化解保障了居民群眾的合法權(quán)益。隨著近年來江東經(jīng)濟社會快速發(fā)展，轄區(qū)居民和企業(yè)的法治意識、維權(quán)意識明顯增強，對于通過律師來化解矛盾、維護權(quán)益、解決訴求的需求不斷上升。律師參與矛盾糾紛多元化解，正是對廣大群眾迫切需求的正面回應，使律師提供的調(diào)解矛盾、法律咨詢、法律援助等服務延伸到基層角落、拓展到群眾身邊、固化為常態(tài)制度，切實保障和維護了群眾合法權(quán)益。

二、當前律師參與社會矛盾糾紛多元化解存在的問題及原因分析

從調(diào)研情況來看，盡管前階段工作取得了一定成效，但相比全面深化依法治國的總體要求，相比黨委政府以及社會和群眾對律師調(diào)解矛盾糾紛的現(xiàn)實需要，當前律師參與矛盾糾紛多元化解工作還存在一些問題。

（一）律師參與矛盾糾紛化解的主體定位還不夠明確。

一是對律師參與矛盾糾紛化解的身份定位導向不夠清晰。當前，律師作為雙方當事人之外的第三方主要以兩類身份參與調(diào)解：第一類是直接擔任調(diào)解員，主持或主導調(diào)解；第二類是作為調(diào)解員的法律顧問、助手或?qū)＜覉F等，為調(diào)解員提供法律支持，向當事人提供法律咨詢等服務。目前第二類數(shù)量較多。從律師自身看，第二類身份更契合其自身實際，但從黨委政府化解矛盾、維護穩(wěn)定的高度，從實現(xiàn)政府和社會良性互動的維度，從居民群眾維護自身權(quán)益、滿足法律需求的角度，需要律師在調(diào)解中發(fā)揮更大的主導作用。此外，在美國、英國、挪威、日本等西方發(fā)達國家，ADR②已經(jīng)越來越成為降低司法成本、多元化解矛盾的主要途徑。律師作為ADR重要一員，在相當多情況下已經(jīng)成為矛盾調(diào)解的主持人員，對法院或律協(xié)移送的矛盾案件進行主導調(diào)解。如何結(jié)合實際尋找和把握律師行業(yè)實際與社會需求、發(fā)展方向、國際標準的平衡點，進一步提升社會矛盾化解效能，還有待探索。

二是律師參與矛盾糾紛化解的思維還處在向“居中者”轉(zhuǎn)變的適應過程。律師作為職業(yè)化、專業(yè)化、市場化的法律服務提供者，習慣于從所代理的一方當事人立場參與訴訟、調(diào)解過程，最大限度地維護當事人利益，其職業(yè)思維根深蒂固。因此，律師在作為中立第三方主體，為雙方當事人調(diào)處糾紛的過程中，還需要從為受托方服務的職業(yè)思維轉(zhuǎn)化為居中調(diào)解思維，這存在一定難度。如在法院訴調(diào)對接工作中，出現(xiàn)過因律師未能從中立角度對當事人進行引導，導致案件損失擴大的情況。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，21.4%的律師受訪者和25.5%的律師調(diào)解涉及單位受訪者認為，律師在矛盾調(diào)解過程中，“較難換位為‘中立’角色進行思考”。此外，少數(shù)當事人也對律師的公正性存在疑慮，認為律師可能與另一方當事人“暗箱操作”，從而不認可律師調(diào)解。

三是律師對參與矛盾糾紛化解的政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一的綜合把握還不夠準確。律師作為調(diào)解人員，在參與處理勞動糾紛、工傷事故、人身侵權(quán)案件及拆遷安置等案件時，受到職業(yè)習慣影響，有時僅從法律角度或者過于從法律角度作機械的、單一維度的思考，對矛盾化解結(jié)果的政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一把握不夠，對矛盾產(chǎn)生當時當?shù)氐膶嶋H情況了解不夠，不利于對當事人進行正確的引導來實現(xiàn)案弭事了，在個別案件中還增大了矛盾化解的難度。

（二）律師參與矛盾糾紛化解的社會環(huán)境還有待完善。

一是部分政府部門和單位認識不到位。個別政府行政部門、事業(yè)單位對律師參與矛盾糾紛化解的重要性和必要性認識不足，表現(xiàn)為對參與調(diào)解的律師不夠信任和尊重，對律師提出的處理方案或建議不夠重視，或者與律師的聯(lián)動、配合不到位，對律師調(diào)解的支撐和保障作用發(fā)揮不足，導致律師開展工作受限制。

二是社會公眾法律素養(yǎng)不夠高。受到我國傳統(tǒng)人治思維和“人情”文化的影響，有的群眾“信訪不信法”“大鬧大解決”“實體正義高于程序正義”的思想還比較濃厚，在調(diào)解中更期盼領導“做主”而不是律師提供法律服務或引導走法律途徑；有的群眾于己有利則信法、于己不利則不信，隨意突破法律和政策底線，導致律師難以調(diào)解；有的群眾不信任政府通過購買法律服務形式聘請的律師，認為政府出錢、律師辦事，律師肯定站在政府立場說話。以上種種，導致律師面對群眾開展矛盾調(diào)處的難度較大。

三是律師正面形象樹立不夠。受到各方面社會因素影響，律師在社會輿論場中的形象總體而言不是很好，影響了群眾對律師公正性、權(quán)威性的認可度。同時，對律師典型、律師化解矛盾平臺、途徑、成效的宣傳力度還遠遠不夠，派出所、社區(qū)、相關部門等律師調(diào)解站點在群眾中的知名度不足，存在群眾遇事不知道去哪里找免費律師服務的情況。

四是面向社會的律師服務平臺不夠完善。目前，許多企業(yè)、群眾團體、社會組織對于律師提供矛盾化解和法律服務的需求比較大，一些律師事務所及律師也有提供服務供給的意愿與能力，但政府相關職能部門作為中間人的梳理、引導和協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不明顯，從中搭建需求和供給對接的平臺還不夠，相關的配套措施跟進不足，導致出現(xiàn)企業(yè)等組織對律師服務不滿意、不重視，律師隊伍對開展矛盾化解的積極性不高、提供調(diào)解服務數(shù)量和頻次較少等問題。如問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選擇參與矛盾調(diào)解頻次為“偶爾，僅每年有參與”的人數(shù)最多，占受訪律師總數(shù)的57.1%（詳見圖4-1）；選擇一年內(nèi)參與矛盾調(diào)解數(shù)量為“很少，僅有幾件”的人數(shù)最多，占受訪律師總數(shù)的52.4%（詳見圖4-2）。可見，從“服務供給”總量的角度來看，律師參與矛盾糾紛的調(diào)處還有較大提升空間。

圖4-1 律師群體參與矛盾調(diào)解的頻次分布情況

圖4-2 律師群體參與矛盾調(diào)解的數(shù)量（一年內(nèi)）分布情況

（三）律師參與矛盾糾紛化解的運行機制還不夠順暢。

一是法治規(guī)范不夠明確。我國已頒布的《律師法》《人民調(diào)解法》及最高院《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》等相關法律法規(guī)尚未對律師調(diào)解制度作系統(tǒng)、完備、明確的規(guī)定，基層開展工作還缺乏具體法律依據(jù)。

二是日常機制不夠健全。首先是律師受理矛盾案件的標準還比較模糊，對受理案件類型、性質(zhì)及受理方式缺乏清晰的界定。其次是律師調(diào)解的資源配置不夠科學，如在信訪駐點中，律師人員更換頻繁、駐點時間不足，難以對同一案件跟進調(diào)解，僅承擔信訪接待中的法律“咨詢員”角色；在社區(qū)駐點中，居委會或居民對律師調(diào)解的需求常與律師服務時間的“供給”不對稱，或者簽到、記錄等規(guī)范要求不足，對接溝通不夠順暢，導致律師在社區(qū)受理調(diào)處的矛盾案件寥寥無幾。再次是評價監(jiān)督不夠，律師駐點調(diào)解的簽到、工作記錄還不規(guī)范，在法院訴調(diào)對接中，存在個別律師撈取或介紹案源、參與調(diào)解的律師與被告代理律師有關聯(lián)等潛在的法律風險和道德風險，可能影響司法公正性，如何從制度機制上予以監(jiān)督和防范，還有待探索。

三是保障機制不夠有力。目前，政府財政預算尚未單設律師調(diào)解項目經(jīng)費，費用主要從其他項目或政府購買法律服務費用中支出。在信訪調(diào)解、治安調(diào)解、法律援助調(diào)解等領域中，現(xiàn)行的律師報酬標準為每天200元；法院訴調(diào)對接工作中，青年律師脫產(chǎn)3-6個月，每月補貼僅為3000元，而有近六成的律師對于矛盾調(diào)解收費的預期費用為每件1000元以上。在當前律師行業(yè)競爭加劇、律師事務所運營成本上升、律師個體生存壓力增大的背景下，律師調(diào)解的報酬明顯不足。同時，律師調(diào)解的報酬計算還欠精細化，誰調(diào)解、如何調(diào)解、調(diào)解效果如何、當事人滿意度如何，尚未在報酬計算中予以體現(xiàn)，難以充分調(diào)動律師的積極性和主動性。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，律師受訪者和律師調(diào)解涉及單位受訪者均認為，律師調(diào)解“報酬不足”是工作中存在的最大問題（詳見圖5-1，圖5-2）。

圖5-1 律師群體選擇“律師調(diào)解矛盾工作中存在的主要問題”排序情況

圖5-2 涉事單位選擇“律師調(diào)解矛盾工作中存在的主要問題”排序情況

（四）律師參與矛盾糾紛化解的能力水平還有待提高。一方面，是“情、理、法”交融調(diào)處矛盾所需的協(xié)商溝通能力與社會經(jīng)驗還不足。律師是專業(yè)法律工作者，慣于析法解法，找到法律癥結(jié)并運用法律思維破解問題的能力較強，但許多矛盾調(diào)解需要懂得人情世故、熟稔社會經(jīng)驗、掌握溝通技巧，需要靈活地將法律、道德、風俗、習慣加以融合，說服當事人達成共識，特別是在處理一些疑難的鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛時，雙方當事人對于講“情”、講“理”的接受度要高于講“法”，而一些律師尤其是年輕律師“情、理、法”相融合解決矛盾的能力還有欠缺。經(jīng)調(diào)查，54.8%的律師受訪者和23.6%的律師調(diào)解涉及單位受訪者認為，“在調(diào)處一些復雜糾紛時，律師的社會經(jīng)驗和處理技巧還不足，難以化解一些僵局和難題”。另一方面，調(diào)解與訴訟的銜接能力還有待提升。在民商事案件調(diào)處中，做到調(diào)解與訴訟兩種方式的靈活轉(zhuǎn)換和有機銜接，對于矛盾糾紛的快速、有效解決非常重要。但在訴調(diào)對接工作中，參與調(diào)解的律師對偽造大額借貸、偽造租賃合同等審查不足，輕易出具《民事調(diào)解書》，導致虛假訴訟案件進入審判和執(zhí)行程序，損害了第三方合法利益；律師對借貸、人身損害賠償?shù)劝讣斒氯朔墒掷m(xù)、資料、權(quán)限把關不足，導致耗費調(diào)解和司法資源。

三、進一步促進律師參與社會矛盾糾紛多元化解的對策建議

針對律師調(diào)解的現(xiàn)狀和存在問題，必須以進一步促進律師參與矛盾糾紛多元化解為抓手，深入整合資源、理順關系、完善制度、強化保障，推動律師在預防和化解社會矛盾糾紛中發(fā)揮更大、更好的作用。

（一）確?！叭N屬性”，明確律師參與矛盾糾紛多元化解的定位。

一是明確主體身份，確保中立性。律師參與矛盾化解最首要的屬性是中立性、客觀性、公平性。如國際律師聯(lián)盟（Union Internationale des Avocate）下設的調(diào)解委員會明確要求，律師調(diào)解必須對矛盾糾紛中的當事方保持立場上的不偏不倚。要通過政策、制度等形式，界定“律師調(diào)解”本質(zhì)上是在收費代理行為之外的，居中化解雙方當事人矛盾的行為過程，而非僅僅代表任何一方當事人利益參與調(diào)解。要通過制定“參與調(diào)解律師上崗注意事項”手冊、日常培訓等形式，向全體參與調(diào)解的律師強調(diào)，在調(diào)解的語言溝通、引導方式、環(huán)節(jié)把握上，必須始終保持中立客觀，兼顧雙方立場，防止偏聽偏信，把預測訴訟結(jié)果和引導雙方和解放在首位，原則上避免向當事人提出處置建議，減少不必要干擾。借鑒商事仲裁的“公斷人”選定模式，建立參與調(diào)解律師名錄庫，由矛盾雙方當事人選擇均能認可的律師進行調(diào)解，尋找雙方“公約數(shù)”，提高當事人對律師保持中立的信任度。

二是強化法治支撐，確保權(quán)威性。律師參與矛盾化解本質(zhì)上是法治思維和法治方式在調(diào)解過程中的“具象化”，必須保障其權(quán)威性。要發(fā)揮寧波市擁有地方立法權(quán)的優(yōu)勢，建議將制定《律師調(diào)解工作條例》列入市人大常委會立法計劃，解決律師參與矛盾化解法律依據(jù)不足和現(xiàn)有部分法規(guī)規(guī)章操作性不強等問題。要結(jié)合法治政府建設和依法行政，建立重大矛盾涉事單位、司法行政部門、律師三方聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息共享、無縫對接，推動實現(xiàn)“司法局科學調(diào)配——主體部門搭平臺——律師提方案——相關單位聯(lián)動處理矛盾”的工作合力。要在社會公眾中強化律師化解矛盾的權(quán)威性和公正性，完善律師“以案釋法”制度，壯大律師普法講師團，通過律師法治講座、律師“小區(qū)說法”、開辦新聞媒體法制宣傳欄目等形式，以貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件，非法集資、電信詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪案件，勞動爭議、征地拆遷等事關群眾權(quán)益的案件為重點，用真實案例講解法律條文、裁判結(jié)果和典型意義，直接向大眾宣傳法律知識、解答法律咨詢、提供法律建議，使廣大群眾知法、信法、守法、敬法、護法。要強化律師調(diào)解結(jié)果的法律效力。目前律師調(diào)解結(jié)果產(chǎn)生協(xié)議僅相當于一般民事合同效力，一旦當事人違約，還需進入訴訟程序。建議對律師簽字的調(diào)解協(xié)議書進一步優(yōu)化司法確認程序，實現(xiàn)快速確認、便捷確認，增強調(diào)解結(jié)果強制性，提高律師調(diào)解的公信力。

三是站牢群眾立場，確保公益性。律師參與矛盾化解屬于廣義上的律師法律援助，根本目的是為了維護人民群眾的合法權(quán)益。一方面，要強化無償、公益的原則，原則上不向雙方當事人收取調(diào)解勞務費用；另一方面，在企業(yè)改制、勞資糾紛、工傷事故、生態(tài)環(huán)境糾紛、物業(yè)糾紛等案件調(diào)解中，要幫助群眾整合、梳理并恰當調(diào)整利益訴求，引導群眾理性、合法、有序地尋求糾紛解決，針對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、低收入者等社會弱勢群體提供專業(yè)化、個性化的律師法律服務和援助，強化救濟功能。同時，借鑒挪威等國家做法③，加強律師調(diào)解與人民調(diào)解的銜接，對于人民調(diào)解委員會難以調(diào)解，涉及一些復雜法律問題，雙方當事人又不愿上法庭的案件，可由律師協(xié)會指定律師進行調(diào)解。在調(diào)解時，允許雙方帶上本方代理人或法律顧問，從而進一步降低群眾尋求幫助并化解矛盾的成本。

（二）把握“三個關鍵”，提升律師參與矛盾糾紛多元化解的水平。

一是把握好“關口前移”這一關鍵。在矛盾案件尚未產(chǎn)生或者剛剛產(chǎn)生時就介入進行預防或調(diào)處，以期取得效果最佳。要推廣“甬安社會評價研究院”經(jīng)驗，由律師團隊作為第三方機構(gòu)，獨立承接重大決策、重大活動、重大工程、重大規(guī)劃、環(huán)境敏感項目、征地拆遷、房屋解危等社會穩(wěn)定風險評估，全面準確、完整細致地收集整理各方觀點與訴求，從法律專業(yè)角度幫助有關部門和單位查找矛盾糾紛及不穩(wěn)定因素，發(fā)現(xiàn)設計和施工方案中存在的漏洞，提出法律分析意見和建議，進一步增強重大決策的合法性，從源頭上預防矛盾產(chǎn)生。積極推進律師參與代理和化解信訪案件制度，選派律師在信訪部門開辟相對獨立的律師接待點（值班室），向信訪群眾提供現(xiàn)場咨詢服務，或者采取律師協(xié)會向信訪人推薦律師、信訪人自主選擇律師、事權(quán)單位委托等形式對信訪件實行專人專辦，主要做好信訪人接談、評析信訪案件、釋法勸導、提出處理意見、引導信訪人依法申訴、幫助申請救助等工作，把更多信訪件化解在初信初訪的階段，推動信訪工作法治化。此外，還要促進律師進駐網(wǎng)上信訪平臺，實現(xiàn)律師在網(wǎng)上接訪、網(wǎng)上釋法、網(wǎng)上提供咨詢和服務。

二是把握好“專業(yè)團隊”這一關鍵。建立有能力應對各類不同案件的矛盾調(diào)解律師專業(yè)團隊，對于提高矛盾化解效果至關重要。要借鑒境內(nèi)外建立律師調(diào)解機構(gòu)的做法，④依托律師協(xié)會，選拔優(yōu)秀律師組建律師調(diào)解組織，針對目前數(shù)量多、專業(yè)性強、化解難度大的幾類矛盾糾紛，下設若干個特定領域的專業(yè)調(diào)處小分隊，做到“專業(yè)律師調(diào)處專業(yè)矛盾”。如針對金融糾紛，建立由公司證券、金融保險等專業(yè)律師組成的調(diào)處分隊；針對國際航運貿(mào)易中產(chǎn)生的糾紛，建立由海事海商、知識產(chǎn)權(quán)、稅務、反傾銷、涉外等專業(yè)律師組成的調(diào)處分隊；針對消費糾紛，建立由消費者權(quán)益保護專業(yè)律師組成的調(diào)處分隊；針對醫(yī)療糾紛，建立由富有醫(yī)療過錯、醫(yī)療事故人身損害賠償案件處理經(jīng)驗，以及具備醫(yī)療事故責任鑒定等有專業(yè)醫(yī)學背景的律師組成的調(diào)處分隊。針對一些疑難、復雜的重大矛盾，探索“政府買單+基金支撐”的專業(yè)團隊包案模式，解決個體律師力量單薄、無法持續(xù)跟進等問題，提高對疑難矛盾的解決效率。同時，還可根據(jù)不同駐點單位接收不同糾紛的特性，有側(cè)重地安排專業(yè)律師入駐，如安排擅長處理婚姻家庭糾紛的律師入駐社區(qū)；安排精通交通法規(guī)、保險業(yè)務的律師入駐交警部門；安排熟練醫(yī)療糾紛處理的律師入駐衛(wèi)生部門。對于性質(zhì)比較復雜、久拖不決的矛盾案件或信訪積案，組織由律師、“老娘舅”“兩代表一委員”、相關方面專家、群眾代表等組成的聽證會或“評審團”，聽取上訪人意見和訴求，從公義角度進行分析論證，提出處理意見，既保障上訪人合法合理訴求，又紓解其心結(jié)，使其預期和訴求合理化，從根本上解決信訪問題。

三是把握好“教育培訓”這一關鍵。借鑒發(fā)達國家律師開展調(diào)解的經(jīng)驗，⑤依托律師協(xié)會，圍繞律師調(diào)解所需的知識和技能，組織富有調(diào)解經(jīng)驗的律師或者資深調(diào)解員定期進行專題培訓，不斷提高律師調(diào)解的實務能力。培訓重點內(nèi)容為：社會生活中頻繁發(fā)生的婚姻家庭糾紛、人身損害賠償、買賣合同糾紛、借貸糾紛、相鄰權(quán)糾紛、建設工程糾紛、勞動爭議等涉及的調(diào)解原則、調(diào)解程序、調(diào)解方法、注意事項，以及與之相關的社會心理知識、道德風俗習慣、語言溝通技巧等。比如，對人身損害賠償案件，就如何確定法律適用原則、如何明確賠償責任主體、如何確定賠償項目及數(shù)額標準、如何運用調(diào)解技巧尤其是刑事附帶民事賠償糾紛調(diào)解中的技巧等，向年輕律師進行傳授。同時，就訴前正確引導當事人理清合法表達訴求、減輕訴訟成本，訴中依法維權(quán)，訴后做好敗訴方思想疏導，實現(xiàn)“案結(jié)事了”，由法院專業(yè)法官進行輔導，不斷增強律師靈活運用調(diào)解和訴訟兩種方式解決矛盾，實現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一的能力水平。此外，定期組織律師進行交流、座談，研討經(jīng)典調(diào)解案例，促進共同提高。反過來，有經(jīng)驗的律師要加強“傳幫帶”，通過“1+1”等形式，向“老娘舅”和駐點單位工作人員傳授法律知識，強化其法治思維，帶動和培育更多懂法律、會調(diào)解的人員。

（三）拓展“三個領域”，擴大律師參與矛盾糾紛多元化解范圍。

一是向“互聯(lián)網(wǎng)+”領域進行拓展。當今社會已是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化時代，矛盾糾紛的形態(tài)和化解矛盾的方法也相應發(fā)生變化，對此，必須以“互聯(lián)網(wǎng)+律師+調(diào)解”為方向，對傳統(tǒng)律師調(diào)解進行拓展升級。首先是調(diào)解矛盾形態(tài)的拓展，律師要對電子商務糾紛、網(wǎng)絡支付糾紛、網(wǎng)上小額貸款糾紛、網(wǎng)絡域名糾紛、網(wǎng)絡游戲糾紛、網(wǎng)絡版權(quán)糾紛以及虛擬財產(chǎn)糾紛等來源于網(wǎng)絡、適合利用網(wǎng)絡技術(shù)解決的矛盾糾紛；跨國跨地域的保險、傭金、房地產(chǎn)、人身輕微傷害賠償?shù)让袷录m紛和商標權(quán)糾紛、著作權(quán)糾紛等知識產(chǎn)權(quán)糾紛；當事人不愿暴露身份、不愿面對面交鋒的家事糾紛、相鄰糾紛、隱私糾紛等案件加強法律研究，了解其特點和規(guī)律，掌握調(diào)處和解決方法。其次是調(diào)解矛盾模式的升級，綜合借鑒上?！胺▽毦W(wǎng)”商業(yè)服務平臺、成都與合肥法院“e調(diào)解”公益服務平臺，通過“群眾點單”+“律師接單”等模式，在線完成申請、舉證、質(zhì)證、調(diào)解及簽訂和送達文書等程序，充分滿足群眾調(diào)解需求、盤活律師調(diào)解資源，促進調(diào)解的快速、便捷、高效。最后要強化線上線下對接，圍繞網(wǎng)絡矛盾糾紛的證據(jù)舉證和認證，調(diào)解協(xié)議的確認、履行和執(zhí)行，跨境調(diào)解協(xié)議的認可以及法院管轄權(quán)等問題，加強參與調(diào)解的律師、平臺運營方、認證機構(gòu)、鑒定機構(gòu)以及司法機關之間的協(xié)作配合，共同促進實體上的矛盾解決和程序上的公平正義。

二是向企業(yè)轉(zhuǎn)型升級領域進行拓展。立足經(jīng)濟發(fā)展實際，特別是以寧波成為“中國制造2025”首個試點示范城市為契機，以新材料、高端裝備、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略引領產(chǎn)業(yè)，汽車制造、綠色石化、智能家電、時尚紡織服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，生物醫(yī)藥、海洋高技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，以及金融服務業(yè)、航運服務業(yè)、信息服務業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)、商務服務業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)、文化創(chuàng)意業(yè)和公共服務業(yè)等服務產(chǎn)業(yè)為重點，以政府搭平臺、企業(yè)“買單”為主要形式，組織律師加強對重點、骨干、有發(fā)展?jié)摿ζ髽I(yè)，各類商會協(xié)會，以及服務業(yè)集聚區(qū)和各類“眾創(chuàng)”空間、項目、平臺等孵化載體的法律服務，為企業(yè)依法經(jīng)營管理、技術(shù)創(chuàng)新、融資引資、兼并重組、簽訂合同、經(jīng)貿(mào)洽談、防范風險，尤其是制造業(yè)企業(yè)“走出去”后如何處理反傾銷、反補貼等問題，提供針對性的意見建議，幫助化解涉訴案件和矛盾糾紛，并通過企業(yè)法律風險研究報告等形式，對經(jīng)營發(fā)展中可能存在的漏洞和隱患提前發(fā)出預警。要發(fā)揮律師調(diào)解對重大投資項目的護航作用，通過組建律師重點項目服務團等形式，對各級重點項目進行“結(jié)對”，每月聯(lián)系對接，提供法律意見，調(diào)處項目建設中產(chǎn)生的糾紛。

三是向創(chuàng)新社會治理，全面加強基層基礎建設領域進行拓展。創(chuàng)新基層社會治理，必須培育發(fā)展社會組織，動員社會力量參與；必須堅持依法治理，提升基層治理法治化水平。要探索注冊成立非盈利性質(zhì)的律師調(diào)解社會團體，在財政扶持、稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等方面予以傾斜，通過政府公開招標、政府向社會組織購買服務等途徑，引導其參與各類矛盾糾紛尤其是疑難復雜矛盾案件的化解。要結(jié)合民主法治示范社區(qū)建設，推動廣大律師擔任居委會法律顧問，為居委會選舉、居務管理、維護居民集體權(quán)益、處置重大群體性糾紛等提供法律咨詢、法律服務，在社區(qū)依法管理中發(fā)揮更大作用。要進一步創(chuàng)新和拓展網(wǎng)格化管理，結(jié)合“陽光8號”黨員律師志愿者工作，發(fā)動律師到所在地社區(qū)報到，編入兼職網(wǎng)格員隊伍，協(xié)助做好法規(guī)宣傳、隱患排查、矛盾調(diào)處等工作，幫助基層把矛盾問題穩(wěn)控在屬地、解決在萌芽狀態(tài)。

（四）健全“三項機制”，建立律師參與矛盾糾紛多元化解的規(guī)范。

一是建立日常運行機制。主要明確以下五方面。（1）人員選任。建立準入規(guī)范、競爭充分、群眾滿意的參與調(diào)解律師選配機制，通過律師報名、書面選拔、組織考察相結(jié)合的形式，從政治思想、業(yè)務能力、調(diào)解技能、綜合素質(zhì)等各方面考量，擇優(yōu)選用律師加入調(diào)解隊伍并發(fā)放聘書。此外還可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，⑥加強對退休律師、資深律師的延攬力度，發(fā)揮其精通法律、熟悉社會、熱心公益等優(yōu)勢，增強律師調(diào)解力量。（2）受理范圍。可借鑒美國加利福尼亞州法院做法，⑦對于小標的額或者一定范圍標的額案件必須進行調(diào)解，不得直接訴訟結(jié)案。也可從案件類型進行界定，如規(guī)定下列案件，可由律師主持或參與調(diào)解：婚姻家庭糾紛（婚姻關系、身份關系確認糾紛除外）和遺產(chǎn)繼承權(quán)糾紛；相鄰關系、建筑物區(qū)分所有權(quán)等物權(quán)糾紛；小額民間借貸、合伙協(xié)議、小額買賣合同、勞動（勞務）合同、服務合同、供用電（水、氣）合同等債權(quán)糾紛；人身損害賠償、財產(chǎn)損害賠償、醫(yī)療損害賠償、交通事故損害賠償、飼養(yǎng)動物致人損害賠償、工傷損害賠償、雇員及義務幫工損害賠償、環(huán)境污染損害賠償?shù)惹謾?quán)糾紛；涉法涉訴信訪案件；其他適合律師調(diào)解的糾紛。（3）排班布點。在盡可能的前提下，對駐點律師的人員安排予以相對固定，并拓展其駐點服務時間，對明確已受理某一案件的律師，要求對該案件進行跟蹤，做到“一幫到底”，避免人員更換引發(fā)的不便。（4）操作規(guī)范。實行律師駐點調(diào)解簽到、工作記錄機制，明確案件受理——進行調(diào)解——簽訂協(xié)議書——結(jié)案建檔等規(guī)范化流程，尤其對當事人簽訂協(xié)議所需的有關權(quán)限、資料、手續(xù)等嚴格把關，防止“調(diào)而無效”，提高工作的規(guī)范化水平。（5）聯(lián)系對接。在司法所、派出所、社區(qū)居委會及相關部門服務窗口公布結(jié)對律師基本情況、執(zhí)業(yè)范圍及聯(lián)系方式，發(fā)放律師便民聯(lián)系卡，便于有需要的群眾隨時與律師聯(lián)系，及時提供法律咨詢和服務，對確有需要代理的群眾給予相應優(yōu)惠。

二是建立監(jiān)督考核機制?？山梃b一些國家的做法，⑧針對律師參與矛盾調(diào)處中可能存在的法律和道德風險，探索監(jiān)督防范機制。要在法院聯(lián)合調(diào)解委員會的框架下，由富有調(diào)解經(jīng)驗和一定聲望的律師擔任調(diào)解員，并明確律師調(diào)解員不得參與相應案源。要建立“訴調(diào)隔斷”機制：訴前、訴中調(diào)解案件若調(diào)解成功，需由對口的專業(yè)調(diào)解法官負責實施訴調(diào)確認，若調(diào)解不成則進入正式訴訟階段，由調(diào)解法官負責與審判法官溝通案情，參與調(diào)解的律師不得與審判法官接觸，確保案件調(diào)解與審判間的彼此獨立，避免因律師主觀臆斷影響審判工作；“限制代理與作證”機制：規(guī)定參與調(diào)解的律師不得在參與某一訴前案件的調(diào)解后又在同一糾紛或相關訴訟糾紛中作為前案一方當事人的代理人或證人，防止律師出于不正當目的濫用調(diào)解地位，損害當事人合法權(quán)益；虛假訴訟防范機制：加強對調(diào)解協(xié)議合法性和當事人涉案情況的審查，明確告知當事人虛假訴訟法律后果，必要時依職權(quán)追加第三人參與，同時規(guī)定一定標的額以上不允許進行調(diào)解；定期抽查機制：定期對參與調(diào)解的律師與雙方當事人尤其是被告方及其代理人存在背景關聯(lián)、律師向相關主體推薦案源等情況進行抽查，防止利益勾連，損害調(diào)解的公平正義。同時，要探索建立對律師調(diào)解的考核辦法，主要以律師參與調(diào)解次數(shù)、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解效果、工作態(tài)度和責任心、當事人評價、駐點工作人員評價等為指標，由司法行政部門牽頭涉事單位或委托第三方組織進行年度考核，形成對律師調(diào)解績效的量化評分。

三是建立保障激勵機制。可借鑒美國、歐洲等發(fā)達國家的做法，⑨將律師調(diào)解經(jīng)費列入政府職能部門或法院年度財政預決算，單列律師調(diào)解項目經(jīng)費，實行?？顚Ｓ?，同時將律師參與矛盾調(diào)解作為政府購買法律服務的重點，加大購買力度，切實強化律師化解矛盾所需報酬的經(jīng)費支撐，同時，充分挖掘社會資金來源，借鑒寧波海泰律師事務所設立“Fast”基金⑩等經(jīng)驗，通過社會募捐、企業(yè)贊助、事務所出資等方式，不斷拓寬資金來源渠道，豐富使用方式。要加大激勵力度，一方面提高律師調(diào)解報酬標準，總體上使律師參與調(diào)解所得報酬與律師行業(yè)收費標準接近，增強調(diào)解工作對律師的吸引力，讓更多具備經(jīng)驗的律師愿意參與調(diào)解；另一方面細化報酬核算方式，主要以律師參與調(diào)解的時間、案件性質(zhì)為依據(jù)，實行一般性矛盾糾紛“以時定酬”、重大復雜矛盾案件“以案定酬”，按照實際情況進行支付。同時，將律師調(diào)解報酬與年終律師調(diào)解績效考核掛鉤，對組織得力、表現(xiàn)出色的律師事務所給予稅收、財政等方面優(yōu)惠，對在調(diào)解中表現(xiàn)優(yōu)秀的律師進行公開表彰，對達到考核合格分數(shù)線以上的律師給予由高到低的相應獎勵，對考核不合格者取消其下一年調(diào)解資格，從而形成正確導向作用，激發(fā)律師做好調(diào)解工作的主動性和積極性。

注釋：

①江東區(qū)為浙江省寧波市原下轄行政區(qū)，2016年9月撤銷，原江東區(qū)管轄的行政區(qū)域劃歸寧波市鄞州區(qū)管轄。

②ADR：Alternative Dispute Resolution，即替代性糾紛解決機制。

③劉萌：《律師主導型調(diào)解模式研究》，天津商業(yè)大學碩士論文，2014年。

④如英國全國律師ADR網(wǎng)絡ADR Net.Ltd擁有120名各類專業(yè)律師，是英國處理商事糾紛的最早和最重要的律師機構(gòu)；又如日本東京、橫濱、名古屋、新瀉、埼玉等地律師協(xié)會設立斡旋、仲裁中心或咨詢、斡旋中心等機構(gòu)，招攬律師加入；再如香港大律師公會、香港律師會、香港和解中心和香港國際仲裁中心聯(lián)合成立香港調(diào)解資質(zhì)評審協(xié)會有限公司，統(tǒng)一了香港調(diào)解員的資質(zhì)認證，目前在冊的認證調(diào)解員大約2100名，其中大多數(shù)都是大律師、律師等。參見張燦：《淺議律師參與型調(diào)解》，《社科縱橫（新理論版）》2013年第4期；龍飛：《中國“律師調(diào)解”事業(yè)的發(fā)展前景》，http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-04-06/110926215.html，最后訪問日期：2016年10月6日。

⑤1996年美國律師協(xié)會成立了“糾紛解決處”，專門培訓律師群體中的調(diào)解員、仲裁員、中立專家；美國、英國在法學院和法律繼續(xù)教育中開設“糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機制”“法律調(diào)解之道”等律師調(diào)解課程，幫助律師提高調(diào)解能力。參見張燦：《淺議律師參與型調(diào)解》，《社科縱橫（新理論版）》2013年第4期；孫元熙：《建立中國特色的律師調(diào)解制度》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_53f67a070100jeap.html，最后訪問日期：2016 年10月6日。

⑥如美國紐約州法院推出“榮譽律師”項目，組織有良好聲望、55歲以上、不少于十年律師經(jīng)歷的老律師每年無償提供至少30小時法律服務，幫助無力聘請律師的當事人解決糾紛。參見高陳：《美國紐約州法院ADR機制及其啟示》，《湖北警官學院學報》2014年第2期。

⑦美國加州法院規(guī)定，15000美元標的額以下必須先行調(diào)解。參見孫元熙：《建立中國特色的律師調(diào)解制度》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_53f67a070100jeap.html，最后訪問日期：2016年10月6日。

⑧美國、日本法院有“審、調(diào)分離”原則，在法院設立專門的律師調(diào)解委員會或?qū)Ｈ温蓭熣{(diào)解員，此類人員不得參與與所調(diào)案件相關的任何訴訟過程。德國《民事訴訟法》第41條規(guī)定，充當了調(diào)解人的律師，訴訟時應該進行回避，《聯(lián)邦律師法》第43條規(guī)定，代理律師不得再作為調(diào)解人進行調(diào)解，有的州法還規(guī)定，調(diào)解律師在法庭傳喚時享有沉默權(quán)，有拒絕作證的權(quán)利。參見張燦：《淺議律師參與型調(diào)解》，《社科縱橫（新理論版）》2013年第4期；孫元熙：《建立中國特色的律師調(diào)解制度》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_53f67a070100jeap.html，最后訪問日期：2016年10月6日。

⑨在美國、歐洲等發(fā)達國家，律師參與ADR的資金來源往往以法院、政府支出和公益奉獻相結(jié)合，如美國紐約州地方法院出錢聘請律師等專業(yè)人士向當事人提供ADR免費服務，全州62個縣的社區(qū)糾紛調(diào)解中心由州法院和聯(lián)邦、州、縣、城市機構(gòu)提供資金，基金和團體提供捐款；其他一些地方法院的律師調(diào)解員基于公益目的，每年免費處理2-3件案件后向當事人收取低于律師行業(yè)標準的費用。參見高陳：《美國紐約州法院ADR機制及其啟示》，《湖北警官學院學報》2014年第2期。

⑩“Fast”基金：寧波市海泰律師事務所于2016年設立的公益類基金，主要為律師開展公益調(diào)解工作所需資金提供保障，目前已募集資金250余萬元。

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1674-3040（2017）05-0015-09

2017-05-03

吳敏剛，中共浙江省寧波市鄞州區(qū)委政法委常務副書記；俞炯，該政法委綜治監(jiān)督考評科科長。

潘晶安）