德國(guó)電子政務(wù)建設(shè)研究及對(duì)我國(guó)的啟示

張 昱

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

德國(guó)電子政務(wù)建設(shè)研究及對(duì)我國(guó)的啟示

張 昱

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

通過(guò)對(duì)德國(guó)電子政務(wù)發(fā)展歷程、發(fā)展目標(biāo)、職能管理和資金保障方面的分析，對(duì)德國(guó)電子政務(wù)的基本情況和建設(shè)特點(diǎn)進(jìn)行了深入梳理，對(duì)比我國(guó)電子政務(wù)在發(fā)展規(guī)劃、組織實(shí)施、管理業(yè)務(wù)流程重組等方面存在的差距，提出我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展應(yīng)從國(guó)家層面對(duì)政務(wù)體系制定整體發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施可操作的從中央到地方的分步建設(shè)推進(jìn)方案、按需重組政府管理業(yè)務(wù)流程、完善相關(guān)配套法律法規(guī)、營(yíng)造穩(wěn)定政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境的建議。

德國(guó)；電子政務(wù)；電子政務(wù)建設(shè)；政務(wù)信息服務(wù)；信息化建設(shè)；啟示

“電子政務(wù)”在德國(guó)稱為“電子政府（E-government）”，是政府使用現(xiàn)代信息和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將其行政管理職能和政府服務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行集成，從而實(shí)現(xiàn)政府行政結(jié)構(gòu)和服務(wù)流程的重組優(yōu)化，突破地域、時(shí)間及行政部門之間的間隔，向社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)而高效的管理和服務(wù)。本文擬對(duì)德國(guó)電子政務(wù)發(fā)展作一簡(jiǎn)略介紹，最后對(duì)我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展提出建議。

1 發(fā)展歷程

德國(guó)電子政務(wù)建設(shè)起步較晚，發(fā)展的時(shí)間也并不算長(zhǎng)，大體上經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

（1）政府管理理念的轉(zhuǎn)變

德國(guó)電子政務(wù)建設(shè)起始于原聯(lián)邦德國(guó)和民主德國(guó)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后所引發(fā)的德國(guó)政府機(jī)構(gòu)整體改革。在東西德統(tǒng)一初期，工作效率低下、組織機(jī)構(gòu)臃腫、行政成本虛高是德國(guó)各級(jí)政府所面臨的主要問(wèn)題，尤其是德國(guó)聯(lián)邦政府常年以來(lái)財(cái)政赤字所導(dǎo)致的巨大壓力，使得德國(guó)不得不謀求新的更加簡(jiǎn)潔高效的行政模式用以解決這些問(wèn)題。為了降低行政成本，改變政府原有的各類辦公弊病，德國(guó)聯(lián)邦政府及各級(jí)州府統(tǒng)一觀念，著手啟動(dòng)發(fā)展電子政務(wù)。基于政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，1999年，德國(guó)聯(lián)邦政府提出了“德國(guó)21世紀(jì)的信息社會(huì)”行動(dòng)計(jì)劃，隨后德國(guó)聯(lián)邦政府管理部門先后設(shè)立18個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，用以探索具備實(shí)效性的電子政務(wù)解決方案。

（2）“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃的推行

2000年9月，德國(guó)發(fā)布了“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃（bund online 2005）[1]。這一計(jì)劃的目標(biāo)是使德國(guó)聯(lián)邦政府的所有政務(wù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，從而使德國(guó)各類企業(yè)、學(xué)校、機(jī)構(gòu)和公民能夠更加快捷、高效、低成本地享受德國(guó)聯(lián)邦政府提供的各種政務(wù)服務(wù)。為配合這一計(jì)劃，德國(guó)聯(lián)邦政府還為下轄的各級(jí)地方州府公共服務(wù)擬定了詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃。在德國(guó)聯(lián)邦政府的大力督導(dǎo)下，“聯(lián)邦在線2005”項(xiàng)目于2005年年底順利完成，并獲得顯著成績(jī)，為德國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（3）“電子政務(wù) 2.0”計(jì)劃

2003年和2005年德國(guó)聯(lián)邦政府分別啟動(dòng)了德國(guó)在線和聯(lián)邦在線兩大電子政務(wù)信息工程，兩大工程的實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)了政府信息和服務(wù)內(nèi)容的電子化和網(wǎng)絡(luò)化。2006年，德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)歐盟電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃倡議書(shū)i2010將電子政務(wù)2.0（E-Government 2.0）列入面向未來(lái)的政府管理戰(zhàn)略項(xiàng)目，由德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，聯(lián)邦各部委參與[2]。E-Government 2.0項(xiàng)目所設(shè)立的政務(wù)服務(wù)，政府部門間協(xié)作辦公，公民電子身份認(rèn)證和公民、企業(yè)及機(jī)關(guān)電子溝通四大部分形成了德國(guó)先行電子政務(wù)的主體架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，德國(guó)聯(lián)邦各部委及其下屬機(jī)構(gòu)都按照四大內(nèi)容的要求建立并完善了相關(guān)網(wǎng)站，各州政府和地方政府的網(wǎng)站也在不斷改進(jìn)之中。

（4）“云計(jì)算行動(dòng)計(jì)劃”

2010年，德國(guó)聯(lián)邦政府正式實(shí)施“云計(jì)算行動(dòng)計(jì)劃”（Aktionsprogramm Cloud Computing），該計(jì)劃面向社會(huì)公眾、機(jī)構(gòu)和企業(yè)推廣云計(jì)算，通過(guò)基于互聯(lián)網(wǎng)的云計(jì)算服務(wù)，支持企業(yè)、機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)部門業(yè)務(wù)發(fā)展[3]。這一計(jì)劃的實(shí)施，開(kāi)拓了德國(guó)市場(chǎng)的空間和潛力，建立了安全、可信的法律框架，統(tǒng)一了德國(guó)云計(jì)算的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了德國(guó)的新型電子政務(wù)體系，提升了政府電子政務(wù)服務(wù)水平。

從總體情況看，德國(guó)電子政務(wù)經(jīng)歷了“政府網(wǎng)上信息發(fā)布、政府與用戶單向互動(dòng)、政府與用戶雙向互動(dòng)、網(wǎng)上事務(wù)處理”4個(gè)階段，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)下，逐步向整合服務(wù)階段發(fā)展。

2 發(fā)展目標(biāo)及職能管理

2001年，德國(guó)電子政務(wù)在歐洲排名僅第15位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐盟其他國(guó)家，可以說(shuō)德國(guó)電子政務(wù)的起步較晚。作為歐盟的主要國(guó)家，為確保德國(guó)在歐洲信息化社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，德國(guó)聯(lián)邦政府制定了宏偉的電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，歸納起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)全民上網(wǎng)，確保沒(méi)有公民不使用網(wǎng)絡(luò)；二是更快捷地完成數(shù)據(jù)處理，提供更加可靠的信息環(huán)境；三是為公眾提供電子數(shù)據(jù)中心，讓公眾享受到更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；四是通過(guò)電子政務(wù)加強(qiáng)公眾參與政府決策過(guò)程，從而更好地實(shí)現(xiàn)民主。正是基于這些目標(biāo)的確立，德國(guó)才能制定出一系列電子政務(wù)規(guī)劃和刺激計(jì)劃，才出臺(tái)了如建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)環(huán)境、培訓(xùn)公民信息技能、研發(fā)先進(jìn)信息技術(shù)、開(kāi)展公民資料數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等諸多舉措。

德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)電子政務(wù)的職能管理采取以下幾個(gè)主要方式。

（1）三級(jí)行政架構(gòu)

從德國(guó)行政架構(gòu)上看，可分為3個(gè)行政層級(jí)，分別是聯(lián)邦政府、州（16個(gè)）以及地區(qū)（14808個(gè)），這3個(gè)政府層級(jí)各自獨(dú)立。聯(lián)邦行政管轄范圍包括財(cái)政、軍事、外事、交通、通信等；各州行政管轄范圍包括財(cái)政、教育和社會(huì)安全；地方行政管轄范圍包括城建、衛(wèi)生、醫(yī)療和各類社會(huì)服務(wù)等。德國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)就建立在這三級(jí)行政架構(gòu)基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一規(guī)劃的原則，由聯(lián)邦政府、各州及各地區(qū)依據(jù)職能組織實(shí)施。

（2）主要職能機(jī)構(gòu)

德國(guó)內(nèi)政部是其國(guó)家電子政務(wù)的協(xié)調(diào)規(guī)劃負(fù)責(zé)部門，其內(nèi)政部首席信息化官員辦公室則統(tǒng)領(lǐng)德國(guó)信息技術(shù)領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)。辦公室下設(shè)聯(lián)邦政府信息技術(shù)協(xié)調(diào)和咨詢處、德國(guó)信息安全處。前者負(fù)責(zé)聯(lián)邦信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及信息技術(shù)的咨詢，后者負(fù)責(zé)德國(guó)國(guó)家信息安全的研究和部署。這些部門主導(dǎo)著德國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展方向，對(duì)于德國(guó)電子政務(wù)的規(guī)劃及建設(shè)起到極為重要的作用。

（3）建設(shè)資金

以2016年黑森州威斯巴登市為例，德國(guó)政府三級(jí)行政架構(gòu)每年投入電子政務(wù)建設(shè)的資金如表1所示。

可見(jiàn)，德國(guó)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府每年投入電子政務(wù)建設(shè)資金的人均占有量基本相同，約為38歐元/人。但德國(guó)與整個(gè)歐洲每年人均648歐元的電子政務(wù)建設(shè)資金投入相比，還存在較大差距，僅為歐洲的5.6%。雖然德國(guó)在電子政務(wù)建設(shè)資金投入較整個(gè)歐洲并不算很高，但通過(guò)有效的電子政務(wù)組織建設(shè)計(jì)劃，全面提升了資金使用效果，切實(shí)有效地提高了政府的辦公效率，每年為德國(guó)聯(lián)邦政府節(jié)省10%～15%的財(cái)政支出。

3 在線服務(wù)

德國(guó)各級(jí)政府始終遵循以客戶為中心的核心理念，通過(guò)電子政務(wù)積極推進(jìn)政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及公民之間的互動(dòng)，盡可能為公眾提供各種便捷的在線服務(wù)。

（1）政府信息公開(kāi)

通過(guò)德國(guó)聯(lián)邦政府網(wǎng)站，公眾可以查閱聯(lián)邦法律條文、各類公開(kāi)性政府文件、聯(lián)邦政府各部門最新動(dòng)態(tài)以及政府領(lǐng)導(dǎo)的公開(kāi)言論和活動(dòng)情況，此外年報(bào)和月報(bào)也是聯(lián)邦部委已經(jīng)普遍采用的信息公開(kāi)方式。

（2）政府相關(guān)信息咨詢

德國(guó)聯(lián)邦政府利用互聯(lián)網(wǎng)向公民提供各種信息咨詢服務(wù)。通過(guò)地方政府門戶網(wǎng)站，可以找到該市所有政府部門的有關(guān)信息，包括赴德探親手續(xù)、二手車、出租房、公交線路、賓館旅店等。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府還建立了“115”熱線服務(wù)中心，無(wú)論位于哪個(gè)州，都可以撥打這一電話，來(lái)獲取需要的政府服務(wù)，或轉(zhuǎn)接相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)。公民甚至可以要求熱線服務(wù)人員代其填寫(xiě)相關(guān)表格和進(jìn)行申請(qǐng)，這無(wú)疑對(duì)那些不會(huì)上網(wǎng)或不方便上網(wǎng)的人群提供了便利。

（3）便民在線服務(wù)

除了政府為民眾提供的單項(xiàng)服務(wù)外，各種雙向的在線互動(dòng)也已被成熟應(yīng)用。以黑森州的威斯巴登市為例。其市政服務(wù)電子化項(xiàng)目不僅用于市政管理，而且為民眾提供從出生、教育、當(dāng)兵、駕照、繳稅、住宅、搬家、結(jié)婚、退休、死亡等200余項(xiàng)網(wǎng)上服務(wù)。民眾可以通過(guò)網(wǎng)上在線申報(bào)，填寫(xiě)表格，同時(shí)還可以通過(guò)給政府發(fā)送郵件的方式，要求提供相關(guān)服務(wù)。

（4）辦事效率有效提高

政府提供的各種在線服務(wù)，看上去雖然簡(jiǎn)單，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻依靠著龐大的公民資料數(shù)據(jù)庫(kù)和復(fù)雜的信息傳遞和轉(zhuǎn)化過(guò)程。例如，黑森州威斯巴登市一名公民通過(guò)電子郵件向政府提出救濟(jì)申請(qǐng)，不久他便會(huì)得到政府的反饋，但中間要經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜的電子數(shù)據(jù)處理過(guò)程。申請(qǐng)人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提出救濟(jì)申請(qǐng)，政府電子數(shù)據(jù)中心接到申請(qǐng)后進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，從數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行資料查找并辨別數(shù)據(jù)真?zhèn)?，再將該申?qǐng)人的材料提交相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估和資格審核，由專家做出決策后，再將該結(jié)果重新存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)庫(kù)中，最后通過(guò)電子郵件或者書(shū)面形式反饋給申請(qǐng)人。這個(gè)過(guò)程有效提高了辦事效率，增加了結(jié)果的準(zhǔn)確性和透明度。當(dāng)然，這項(xiàng)工程的實(shí)施必須依靠大量公民資料的信息采集和數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)維護(hù)，這也是德國(guó)政府目前廣泛開(kāi)展的一項(xiàng)龐大工程。

表1 德國(guó)政府三級(jí)行政架構(gòu)年電子政務(wù)建設(shè)資金比較

根據(jù)德國(guó)中介組織抽樣調(diào)查，目前有50%的德國(guó)民眾使用電子政務(wù)。其中，84%的人對(duì)當(dāng)前的電子政務(wù)表示滿意；56%的人希望通過(guò)電子郵件與政府溝通；52%的人能夠在線跟蹤個(gè)人的申請(qǐng)辦理情況。

4 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與信息安全

德國(guó)聯(lián)邦政府在啟動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)初期就高度重視技術(shù)及管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。以歐盟電子政務(wù)發(fā)展框架為基礎(chǔ)，德國(guó)聯(lián)邦政府在最早實(shí)施的“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃中，就對(duì)其電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和管理理念與管理部門設(shè)置上都給予了明確要求。德國(guó)聯(lián)邦信息安全局編制的《電子政務(wù)手冊(cè)》從電子政務(wù)基礎(chǔ)開(kāi)始，對(duì)設(shè)計(jì)概念、工程組織、軟硬件需求、人員培訓(xùn)等內(nèi)容提出了統(tǒng)一的要求和規(guī)定，規(guī)范了電子政務(wù)的實(shí)施過(guò)程，使用部門按照手冊(cè)流程與要求籌備各項(xiàng)所需條件后，即可形成一套完善實(shí)用的電子政務(wù)方案[4]。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化工作，不僅促進(jìn)了系統(tǒng)互聯(lián)互通，還減少了重復(fù)建設(shè)，避免了重復(fù)勞動(dòng)，節(jié)約了項(xiàng)目投資。

德國(guó)聯(lián)邦政府十分注重信息安全工作，在信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)方面進(jìn)行了慎重考慮。

（1）信息安全系統(tǒng)

德國(guó)聯(lián)邦信息安全局提供了電子政務(wù)軟件的基礎(chǔ)平臺(tái)、專用工具箱、防火墻、數(shù)據(jù)加密系統(tǒng)。各部門可根據(jù)各自的特點(diǎn)在共用平臺(tái)上設(shè)計(jì)各自的軟件解決方案和相應(yīng)的網(wǎng)頁(yè)。隨著電子政務(wù)的推行，又加強(qiáng)了內(nèi)外網(wǎng)（Intranet與Internet）的建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員在使用過(guò)程中的信息安全培訓(xùn)，確保在軟硬件及人員方面不出現(xiàn)漏洞。

（2）電子身份標(biāo)識(shí)

德國(guó)在2010年啟用新版電子身份證。新版電子身份證不但在表面印有持證人本人的照片、生日及地址等信息，而且還內(nèi)置了RFID芯片，這一芯片用于存儲(chǔ)持證人的數(shù)碼照片、指紋、PIN碼以及其他用于個(gè)人身份標(biāo)識(shí)的姓名、曾用名、地址、學(xué)位、簽發(fā)信息等信息[5]。此外，RFID芯片還可以用來(lái)存儲(chǔ)持證人的數(shù)字簽名。該數(shù)字簽名可用于相關(guān)電子證書(shū)授權(quán)、電子協(xié)議的簽署等。

（3）數(shù)字簽名

數(shù)字簽名可以使得基于互聯(lián)網(wǎng)的交易更加便捷，使用人可以申請(qǐng)?jiān)谛掳骐娮由矸葑C中存儲(chǔ)一個(gè)數(shù)字簽名，通過(guò)與計(jì)算機(jī)連接的感應(yīng)器讀取數(shù)字簽名，從而確認(rèn)通過(guò)網(wǎng)上交易，實(shí)現(xiàn)在電子證書(shū)或電子協(xié)議上的簽字，省去了各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)身份注冊(cè)、輸入密碼等的復(fù)雜程序。

（4）云計(jì)算認(rèn)證體系

云計(jì)算認(rèn)證體系是德國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)牽頭制定的數(shù)據(jù)安全認(rèn)證體系，適用于整個(gè)歐洲的云計(jì)算體系認(rèn)證，提升了入云數(shù)據(jù)的安全性，擺脫了德國(guó)對(duì)國(guó)外技術(shù)的依賴，為德國(guó)電子政務(wù)云的應(yīng)用和推廣創(chuàng)造了良好環(huán)境[6]。

（5）配套法律制度提供外部環(huán)境

電子政務(wù)建設(shè)除了要有技術(shù)保障外，還要在法律上為電子政務(wù)發(fā)展提供有利的外部環(huán)境，以確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性。在政府信息公開(kāi)方面，德國(guó)推行了《信息自由法》[7]，一方面規(guī)定了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)應(yīng)公開(kāi)的政務(wù)信息，盡可能為公民使用相關(guān)電子文本提供便利；另一方面也賦予了各聯(lián)邦部委較多的實(shí)施空間。以聯(lián)邦內(nèi)政部為例，其編撰了本部政府信息公開(kāi)文檔計(jì)劃，主要包括部?jī)?nèi)人事事務(wù)、部?jī)?nèi)主管業(yè)務(wù)、部?jī)?nèi)所設(shè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)公民權(quán)利等四大板塊內(nèi)容。在電子身份證和數(shù)字簽名的應(yīng)用方面，德國(guó)對(duì)法律框架也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，除了增加使用數(shù)字簽名的規(guī)定外，在其他許多領(lǐng)域，例如對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)、信息公開(kāi)法等法律法規(guī)也進(jìn)行了修改。

5 結(jié)語(yǔ)與啟示

我國(guó)電子政務(wù)已經(jīng)歷了10余年的探索及快速發(fā)展，取得了一定的成績(jī)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比都還存在一定的距離。針對(duì)目前電子政務(wù)分散實(shí)施、系統(tǒng)平臺(tái)壁壘分明的情況，在下一步具體推進(jìn)中關(guān)鍵要抓住以下3個(gè)著力點(diǎn)，達(dá)到一站式服務(wù)目標(biāo)，進(jìn)而使得服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，將各級(jí)政府部門職責(zé)進(jìn)行分解重組，形成完整的政府服務(wù)職能一覽表；二是制定電子政務(wù)發(fā)展目標(biāo)和分級(jí)推進(jìn)實(shí)施方案，明確各級(jí)政府和部門電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)規(guī)范；三是加快推動(dòng)相關(guān)信息化法律和法規(guī)出臺(tái)，優(yōu)先選擇一些直接服務(wù)于企業(yè)和民眾的跨行業(yè)、跨部門公共政務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目作為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通的突破點(diǎn)。

德國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了以下借鑒和參考。

（1）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各級(jí)權(quán)責(zé)

近年來(lái)，隨著我國(guó)政務(wù)信息服務(wù)的不斷深化，各孤立的信息系統(tǒng)已無(wú)法滿足現(xiàn)行社會(huì)的需求，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間互聯(lián)互通是大勢(shì)所趨，然而電子政務(wù)本身是一項(xiàng)復(fù)雜工程，不同系統(tǒng)之間由于標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致的系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)共享的成本巨大，實(shí)現(xiàn)困難。這都需要從國(guó)家層面對(duì)政務(wù)體系所涉及的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、工具、應(yīng)用等各方面制定整體系統(tǒng)的規(guī)劃，其中，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門、各層級(jí)權(quán)責(zé)尤為重要。

我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各政府部門在推進(jìn)自身電子政務(wù)時(shí)，通常各自為政，標(biāo)準(zhǔn)分散。從電子政務(wù)推動(dòng)層面大多自上而下，各級(jí)地方政府特別是市縣級(jí)地方政府出于對(duì)投入、資金、技術(shù)等方面存在顧慮，工作積極性不高[8]，從而導(dǎo)致政務(wù)平臺(tái)內(nèi)容單調(diào)重復(fù)，數(shù)據(jù)資源格式不一、無(wú)法共享，尚不能提供有效的一站式服務(wù)。

德國(guó)在推進(jìn)電子政務(wù)方面，沒(méi)有設(shè)立類似信息產(chǎn)業(yè)廳的專職機(jī)構(gòu)，而是在一個(gè)個(gè)項(xiàng)目組下以項(xiàng)目管理形式統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，但對(duì)各項(xiàng)目組的職能、責(zé)任、任務(wù)、權(quán)限都給予明確規(guī)定。德國(guó)聯(lián)邦政府堅(jiān)持由中央對(duì)電子政務(wù)建設(shè)集中統(tǒng)一規(guī)劃，并將各部門、各層級(jí)職責(zé)進(jìn)行分解和重組，制定了基于互聯(lián)網(wǎng)的職能聯(lián)合策略，形成了一個(gè)完整的政府服務(wù)職能一覽表。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府推行的標(biāo)準(zhǔn)化管理也促進(jìn)了各地區(qū)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，最大限度地發(fā)揮了電子政務(wù)效益。因此，我國(guó)要盡快確立電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)中心或機(jī)構(gòu)，明確中央與地方以及各部門之間的權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃，并推行標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一管理，打破目前“諸侯割據(jù)”的局面。

（2）明確戰(zhàn)略目標(biāo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)

我國(guó)的電子政務(wù)起步較晚，起步之初缺少頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)，也沒(méi)有制定從中央到地方的建設(shè)計(jì)劃和分步推進(jìn)實(shí)施方案，各級(jí)政府對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展大多都采取自行探索的策略。結(jié)果是，出現(xiàn)了政府門戶或同級(jí)政府部門資源重復(fù)建設(shè)，一些部門和地方的電子政務(wù)為謀求快速上線，還存在發(fā)展設(shè)計(jì)的盲目性和短期化效應(yīng)。這不僅導(dǎo)致大量政府資金和設(shè)備的浪費(fèi)，而且無(wú)法取得良好的預(yù)期效果。

從德國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展歷程可以看出，德國(guó)在建設(shè)電子政務(wù)的過(guò)程中，既有總體的戰(zhàn)略目標(biāo)，也有各個(gè)時(shí)期的階段性目標(biāo)。聯(lián)邦政府根據(jù)這些目標(biāo)制定各種推進(jìn)計(jì)劃，其中較為重要的是“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃和“電子政務(wù) 2.0”計(jì)劃，而每一個(gè)推進(jìn)計(jì)劃下面又包含若干具體的子計(jì)劃和實(shí)施方案。目標(biāo)從戰(zhàn)略性到階段性，計(jì)劃從宏觀到微觀，層層推進(jìn)，最終將任務(wù)分解，目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

此外，德國(guó)把電子政務(wù)提供類型區(qū)分為G2C（政府對(duì)公民）、G2B（政府對(duì)企業(yè)）以及G2G（政府對(duì)政府）三類[9]，并針對(duì)每一類服務(wù)在線提供可能性的評(píng)估（評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)現(xiàn)的技術(shù)難度、與公民要求的密切程度等），以此來(lái)確定每一業(yè)務(wù)上網(wǎng)的先后時(shí)間安排。由此可見(jiàn)，只有制定統(tǒng)一的電子政務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)和階段目標(biāo)，設(shè)立與之相匹配的刺激計(jì)劃和具體實(shí)施方案，然后按照由易到難的原則，分清輕重緩急，有條不紊地分步實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（3）樹(shù)立服務(wù)導(dǎo)向，重組業(yè)務(wù)流程

公共服務(wù)是電子政務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，電子政務(wù)的建設(shè)迫切要求政府以公眾需求為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變角色，成為服務(wù)型政府。我國(guó)地廣人稀、經(jīng)濟(jì)總體水平不高的國(guó)情決定了我國(guó)信息化基礎(chǔ)的薄弱與分布不均，縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府辦公設(shè)備比較落后，難以滿足電子政務(wù)的信息化需求，而在政府層面又缺乏對(duì)電子政務(wù)的全面闡釋，使得一些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法正確理解電子政務(wù)，僅僅把電子政務(wù)當(dāng)成一種宣傳的途徑。對(duì)于基礎(chǔ)條件比較好的地區(qū)和政府部門，現(xiàn)有的政務(wù)流程大多是以自身的需要為設(shè)計(jì)思路的出發(fā)點(diǎn)，是以管理為中心，加上政府的組織結(jié)構(gòu)是以職能為中心設(shè)計(jì)的，從而人為地把流程割裂開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致整個(gè)“數(shù)據(jù)流”無(wú)人全程掌控，造成政府整體效率較低[10]。

德國(guó)各級(jí)政府在推進(jìn)電子政務(wù)中，非常重視企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)政府服務(wù)的評(píng)價(jià)，這和各級(jí)行政長(zhǎng)官對(duì)民眾支持率的高度重視密切相關(guān)。就德國(guó)政府提供的各類在線服務(wù)而言，也都是從公眾需求出發(fā)，開(kāi)展政務(wù)信息公開(kāi)、提供數(shù)據(jù)查詢和在線事務(wù)辦理等服務(wù)。由此可見(jiàn)，政府網(wǎng)站一是要提供真正有價(jià)值的、公眾關(guān)注程度較高的信息，包括辦事指南、表格下載、政府公告、聯(lián)系方式、網(wǎng)上申報(bào)、法律法規(guī)、統(tǒng)計(jì)資料、投訴辦法等；二是要提供必要的公眾咨詢，為公眾進(jìn)行答疑解惑，如同德國(guó)的“115”熱線服務(wù)；三是要有與公眾生活息息相關(guān)的各種在線辦事服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的互動(dòng)。此外，德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)業(yè)務(wù)流程的重組設(shè)計(jì)也是以服務(wù)為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)各種公共在線服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，來(lái)確定重組政府流程的計(jì)劃。因此，我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展必須以公眾需求和服務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組，使數(shù)據(jù)流得以順暢地流動(dòng)。

（4）完善配套法規(guī)，營(yíng)造安全環(huán)境

要營(yíng)造一個(gè)安全的電子政務(wù)運(yùn)行環(huán)境需要兩大保障：技術(shù)保障和法律保障。德國(guó)聯(lián)邦政府在這兩方面都為我國(guó)做出了很好的典范。在技術(shù)研發(fā)方面，我國(guó)每年投入信息化建設(shè)和技術(shù)研發(fā)的資金并不少，在電子政務(wù)的軟硬件方面都取得了一定成績(jī)，但在法律保障方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

近年來(lái)，我國(guó)相繼頒布了《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等法律、法規(guī)，對(duì)電子政務(wù)的網(wǎng)上身份認(rèn)定、授權(quán)許可、信息公開(kāi)等進(jìn)行了基本的法律界定。但總體上我國(guó)電子政務(wù)在法律保障層面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。無(wú)論是在管理層面的電子政務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)定、管理權(quán)限劃分，還是在技術(shù)層面的信息安全、電子文檔保存、信息共享使用范圍界定、行政流程、電子水印等，都缺乏法律層面的制約，導(dǎo)致實(shí)際推進(jìn)緩慢。因此，我國(guó)一定要注重相關(guān)法律法規(guī)的體系建設(shè)，完善配套法規(guī)，提供電子政務(wù)發(fā)展的良好法制環(huán)境。

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German E-government Construction and Its Enlightenment to China

ZHANG Yu
(Institute of Scienti fi c and Technical Information of China, Beijing 100038)

This article through to the German E-government development course, development goal, functional management and capital to the analysis of the security of e-government in Germany the basic situation and construction characteristic of carding and comparing our country electron government affairs in development planning, organization, implementation, management, business process reengineering, as well as the gap of e-government construction and development of our country should be put forward at the national level of e-government system, formulate the overall development plan, the implementation of operational from central to local levels advance step by step construction scheme, on-demand business process reorganization of the government management, perfecting the relevant laws and regulations, build a stable government affair system running environment.

Germany, e-government, e-government construction, government information service, information construction

F713.36；D035

A

10.3772/j.issn.1674-1544.2017.06.014

張昱（1981—），男，中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所工程師，研究方向：科技信息管理、科技政策研究。

2017年7月3日。