杜鷹：改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。關(guān)于改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，改革的背景和思路是什么？具體到各個(gè)品種，怎么改，其效果如何？中央新疆工作協(xié)調(diào)小組辦公室副主任、全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院參事、國(guó)家發(fā)改委原副主任杜鷹在論壇上作了詳細(xì)闡述。

為什么要推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格新型體制改革？

2004年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)17號(hào)文，即《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。杜鷹說(shuō)，這個(gè)文件很重要，是一個(gè)標(biāo)志性的文件，同時(shí)取消了農(nóng)業(yè)四稅，對(duì)農(nóng)民實(shí)行四項(xiàng)補(bǔ)貼。我國(guó)以糧食為主的整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形成了一套新的調(diào)控體系，總的來(lái)看效果不錯(cuò)，促進(jìn)了糧食的十二連增和農(nóng)民增收的十二連快；在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展起到重要的支撐作用。

但是，由于情況變化，特別是政策操縱中的一些不當(dāng)，導(dǎo)致調(diào)控體系內(nèi)部的矛盾開(kāi)始不斷積累，因此現(xiàn)在必須進(jìn)行改革。

一是近年來(lái)國(guó)內(nèi)外重要農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)擴(kuò)大和進(jìn)口壓力增加。國(guó)家從2004年開(kāi)始對(duì)稻谷、小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，從2007年開(kāi)始，對(duì)玉米、大豆等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。兩者都可以通稱(chēng)為政策性收儲(chǔ)，因?yàn)閮r(jià)格都是由政府定的。區(qū)別在于臨時(shí)收儲(chǔ)在播種前不公布價(jià)格，到收獲季節(jié)才公布價(jià)格。

開(kāi)始幾年，這個(gè)價(jià)格是穩(wěn)定的。但是從2008年以后情況發(fā)生變化，2008年到2015年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本以平均每年10%的速度上升。因此，2008年以后，國(guó)家每年都要提高七大品種的最低收購(gòu)價(jià)。從2008年到2014年，小麥的價(jià)格提高了71%，玉米的價(jià)格提高了60%，稻谷價(jià)格提高了100%。同期，國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格是下落的，形成剪刀差缺口。

到2010年，我國(guó)三種糧食的國(guó)內(nèi)價(jià)格全面高于國(guó)際市場(chǎng)的離岸價(jià)格。2013年，三種糧食國(guó)內(nèi)價(jià)格全面高于配額內(nèi)完稅價(jià)格。2015年小麥的國(guó)內(nèi)價(jià)格比關(guān)稅配額內(nèi)完稅價(jià)格高34%，大米價(jià)格高39%，玉米價(jià)格高44%，這樣就使價(jià)格體系陷入了兩難境地。一方面，因?yàn)槌杀旧仙r(nóng)民的種植收益得不到保證，不提價(jià)的話(huà)，農(nóng)民就沒(méi)有種糧的積極性；另一方面，提價(jià)又超過(guò)了國(guó)際市場(chǎng)天花板的價(jià)格，這樣導(dǎo)致配額內(nèi)乃至配額外的糧食大量進(jìn)口，帶來(lái)沖擊，這就是所謂的“兩難”。

二是政策性收儲(chǔ)價(jià)格處于支配地位，影響著市場(chǎng)發(fā)揮作用。政策性收儲(chǔ)的主體是中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉，原則上不排除其他收購(gòu)，但是問(wèn)題在于收購(gòu)價(jià)是政府定的，而且這個(gè)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，于是就形成了一個(gè)所謂的政策市的問(wèn)題。在政策市的情況下，只有中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉不得不收，其他的市場(chǎng)主體，市場(chǎng)預(yù)期被改變了，因?yàn)楦邇r(jià)進(jìn)的話(huà)銷(xiāo)不出去，所以沒(méi)有了積極性。這樣整個(gè)市場(chǎng)變成了只有中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉去包打天下，而其他的市場(chǎng)主體觀望、不入市，整個(gè)市場(chǎng)冷冷清清，這對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展非常不利。

三是庫(kù)存積壓嚴(yán)重，財(cái)政潛虧的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。因?yàn)榧Z食是以高于國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)的。按照國(guó)家要求，拍賣(mài)的價(jià)格不能低于進(jìn)貨的價(jià)，不能虧損，所以國(guó)庫(kù)拍賣(mài)的糧食前幾年經(jīng)常流拍，這樣導(dǎo)致大量的糧食、棉花積壓國(guó)庫(kù)。又由于積壓的時(shí)間長(zhǎng)，收儲(chǔ)的財(cái)政補(bǔ)貼和庫(kù)存霉變的糧食導(dǎo)致的潛虧，加起來(lái)是一個(gè)非常大的數(shù)字。

因?yàn)橐陨洗嬖诘娜齻€(gè)問(wèn)題，政策性收儲(chǔ)以及價(jià)格機(jī)制就必須要改革。從另外一個(gè)角度來(lái)講，重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)核心。新形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供大于求和供給不足并存，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向。重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革是由現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾決定的，在杜鷹看來(lái)，推進(jìn)這項(xiàng)改革在整個(gè)供給側(cè)改革也居于首當(dāng)其沖的位置。

推進(jìn)改革的基本思路——價(jià)補(bǔ)分離

這些年的政策實(shí)踐已經(jīng)證明，政策性收儲(chǔ)確實(shí)不應(yīng)該承擔(dān)過(guò)多的保收入功能，而應(yīng)該平抑市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和保護(hù)農(nóng)民種糧的基本收益。保農(nóng)民的收入不應(yīng)該由糧食收儲(chǔ)價(jià)格來(lái)承擔(dān)，而應(yīng)該由補(bǔ)貼制度完成。價(jià)格應(yīng)該反映供求關(guān)系，而不應(yīng)該調(diào)節(jié)收入，也不應(yīng)該參與分配。事實(shí)已經(jīng)證明，以?xún)r(jià)格保收入是保不住的，還影響了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用的發(fā)揮。

從2013年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)家發(fā)改委牽頭，研究農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革。杜鷹說(shuō)，之所以現(xiàn)在的價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度出現(xiàn)以上問(wèn)題，根本原因就是在實(shí)際操作中賦予了最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)制度過(guò)多“保收入”的政策功能。

解決這個(gè)問(wèn)題的思路就是要實(shí)現(xiàn)價(jià)補(bǔ)分離——把過(guò)去隱含在價(jià)格中保收入的功能分離出來(lái)，由補(bǔ)貼制度去分擔(dān)，讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由供求來(lái)決定并發(fā)揮對(duì)供求的調(diào)節(jié)作用——這就是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的基本思路。

無(wú)論是棉花改革的目標(biāo)價(jià)格政策或者玉米改革的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，都是“價(jià)補(bǔ)分離”的表現(xiàn)。讓價(jià)格回歸市場(chǎng)調(diào)節(jié)供求，靠國(guó)家補(bǔ)貼來(lái)保護(hù)農(nóng)民種植積極性。杜鷹說(shuō)，要重新認(rèn)識(shí)國(guó)家糧食安全這個(gè)概念。這個(gè)很重要，因?yàn)橹袊?guó)調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的終極目標(biāo)是為了確保國(guó)家糧食安全，但是過(guò)去對(duì)國(guó)家糧食安全這個(gè)概念的認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確，有一定偏差。國(guó)家糧食安全是治國(guó)安邦的大事，而且任何時(shí)候都要把飯碗牢牢地端在自己手上，但是有些認(rèn)識(shí)要澄清。

首先，糧食安全本意不是指每年糧食都要豐收，而是指能力安全，糧食安全的根基是能力安全，包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力、對(duì)國(guó)際資源的掌控能力、儲(chǔ)備調(diào)節(jié)能力三個(gè)能力。

其次，糧食安全的核心是口糧安全。確保谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全。這樣就把四大糧食品種與其他農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分開(kāi)，四大糧食品種里面將來(lái)玉米還要單獨(dú)再考慮，可能最重要的是稻谷和小麥，大豆將來(lái)也要考慮，不做糧食類(lèi)，作為油料類(lèi)。這里把它的層次給分離出來(lái)，因此將來(lái)無(wú)論是國(guó)內(nèi)安排生產(chǎn)也好，還是安排進(jìn)口也好，都要按照優(yōu)先順序，整個(gè)調(diào)控體系變得有彈性了。endprint

我們要做到三點(diǎn)，一是更加積極主動(dòng)地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源。國(guó)內(nèi)的糧食成本已經(jīng)很高了，可不可以適度在一些其他品種上（比如玉米），更多地利用國(guó)際市場(chǎng)資源，這個(gè)可以研究和考慮。二是對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品要采取分級(jí)調(diào)控，有的由國(guó)家掌握，有的由地方政府去調(diào)控，不是什么農(nóng)產(chǎn)品都要拿到中央來(lái)的。三是要提高對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)的容忍度。市場(chǎng)調(diào)控的最終目標(biāo)是四個(gè)：總量基本平衡，市場(chǎng)波動(dòng)可控，保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。如何理解市場(chǎng)波動(dòng)可控？杜鷹認(rèn)為，過(guò)去之所以年年要提高最低收購(gòu)價(jià)，就是對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)忍耐度不夠，一見(jiàn)價(jià)格上漲了，馬上就要出手。發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作用，市場(chǎng)波動(dòng)在所難免。關(guān)鍵在于對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)預(yù)設(shè)一個(gè)波動(dòng)空間，超過(guò)上限和下限才出手，否則就不用出手，要提高對(duì)價(jià)格波動(dòng)的容忍度。

重要農(nóng)產(chǎn)品改革的實(shí)施情況和主要成效

國(guó)務(wù)院從2014年著手這次重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革。采取的辦法叫做分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)。不同品種改革的辦法不同，各品種采取謹(jǐn)慎的方針，漸進(jìn)式推進(jìn)。

2015年國(guó)家取消了油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)，同時(shí)首次降低了玉米糧食價(jià)格。2016年國(guó)家啟動(dòng)了東北地區(qū)的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格改革。今年國(guó)家首次全面降低小麥和稻谷各品種的最低收購(gòu)價(jià)。所以到目前來(lái)看，過(guò)去的七大品種，現(xiàn)在只保留了小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)，另外五個(gè)臨時(shí)收儲(chǔ)已全部取消。

杜鷹著重介紹了棉花和玉米的改革。從2004年開(kāi)始，國(guó)家在新疆啟動(dòng)為期三年的棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)。杜鷹簡(jiǎn)單介紹了目標(biāo)價(jià)格政策，國(guó)家預(yù)設(shè)一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，按照供求關(guān)系、農(nóng)民的種植成本和財(cái)政的承受能力設(shè)定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格。農(nóng)民按照這個(gè)價(jià)格去生產(chǎn)棉花不虧本，這就是目標(biāo)價(jià)。棉花上市以后的收購(gòu)?fù)耆凑帐袌?chǎng)價(jià)走，再由政府補(bǔ)貼兩者之間的價(jià)差。

杜鷹說(shuō)，棉花的改革較為成功，成效已經(jīng)顯現(xiàn)。首先，國(guó)內(nèi)外價(jià)差縮小。改革前，國(guó)內(nèi)外的棉花差價(jià)是4800元/噸，國(guó)內(nèi)棉花高于國(guó)際棉花。改革以后，國(guó)產(chǎn)棉的價(jià)格回歸市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格差價(jià)從4800降到300元。其次，整個(gè)流通搞活了，過(guò)去棉紡業(yè)不用國(guó)產(chǎn)棉，現(xiàn)在下來(lái)之后，整個(gè)紡織企業(yè)從2015年開(kāi)始扭虧增盈，2015年實(shí)現(xiàn)盈利。最后，國(guó)儲(chǔ)棉得以順利出庫(kù)并且棉花的品質(zhì)有所提高。

2015年，國(guó)家首次把玉米收儲(chǔ)價(jià)格從1.12元下調(diào)到1元。2016國(guó)家取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”。玉米價(jià)格大概回落到了0.65？0.75元/斤。國(guó)家采取生產(chǎn)者補(bǔ)貼，由國(guó)家將補(bǔ)貼總量補(bǔ)給東北三省一區(qū)，然后由東北三省一區(qū)再補(bǔ)給農(nóng)民。

另外，國(guó)家對(duì)玉米加工企業(yè)給了一個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，同時(shí)在確保玉米的收購(gòu)資金、庫(kù)存、外運(yùn)、加工方面做了大量工作，所以改革非常成功。去年玉米的進(jìn)口量比上一年下降了一半多，整個(gè)玉米的產(chǎn)業(yè)鏈全飽和了。玉米是所有農(nóng)產(chǎn)品里面加工鏈最長(zhǎng)的，大概可以加工成兩千多個(gè)產(chǎn)品，過(guò)去沒(méi)有人用玉米，因?yàn)閲?guó)內(nèi)玉米成本高。改革后，玉米價(jià)格回歸市場(chǎng)，成本降低，加工企業(yè)開(kāi)足馬力生產(chǎn)，整個(gè)東北現(xiàn)在的飼料企業(yè)、淀粉加工企業(yè)加工玉米的積極性很高，特別是帶動(dòng)了整個(gè)東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。endprint